山西省煤层气审批管理制度汇编.docx

山西省煤层气审批管理制度汇编(2019 年）山西省自然资源厅 二一九年十二月十二月山西省煤层气审批管理制度汇编(2019年)编审人员主编： 周建春副主编：袁同锁赵勤正责任编辑：连碧鹏编 辑： 王俊明 武林军 和丽娜 孙泽飞 杨函 王凤清 胡滨 龚杰立 李彥飞黄亮王渊 王泽斌郭烨 李欣宇编写说明2019年5月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第八 次会议，会议审议通过了关于在山西开展能源革命综合改革试点的意 见。会议强调，山西要通过综合改革试点，努力在提高能源供给体系 质量效益、构建清洁低碳用能模式、推进能源科技创新、深化能源体制 改革、扩大能源对外合作等方面取得突破，争当全国能源革命排头兵。为全面贯彻落实省委省政府推进能源革命综合改革试点的总体部 署，指导和规范全省煤层气勘查开采活动，现将国家和我省出台的一批 油气资源管理相关法规、政策制度等汇集成册，编为山西省煤层气审 批管理制度汇编（2019年），提供油气资源管理人员和地勘单位、油 气企业使用。本汇编共分为六个部分。第一部分为党中央及国务院文件，第 二部分为法律法规、第三部分为自然资源部等国家有关部门规章及文件, 第四部分为山西省委、省人大和省政府文件，第五部分为山西省政府有 关小组及省直部门文件、第六部分为能源革命综合改革试点有关新闻报 道材料。由于时间仓促和水平有限，难免存在疏漏之处，敬请批评批正。编者二一九年十二月目录第一部分党中央及国务院文件中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和 治理能力现代化若干重大问题的决定(摘录）3中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见5国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定国发20196 号12中共中央办公厅国务院办公厅印发关于统筹推进自然资源资产产权 制度改革的指导意见14中共中央办公厅国务院办公厅印发关于建立以国家公园为主体的自 然保护地体系的指导意见22中共中央办公厅国务院办公厅印发关于在国土空间规划中统筹划定 落实三条控制线的指导意见31国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享 指导意见的通知国办函201941号 35第二部分法律法规中华人民共和国资源税法（节选）中华人民共和国主席令第三十三号 43优化营商环境条例国令第722号48山西省水污染防治条例64第三部分自然资源部等国家有关部门规章及文件国家发改委等四部门关于印发油气管网设施公平开放监管办法的通知发改能源规2019916号77国家能源局关于印发石油天然气规划管理办法(2019年修订）的通知国能发油气201911号88财政部关于可再生能源发展专项资金管理暂行办法的补充通知财建2019298 号96自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知自然资规20191号100自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一” 改革的通知自然资规20192号110自然资源部办公厅关于明确山西省等6个省级自然资源主管部门开展部 分评审备案工作的函自然资办函2018684号113自然资源部关于煤层气、油页岩、银、锆、硅灰石、硅藻土和盐矿等矿产资 源合理开发利用“三率”最低指标要求(试行）的公告2018 年第 60 号114矿山地质环境保护规定116第四部分山西省委、省人大和省政府文件山西省人民代表大会常务委员会关于支持和保障能源革命综合改革试点 工作的决定山西省人民代表大会常务委员会公告第二十九号125243山西省人民政府关于印发山西省矿山环境治理恢复基金管理办法的通知晋政发20193号131山西省人民政府办公厅关于促进天然气(煤层气)协调稳定发展的实施意见 晋政办发201914号142第五部分山西省政府有关小组及省直部门文件关于印发山西省天然气(煤层气)储气调峰设施规划(2018-2020年)的通知晋保供办发20183号155山西省自然资源厅关于实行煤层气资源开发利用与生态保护修复方案编 制及评审工作的通知晋自然资函2019861号175山西省自然资源厅等六部门关于深化放管服改革规范矿业权和建设用地 报批涉及各类保护地核查工作的通知晋自然资发201925号193山西省自然资源厅关于印发山西省煤层气矿业权申请资料清单及有关 要求(2019年版)的通知晋自然资发201929号205第六部分能源革命综合改革试点有关新闻报道材料习近平主持召开中央全面深化改革委员会第八次会议强调因势利导统筹 谋划精准施策推动改革更好服务经济社会发展大局235山西省能源革命综合改革试点动员部署大会召开238省政府新闻办举行山西能源革命综合改革试点新闻发布会第一部分党中央及国务院文件中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定(摘录）来源：中国自然资源报11月5日，中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进 国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定公布，提出要坚持 和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。文中有很多与自然资 源管理工作直接相关，我们节选如下。坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。必须践行绿水 青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节 约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚定走生产发展、生活富裕、生 态良好的文明发展道路，建设美丽中国。(一）实行最严格的生态环境保护制度。坚持人与自然和谐共生，坚守尊重自然、顺应自然、保护自然，健全 源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系。加快 建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度，统筹划定落实生 态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类 海域保护线，完善主体功能区制度。完善绿色生产和消费的法律制度 和政策导向，发展绿色金融，推进市场导向的绿色技术创新，更加自 觉地推动绿色循环低碳发展。构建以排污许可制为核心的固定污染 源监管制度体系，完善污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环 境治理体系。加强农业农村环境污染防治。完善生态环境保护法律体 系和执法司法制度。(2) 全面建立资源高效利用制度。推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化,健全自 然资源产权制度，落实资源有偿使用制度，实行资源总量管理和全面节约 制度。健全资源节约集约循环利用政策体系。普遍实行垃圾分类和资源化 利用制度。推进能源革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。健全海洋 资源开发保护制度。加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度,健全自 然资源监管体制。(3) 健全生态保护和修复制度。统筹山水林田湖草一体化保护和修复，加强森林、草原、河流、湖泊、 湿地、海洋等自然生态保护。加强对重要生态系统的保护和永续利用，构 建以国家公园为主体的自然保护地体系，健全国家公园保护制度。加强长 江、黄河等大江大河生态保护和系统治理。开展大规模国土绿化行动，加 快水土流失和荒漠化、石漠化综合治理，保护生物多样性，筑牢生态安全 屏障。除国家重大项目外，全面禁止围填海。(四）严明生态环境保护责任制度。建立生态文明建设目标评价考核制度，强化环境保护、自然资源管 控、节能减排等约束性指标管理，严格落实企业主体责任和政府监管责 任。开展领导干部自然资源资产离任审计。推进生态环境保护综合行政执 法，落实中央生态环境保护督察制度。健全生态环境监测和评价制度，完 善生态环境公益诉讼制度，落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度，实行 生态环境损害责任终身追究制。25中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见新华社北京5月23日电国土空间规划是国家空间发展的指南、可 持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空 间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等 空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”强化国土空间规 划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。为 建立国土空间规划体系并监督实施，现提出如下意见。一、重大意义各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用 和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲 突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。建立全国统一、 责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发 保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因 素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和 生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措,是坚持以人民 为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保 障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个 一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。二、总体要求(5) 指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面 贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位 一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持新发展理念，坚持 以人民为中心，坚持一切从实际出发,按照高质量发展要求，做好国土空 间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为 国家发展规划落地实施提供空间保障。健全国土空间开发保护制度，体现 战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性，实现国土空 间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。(二）主要目标。到2020年,基本建立国土空间规划体系，逐步建立 “多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标 准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国 土空间开发保护“一张图”。到2025年，健全国土空间规划法规政策和技 术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制;形成以国土空 间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到 2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生 产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有 竞争力和可持续发展的国土空间格局。三、总体框架(三）分级分类建立国土空间规划。国土空间规划是对一定区域国土 空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相 关专项规划。国家、省、市县编制国土空间总体规划,各地结合实际编制乡 镇国土空间规划。相关专项规划是指在特定区域(流域）、特定领域，为体 现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专 项规划。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相 关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。(四）明确各级国土空间总体规划编制重点。全国国土空间规划是对 全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的 政策和总纲，侧重战略性，由自然资源部会同相关部门组织编制，由党中 央、国务院审定后印发。省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落 实,指导市县国土空间规划编制，侧重协调性，由省级政府组织编制，经同 级人大常委会审议后报国务院审批。市县和乡镇国土空间规划是本级政 府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出 的具体安排，侧重实施性。需报国务院审批的城市国土空间总体规划，由 市政府组织编制，经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批; 其他市县及乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际，明确规划编制 审批内容和程序要求。各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并 编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。(8) 强化对专项规划的指导约束作用。海岸带、自然保护地等专项规 划及跨行政区域或流域的国土空间规划，由所在区域或上一级自然资源 主管部门牵头组织编制，报同级政府审批;涉及空间利用的某一领域专项 规划，如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施,公共服务设施，军 事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划，由相关主管 部门组织编制。相关专项规划可在国家、省和市县层级编制，不同层级、不 同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度。(9) 在市县及以下编制详细规划。详细规划是对具体地块用途和开 发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国 土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依 据。在城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制， 报同级政府审批;在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为 单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规 划，报上一级政府审批。四、编制要求(10) 体现战略性。全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家 意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，对空间 发展作出战略性系统性安排。落实国家安全战略、区域协调发展战略和主 体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态 保护格局，确定空间发展策略,转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率。(11) 提高科学性。坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规 律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优 先、保护优先、自然恢复为主的方针,在资源环境承载能力和国土空间开 发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间， 划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各 类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。坚持山水林田湖 草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，量水而行,保护生态屏障，构 建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复,依法开展环境影响评 价。坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹 地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设 施,延续历史文脉，加强风貌管控,突出地域特色。坚持上下结合、社会协 同，完善公众参与制度，发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村营 造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。(12) 加强协调性。强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划 的基础作用。国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空 间需求。详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。相关 专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主 要内容要纳入详细规划。(十）注重操作性。按照谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各 类国土空间规划编制和管理的要点。明确规划约束性指标和刚性管控要 求，同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间 总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导 机制，确保规划能用、管用、好用。五、实施与监管(十一）强化规划权威。规划一经批复，任何部门和个人不得随意修 改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。下级国土空间规 划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划； 坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚 持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项 规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。因国家重大战略调整、重大 项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意 后，方可按法定程序进行修改。对国土空间规划编制和实施过程中的违规 违纪违法行为，要严肃追究责任。(十二)改进规划审批。按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空 间规划审查备案制度。精简规划审批内容，管什么就批什么，大幅缩减审 批时间。减少需报国务院审批的城市数量,直辖市、计划单列市、省会城市 及国务院指定城市的国土空间总体规划由国务院审批。相关专项规划在 编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核 对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张 图，上。(十三)健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间 分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划 许可”的管制方式;在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详 细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为 主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制 度。因地制宜制定用途管制制度,为地方管理和创新活动留有空间。(十四)监督规划实施。依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空 间规划动态监测评估预警和实施监管机制。上级自然资源主管部门要会 同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管 控要求的落实情况进行监督检查，将国土空间规划执行情况纳入自然资 源执法督察内容。健全资源环境承载能力监测预警长效机制，建立国土空 间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果， 对国土空间规划进行动态调整完善。(十五)推进“放管服”改革。以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管 理三大环节，推动“多审合一”、“多证合一”。优化现行建设项目用地(海） 预审、规划选址以及建设用地规划许可、建设工程规划许可等审批流程， 提高审批效能和监管服务水平。六、法规政策与技术保障(十六）完善法规政策体系。研究制定国土空间开发保护法，加快国土 空间规划相关法律法规建设。梳理与国土空间规划相关的现行法律法规 和部门规章，对“多规合一”改革涉及突破现行法律法规规定的内容和条 款，按程序报批，取得授权后施行，并做好过渡时期的法律法规衔接。完善 适应主体功能区要求的配套政策，保障国土空间规划有效实施。(十七）完善技术标准体系。按照“多规合一”要求，由自然资源部会同 相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系，修订完善国土资 源现状调查和国土空间规划用地分类标准，制定各级各类国土空间规划 编制办法和技术规程。(十八)完善国土空间基础信息平台。以自然资源调查监测数据为基 础，采用国家统一的测绘基准和测绘系统，整合各类空间关联数据，建立 全国统一的国土空间基础信息平台。以国土空间基础信息平台为底板，结 合各级各类国土空间规划编制，同步完成县级以上国土空间基础信息平 台建设，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地，逐步形成全 国国土空间规划“ 一张图”,推进政府部门之间的数据共享以及政府与社 会之间的信息交互。七、工作要求(十九)加强组织领导。各地区各部门要落实国家发展规划提出的国 土空间开发保护要求，发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的 战略引领和刚性管控作用，统领各类空间利用，把每一寸土地都规划得清 清楚楚。坚持底线思维，立足资源禀赋和环境承载能力，加快构建生态功 能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。严格执行规划，以钉 钉子精神抓好贯彻落实，久久为功，做到一张蓝图干到底。地方各级党委 和政府要充分认识建立国土空间规划体系的重大意义，主要负责人亲自 抓，落实政府组织编制和实施国土空间规划的主体责任，明确责任分工, 落实工作经费，加强队伍建设,加强监督考核，做好宣传教育。(二十）落实工作责任。各地区各部门要加大对本行业本领域涉及空 间布局相关规划的指导、协调和管理,制定有利于国土空间规划编制实施 的政策，明确时间表和路线图，形成合力。组织、人事、审计等部门要研究 将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计，作为党 政领导干部综合考核评价的重要参考。纪检监察机关要加强监督。发展改 革、财政、金融、税务、自然资源、生态环境、住房城乡建设、农业农村等部 门要研究制定完善主体功能区的配套政策。自然资源主管部门要会同相 关部门加快推进国土空间规划立法工作。组织部门在对地方党委和政府 主要负责人的教育培训中要注重提高其规划意识。教育部门要研究加强 国土空间规划相关学科建设。自然资源部要强化统筹协调工作，切实负起 责任，会同有关部门按照国土空间规划体系总体框架，不断完善制度设 计，抓紧建立规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标 准体系，加强专业队伍建设和行业管理。自然资源部要定期对本意见贯彻 落实情况进行监督检查，重大事项及时向党中央、国务院报告。国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定国发20196号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：经研究论证，国务院决定取消25项行政许可事项，下放6项行政许 可事项的管理层级，现予公布。另有5项依据有关法律设定的行政许可事 项，国务院将依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关 法律规定。各地区、各有关部门要抓紧做好取消和下放行政许可事项的落实和 衔接工作,制定完善事中事后监管措施，采取“双随机、一公开”监管、重点 监管、信用监管、“互联网+监管”等方式，确保放得开、接得住、管得好。自 本决定发布之日起20个工作日内，各有关部门要按规定向社会公布事中 事后监管细则，并加强宣传解读和督促落实。附件:1.国务院决定取消的行政许可事项目录(共25项）2.国务院决定下放管理层级的行政许可事项目录(共6项）国务院2019年2月27日(此件公开发布) 附件(节选）国务院决定取消的行政许可事项目录(共25项）序号取项名称审批部n设定依据加强取中祺后监管措施1石油天然气 (含煤煜气) 对外合作项ii家发展改革 委中华人R共和M对 外合作开采陆上石 油资雔条例>中华人民共和圃对 外合怍开采海洋石 油资游条例取扪卬批后，改为铬案，丨两家 发M改革类、网家能淞W耍会 同布关部门通过以下擀施加强 來中讲后监饰：1,深化油气休 制机制改革，加强油气领域法 规、标准和规范体系迎设，2. 加强油气对外合作开发的规划 统苏，充分发柙规划41谇约出目总体开没 方案帘批闻务院关于丨"1怠成 立中联煤展气苻限 炎任公用的批笈 (闲闲199623 号）你JU, 3.班立油气对外合作项 11总体开发方案格案制度.要 求栴欠企业主动备案，加强洛 案位息共?L严格跗行开1: 前坏if、节能1 II丨地川海等谢 批乎续* S*加强跟踪监测及 时协调解决打災M题，中共中央办公厅国务院办公厅印发关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要 基础性制度。改革开放以来，我国自然资源资产产权制度逐步建立，在促 进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在自 然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护 制度不健全等问题，导致产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放、生 态退化严重。为加快健全自然资源资产产权制度，进一步推动生态文明建 设，现提出如下意见。、总体要求(1) 指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯 彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，全面落实习近平生态文明思想, 认真贯彻党中央、国务院决策部署,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局 和协调推进“四个全面”战略布局，以完善自然资源资产产权体系为重点，以 落实产权主体为关键，以调查监测和确权登记为基础,着力促进自然资源集 约开发利用和生态保护修复，加强监督管理,注重改革创新，加快构建系统完 备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系，为完善社会 主义市场经济体制、维护社会公平正义、建设美丽中国提供基础支撑。(2) 基本原则坚持保护优先、集约利用。正确处理资源保护与开发利用的关 系，既要发挥自然资源资产产权制度在严格保护资源、提升生态功能中的 基础作用，又要发挥在优化资源配置、提高资源开发利用效率、促进高质 量发展中的关键作用。坚持市场配置、政府监管。以扩权赋能、激发活力为重心,健全自 然资源资产产权制度，探索自然资源资产所有者权益的多种有效实现形 式，发挥市场配置资源的决定性作用，努力提升自然资源要素市场化配置 水平;加强政府监督管理，促进自然资源权利人合理利用资源。坚持物权法定、平等保护。依法明确全民所有自然资源资产所有 权的权利行使主体,健全自然资源资产产权体系和权能，完善自然资源资 产产权法律体系，平等保护各类自然资源资产产权主体合法权益,更好发 挥产权制度在生态文明建设中的激励约束作用。坚持依法改革、试点先行。坚持重大改革于法有据，既要发挥改 革顶层设计的指导作用，又要鼓励支持地方因地制宜、大胆探索，为制度 创新提供鲜活经验。(三）总体目标。到2020年，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺 畅、监管有效的自然资源资产产权制度基本建立，自然资源开发利用效率 和保护力度明显提升，为完善生态文明制度体系、保障国家生态安全和资 源安全、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局提供有力支撑。二、主要任务(4) 健全自然资源资产产权体系。适应自然资源多种属性以及国民 经济和社会发展需求，与国土空间规划和用途管制相衔接,推动自然资源 资产所有权与使用权分离，加快构建分类科学的自然资源资产产权体系， 着力解决权利交叉、缺位等问题。处理好自然资源资产所有权与使用权的 关系，创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。落实承包 土地所有权、承包权、经营权“三权分置”开展经营权入股、抵押。探索宅 基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。加快推进建设用地地上、地表和 地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用。探索研究油气探采合一权 利制度，加强探矿权、采矿权授予与相关规划的衔接。依据不同矿种、不同 勘查阶段地质工作规律，合理延长探矿权有效期及延续、保留期限。根据 矿产资源储量规模，分类设定采矿权有效期及延续期限。依法明确采矿权 抵押权能，完善探矿权、采矿权与土地使用权、海域使用权衔接机制。探索 海域使用权立体分层设权，加快完善海域使用权出让、转让、抵押、出租、 作价出资(入股)等权能。构建无居民海岛产权体系，试点探索无居民海岛 使用权转让、出租等权能。完善水域滩涂养殖权利体系，依法明确权能，允 许流转和抵押。理顺水域滩涂养殖的权利与海域使用权、土地承包经营 权，取水权与地下水、地热水、矿泉水采矿权的关系。(五）明确自然资源资产产权主体。推进相关法律修改，明确国务院授 权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所 有者职责。研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资 产所有权的资源清单和管理体制。探索建立委托省级和市(地)级政府代 理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度，法律授权省级、 市(地)级或县级政府代理行使所有权的特定自然资源除外。完善全民所 有自然资源资产收益管理制度，合理调整中央和地方收益分配比例和支 出结构，并加大对生态保护修复支持力度。推进农村集体所有的自然资源 资产所有权确权,依法落实农村集体经济组织特别法人地位，明确农村集 体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权，增强对 农村集体所有自然资源资产的管理和经营能力，农村集体经济组织成员 对自然资源资产享有合法权益。保证自然人、法人和非法人组织等各类市 场主体依法平等使用自然资源资产、开公平公正参与市场竞争，同等受 到法律保护。(六）开展自然资源统一调查监测评价。加快研究制定统一的自然资 源分类标准，建立自然资源统一调查监测评价制度,充分利用现有相关自 然资源调查成果，统一组织实施全国自然资源调查,掌握重要自然资源的 数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况。研究建立自然资源资产核 算评价制度，开展实物量统计，探索价值量核算，编制自然资源资产负债 表。建立自然资源动态监测制度，及时跟踪掌握各类自然资源变化情况。 建立统一权威的自然资源调查监测评价信息发布和共享机制。(七）加快自然资源统一确权登记。总结自然资源统一确权登记试点 经验，完善确权登记办法和规则，推动确权登记法治化，重点推进国家公 园等各类自然保护地、重点国有林区、湿地、大江大河重要生态空间确权 登记工作，将全民所有自然资源资产所有权代表行使主体登记为国务院 自然资源主管部门，逐步实现自然资源确权登记全覆盖，清晰界定全部 国土空间各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有 权、使用权的边界。建立健全登记信息管理基础平台，提升公共服务能力 和水平。(2) 强化自然资源整体保护。编制实施国土空间规划，划定并严守生 态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线，建立健全国土空间 用途管制制度、管理规范和技术标准，对国土空间实施统一管控，强化山 水林田湖草整体保护。加强陆海统筹，以海岸线为基础，统筹编制海岸带 开发保护规划，强化用途管制，除国家重大战略项目外，全面停止新增围 填海项目审批。对生态功能重要的公益性自然资源资产，加快构建以国家 公园为主体的自然保护地体系。国家公园范围内的全民所有自然资源资 产所有权由国务院自然资源主管部门行使或委托相关部门、省级政府代 理行使。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有 权由国务院自然资源主管部门直接行使。已批准的国家公园试点全民所 有自然资源资产所有权具体行使主体在试点期间可暂不调整。积极预防、 及时制止破坏自然资源资产行为，强化自然资源资产损害赔偿责任。探索 建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机 制，对履行自然资源资产保护义务的权利主体给予合理补偿。健全自然保 护地内自然资源资产特许经营权等制度，构建以产业生态化和生态产业 化为主体的生态经济体系。鼓励政府机构、企业和其他社会主体,通过租 赁、置换、赎买等方式扩大自然生态空间，维护国家和区域生态安全。依法 依规解决自然保护地内的探矿权、采矿权、取水权、水域滩涂养殖捕捞的 权利、特许经营权等合理退出问题。(3) 促进自然资源资产集约开发利用。既要通过完善价格形成机制， 扩大竞争性出让，发挥市场配置资源的决定性作用，又要通过总量和强度 控制，更好发挥政府管控作用。深入推进全民所有自然资源资产有偿使用 制度改革，加快出台国有森林资源资产和草原资源资产有偿使用制度改 革方案。全面推进矿业权竞争性出让，调整与竞争性出让相关的探矿权、 采矿权审批方式。有序放开油气勘查开采市场，完善竞争出让方式和程 序，制定实施更为严格的区块退出管理办法和更为便捷合理的区块流转 管理办法。健全水资源资产产权制度,根据流域生态环境特征和经济社会 发展需求确定合理的开发利用管控目标，着力改变分割管理、全面开发的 状况，实施对流域水资源、水能资源开发利用的统一监管。完善自然资源 资产分等定级价格评估制度和资产审核制度。完善自然资源资产开发利 用标准体系和产业准入政策，将自然资源资产开发利用水平和生态保护 要求作为选择使用权人的重要因素并纳入出让合同。完善自然资源资产 使用权转让、出租、抵押市场规则，规范市场建设，明确受让人开发利用自 然资源资产的要求。统筹推进自然资源资产交易平台和服务体系建设，健 全市场监测监管和调控机制，建立自然资源资产市场信用体系，促进自然资源资产流转顺畅、交易安全、利用高效。(十)推动自然生态空间系统修复和合理补楼。坚持政府管控与产权 激励并举，增强生态修复合力。编制实施国土空间生态修复规划，建立健 全山水林田湖草系统修复和综合治理机制。坚持谁破坏、谁补偿原则，建 立健全依法建设占用各类自然生态空间和压覆矿产的占用补偿制度，严 格占用条件,提高补偿标准。落实和完善生态环境损害赔偿制度，由责任 人承担修复或赔偿责任。对责任人灭失的，遵循属地管理原则，按照事权 由各级政府组织开展修复工作。按照谁修复、谁受益原则，通过赋予一定 期限的自然资源资产使用权等产权安排，激励社会投资主体从事生态保 护修复。(十一)健全自然资源资产监管体系。发挥人大、行政、司法、审计和社 会监督作用，创新管理方式方法,形成监管合力，实现对自然资源资产开 发利用和保护的全程动态有效监管，加强自然资源督察机构对国有自然 资源资产的监督，国务院自然资源主管部门按照要求定期向国务院报告 国有自然资源资产报告。各级政府按要求向本级人大常委会报告国有自 然资源资产情况，接受权力机关监督。建立科学合理的自然资源资产管理 考核评价体系，开展领导干部自然资源资产离任审计，落实完善党政领导 干部自然资源资产损害责任追究制度。完善自然资源资产产权信息公开 制度,强化社会监督。充分利用大数据等现代信息技术，建立统一的自然 资源数据库，提升监督管理效能。建立自然资源行政执法与行政检察衔接 平台，实现信息共享、案情通报、案件移送，通过检察法律监督，推动依法 行政、严格执法。完善自然资源资产督察执法体制，加强督察执法队伍建 设,严肃查处自然资源资产产权领域重大违法案件。(十二）完善自然资源资产产权法律体系。全面清理涉及自然资源资 产产权制度的法律法规，对不利于生态文明建设和自然资源资产产权保 护的规定提出具体废止、修改意见，按照立法程序推进修改。系统总结农 村土地制度改革试点经验，加快土地管理法修订步伐。根据自然资源资产 产权制度改革进程，推进修订矿产资源法、水法、森林法、草原法、海域使 用管理法、海岛保护法等法律及相关行政法规。完善自然资源资产产权登 记制度。研究制定国土空间开发保护法。加快完善以国家公园为主体的自 然保护地法律法规体系。建立健全协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议 和诉讼等有机衔接、相互协调、多元化的自然资源资产产权纠纷解决机 制。全面落实公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等法律制度，构建自然资 源资产产权民事、行政、刑事案件协同审判机制。适时公布严重侵害自然 资源资产产权的典型案例。三、实施保障(十三)加强党对自然资源资产产权制度改革的统一领导。自然资源 资产产权制度改革涉及重大利益调整，事关改革发展稳定全局，必须在 党的集中统一领导下推行。各地区各有关部门要增强“四个意识”不折 不扣贯彻落实党中央、国务院关于自然资源资产产权制度改革的重大决 策部署，确保改革有序推进、落地生效。建立统筹推进自然资源资产产权 制度改革的工作机制，明确部门责任，制定时间表和路线图，加强跟踪督 办，推动落实改革任务。强化中央地方联动,及时研究解决改革推进中的 重大问题。(十四)深入开展重大问题研究。重点开展自然资源资产价值、国家所 有权、委托代理、收益分配、宅基地“三权分置”、自然资源资产负债表、空 间开发权利等重大理论和实践问题研究，系统总结我国自然资源资产产 权制度实践经验，开展国内外比较研究和国际交流合作，加强相关学科建 设和人才培养，构建我国自然资源资产产权理论体系。(十五)统筹推进试点。对自然资源资产产权制度改革涉及的具体内 容，现行法律、行政法规没有明确禁止性规定的，鼓励地方因地制宜开展 探索，充分积累实践经验；改革涉及具体内容需要突破现行法律、行政法 规明确禁止性规定的，选择部分地区开展试点，在依法取得授权后部署实 施。在福建、江西、贵州、海