立足统筹_面向转型的用地规划技术规章_城市_省略_设用.pdf

S t u d i e s o n U r b a n L a n d-U s e S t a n d a r d s城市用地标准研究城市规划 CITY PLANNING REVIEW2012年 第36卷 第4期 VOL.36 NO.4 APR.201242【作者简介】王 凯(1963-)，男，博士，中国城市规划设计研究院副院长，教授级高级城市规划师，中国城市规划学会理事。张 菁(1963-)，女，中国城市规划设计研究院总工室主任，教授级高级城市规划师。徐 泽(1973-)，男，中国城市规划设计研究院主任工程师，高级城市规划师，中国城市规划学会青年工作委员会副主任。徐 颖(1981-)，女，中国城市规划设计研究院城市规划师。【收稿日期】2012-03-12【文章编号】1002-1329(2012)04-0042-07【中图分类号】TU984-65【文献标识码】A【摘要】1990年颁布施行的城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ 137-90)是我国城乡规划领域的重要技术规范，是城市规划编制与管理不可或缺的重要技术支撑。为适应我国城乡发展宏观背景的变化，落实城乡规划法和国家节约集约用地的要求，住房和城乡建设部于2008年4月正式启动了对这一标准的修订，新标准2010年12月获得批准，自2012年1月1日起正式实施。基于对原标准的客观评价，本文细述新标准修订的由来、指导思想和工作过程，进而对标准中的用地分类和规划建设用地标准的主要创新做了具体介绍，并对标准修订和实施中的若干问题做了后续思考。【关键词】国标修订；城乡用地分类；城市建设用地分类；规划建设用地标准ABSTRACT:The Code for Classifi cation of Urban Land Use and Planning Standards of Development Land(GBJ 137-90)that was enforced since 1990 is one of the most important standards and an indispensable support for Chinas urban planning practice.To adapt to the changes in the macro background of the urban and rural development,and to fulfill the requirements by the Urban and Rural Planning Law and the national policy on intensive land-use,the Ministry of Housing and Urban-Rural Development officially launched the amendments to this standard in April 2008.After years of efforts,new version of the Standards was approved to be formally implemented since Jan.1,2012.Based on an objective evaluation of the previous version,the paper analyzes the origin,guiding ideology and work process of the new version of the national standard in detail.And then a specifi c introduction on the main innovation in land-use classifi cation and planning standards for development land is made.Finally,refl ections and thoughts are given to several remaining issues in the revision and implementation of the Standards.KEYWORDS:amendment to national standards;classification of urban and rural land-use;urban land-use classification;planning standards of development land2012年1月1日开始实施的城市用地分类与规划建设用地标准(GB 50137-2011)(以下简称新标准)是城乡规划法颁布实施后第一部与之相配套的技术规章，是城乡规划编制、管理的重要技术依据，也是城乡规划技术标准体系所确定的基础标准。从1991年3月1日开始实施的城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ 137-90)(以下简称原标准)是新中国成立以后首次制定的城市规划专业的国家技术标准之一，为健全城市规划法制体系迈出了重要一步。时隔20年对其修订，涉及城乡用地分类、城市用地分类、规划建设用地标准等方面的调整，既反映了过去20多年我国城乡规划工作所发生的变化，也反映了国标修编工作组对今后一段时间城乡规划工作的思考。值此新标准颁布实施之时，阐释新标准修订主要工作思路和创新，希望有助于对新标准的认识、理解和执行。1 原标准的技术思路评析原标准诞生于我国从社会主义计划经济向市场经济初步转轨的时代背景下，对自1950年代以来我国城市规划所实行的技术规范(从用地分类到用地指标)作了继承和发展。配合城市规划法的实施，原标准在统一全国的城市用地分立足统筹，面向转型的用地规划技术规章城市用地分类与规划建设用地标准(GB 50137-2011)阐释王 凯 张 菁 徐 泽 徐 颖COORDINATIVE AND TRANSITION-ORIENTED TECHNICAL REGULATIONS FOR LAND-USE PLANNING:AN ANALYSIS ON THE CODE FOR CLASSIFICATION OF URBAN LAND USE AND PLANNING STANDARDS OF DEVELOPMENT LAND(GB 50137-2011)WANG Kai;ZHANG Jing;XU Ze;XU Ying43通、区域公用设施等各类建设行为的分类管控和科学引导，并突出对耕地、林地、园地等非建设土地资源的保护。二是立足我国人地关系紧张的基本国情，按照国家节约集约用地的总方针，针对原标准对城市建设用地拓展约束力逐步降低的问题，完善新标准的设计框架和控制机制，优化城市建设用地标准的各项指标，并致力于加强城乡建设用地的管控，促进城镇化健康发展。三是适应新时期政府职能转变，强调城市政府对基础民生需求的保障，突出公益性用地的统一分类与监管，明确相应用地供给的指标控制要求，体现城市规划的公共政策属性，合理调控市场行为。四是结合社会经济发展转型提质的要求，根据土地使用的实际需求拓展丰富用地分类体系，补充明确新兴商务、交通枢纽、物流园区、休闲旅游等相关地类内容，以满足城市功能的不断更新发展。五是应对各类灾害的威胁，明确防洪排涝、消防、抗震等基本公共安全地类，加强城市公共安全保障设施的管控。六是针对我国城市(镇)间气候条件、地域环境、社会经济发展水平差异巨大的特征，综合研究细化城市建设用地控制标准，因地制宜、有针对性地差异指导城市建设规模和用地结构。七是充分衔接“城乡规划技术标准体系”的其他标准，并加强与土地、交通、园林、环保等其他部门的相关法规、标准的对接。3 新标准用地分类的主要创新3.1 建立城乡全覆盖的“分层次控制的综合用地分类体系”原标准用地分类重在对9大类城市建设用地的细分与控制，对“城市建设用地”之外的用地都笼统划入“水域和其他用地”(E)，且定义较粗线条，在城乡规划实践中逐步显现出一些不适应。首先，缺乏对城市外围建设用地的细分与规模控制，与城乡统筹发展要求有一定差距；其次，长期对非建设用地、乡村用地等的不重视和管理缺位，导致区域层面与土地利用规划衔接的困难等。按照城乡规划法的要求，城市规划管理的效力范围已从城市规划法中的“城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域”扩展至“城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域”。与之相对应，新标准考虑了不同空间层面规划任务的差异性，确立类，建立规范的标准计算口径，合理引导城市布局结构，节约集约利用土地等方面发挥了积极的作用。早期，我国城市规划中的城市用地分类主要沿用苏联模式，分为生活居住、工业、对外交通运输、仓库、公用事业、防护、其他七种1，反映了政府在城市建设中的投资、建设和管理的全能角色。随着1980年代社会主义市场经济体制的逐步建立，原标准基于市场引导下各项用地细化配置的要求，将“生活居住用地”拆分整合为居住用地、公共设施用地、道路广场用地、绿地，与工业用地、仓储用地、对外交通用地、市政公用设施用地、特殊用地共同构成城市建设用地9大类分类，为市场化进程中城市土地的合理利用提供了技术支撑。但其中的“公共设施用地”主体内容仍一定程度上延续了计划经济体制下各项公共服务由政府提供的思维印迹。考虑到当时我国城市已开始显现快速发展趋势，从节约土地资源、控制城市盲目扩张的目的出发，原标准进一步健全建设用地标准。原标准参照国外经验，在分析总结全国222个城市现状用地和规划经验的基础上，确定了人均建设用地指标、人均单项建设用地指标和建设用地结构三部分内容组成的指标框架，较之之前城市规划定额指标暂行规定2中仅有生活居住用地指标更为完整。原标准增加人均建设用地指标和建设用地结构，对合理引导规划建设用地具有重要指导意义。其中“人均建设用地指标”基于现状用地水平分四个级别采用“双因子”指标控制方法，反映了当时的实际情况，操作性较强。此外，原标准提出了“按土地使用的主要性质进行划分和归类”作为制定城市用地分类标准的重要原则。针对该原则的理解与使用，原标准条文说明中分情况进一步强调说明了“主要性质”、“实际使用”、“地面使用”三个要点。可以看到，该分类原则同时考虑到了整个分类体系的用地兼容性问题，如“居住用地”并不是纯粹的住宅用地，“工业用地”可兼容同一地块内的办公室、食堂等附属设施，“机场用地”不包括飞行净空控制区范围。原标准这一条重要的技术规定在20余年的实践中解决了土地使用中的种种复杂问题，并较好地规避了“混合用地”含糊不清、容易误用的缺点。2 新标准的指导思想一是落实城乡规划法“城乡统筹”的发展要求，转变原标准以城市为目标的工作思路，基于城乡建设统一规划、管理的需求将用地分类扩展至全域覆盖，加强城乡居民点、区域交立足统筹，面向转型的用地规划技术规章王 凯 张 菁 徐 泽 徐 颖S t u d i e s o n U r b a n L a n d-U s e S t a n d a r d s城市用地标准研究城市规划 CITY PLANNING REVIEW2012年 第36卷 第4期 VOL.36 NO.4 APR.201244了覆盖城乡全域的“分层次控制的综合用地分类体系”，包括城乡用地分类、城市建设用地分类两部分。前者覆盖市(县、镇)域范围内所有用地，充分考虑对接土地管理法及相应用地分类标准，体现了城乡统筹原则；后者则与前者分类中的“城市建设用地”(H11)概念完全衔接，对应于城市(县人民政府所在地镇、其他具备条件的镇)中心城区(镇区)范围内的建设用地。总体来说，新标准的分类体系是在继承原标准基本结构的基础上作必要的调整发展。一方面，新标准的分类层级与代码延续了原标准的“树型多层级”模式，分类标准也沿用原标准按“土地使用的主要性质进行划分和归类”的思路。另一方面，新标准适应城乡发展宏观背景的变化提出两点创新：一是增设空间覆盖完整的“城乡用地分类”，对城市建设用地之外的分类更为细致清晰，并利于更好地在市域层面与土地利用规划的相关分类和指标进行衔接；二是市(县、镇)域与中心城(镇)区两个范围的分类层次清晰，与城市总体规划不同空间层次(市域城镇体系规划与中心城区规划)的编制内容对接明确，并利于更为清楚地界定、核算城市建设用地平衡。3.2 城乡用地分类客观反映了用地在属性特征和管理需求两方面的差异性新标准“城乡用地分类”的结构设计，在尊重城乡空间分异基本规律的前提下，着重考虑了区域各项空间规划编制与实施管理的需求，并兼顾当前体制下多部门管理的责权要求。首先，城乡用地分类设立“建设用地”与“非建设用地”两个并立的大类，并在后者的定义上最大程度地排除了“建设性”因素，通过“划界”明确区分城乡规划主管部门对两大类用地的不同管理要求。原标准9大类“城市建设用地”之外的独立大类“水域和其他用地”(E)功能复杂、性质差异较大，在新标准中被拆分调整为如表1所示，更符合用地的实际使用特点。其次，“建设用地”(H)中的“城乡居民点建设用地”(H1)中类与城乡规划法确立的规划体系相衔接，其所属4小类用地分别对应于城市、镇、乡、村四级规划的编制和管理。针对不同规划层级的“城市建设用地”(H11)、“镇建设用地”(H12)、“乡建设用地”(H13)、“村庄建设用地”(H14)，应分别制定相适应的用地分类和规划建设用地标准，本标准即为其中之一。再次，新标准从“城乡统筹”调控全域功能布局的目标出发，将“区域交通设施用地”(H2)、“区域公用设施用地”(H3)、“特殊用地”(H4)、“采矿用地”(H5)、“其他建设用地”(H9)与“城乡居民点建设用地”(H1)并列为中类。为区域服务的各类功能设施用地应在市(县、镇)域层面优先予以统筹规划，以利于加强重大建设项目的分级选址和审批管理。此外，“非建设用地”(E)在细分上充分衔接土地管理法“三大类”用地和土地利用现状分类(GB/T 21010-2007)，其中，“水域”(E1)单列以突出对城乡防洪排涝的作用，“农林用地”(E2)意在突出城乡规划中对耕地、林地、牧草地等农业生产资源的保护与控制开发，“其他非建设用地”(E9)对应于土地管理法中“未利用地”除去自然水域的地类。3.3 城市建设用地分类突出反映城市(镇)生活的基本职能需求基于“以人为本”思想理念，“城市建设用地”应突出反映城市(镇)生产、生活的基本职能需求，并且其用地统计范围应与人口统计范围相一致3，即“人地对应”。因此，新标准对原标准“城市建设用地”的大类内容作了必要调整，将原标准涉及区域服务的“对外交通用地”和不表1 原标准“水域和其他用地”(E)在新标准中的对应地类Tab.1 Classifi cation of“waters and miscellaneous”(E)in the new standard compared to the old standard 新标准城乡用地分类和代码表原标准“水域和其他用地”(E)H建设用地H1 城乡居民点建设用地H11 城市建设用地-H12 镇建设用地E61 村镇居住用地、E62 村镇企业用地、E69 村镇其他用地H13 乡建设用地H14 村庄建设用地H2 区域交通设施用地H21 铁路用地-H22 公路用地E63 村镇公路用地H23 港口用地-H24 机场用地-H25 管道运输用地-H3 区域公用设施用地-H4 特殊用地H41 军事用地-H42 安保用地-H5 采矿用地-E8 露天矿用地H9 其他建设用地-E非建设用地E1 水域E11 自然水域E1 水域E12 水库E13 坑塘沟渠E2 农林用地-E2 耕地、E3 园地、E4 林地、E5 牧草地E9 其他非建设用地-E7 弃置地45仅仅为本城市(镇)使用的“特殊用地”等归入城乡用地分类，使与城市(镇)常住居民相关性不大的功能用地不再参与“城市建设用地”的统计平衡。这样，将增强各地人均城市建设用地水平统计的可比性，特别是有效避免了一些交通枢纽性城市、军事重镇等由于区域服务功能设施或特殊用地占地较大，而出现“人均城市建设用地面积过大、用地结构不合理”的假象。此外，原标准的“园林生产绿地”开发建设属性较为模糊，并在实际建设中呈现明显的郊区化趋势，依照土地管理法的规定，该类用地应归入“农用地”，即非建设用地的范畴，因此，新标准将其从“城市建设用地”中剔除，归入城乡用地分类的“农林用地”(E2)。3.4 公益性与盈利性公共设施、公用设施用地进一步分化调整原标准中的“公共设施用地”内容涵盖十分广泛，包括居住区及居住区级以上行政、经济、文化、教育、卫生、体育以及科研设计等多种机构和设施的用地4，其主体内容延续了计划经济体制的思维方式。20世纪90年代，在市场经济逐步发育的初级阶段，“公共设施用地”大多仍由城市政府投资和统管，矛盾尚不突出；但随着市场经济体制的不断健全，商业商务、文化娱乐等部分公共设施项目完全市场化运作，投资建设主体趋于多元化，导致“公共设施”性质分化为“盈利性”和“公益性”。同时，城市政府职能逐步转向完善城市基本公共服务、改善城市环境品质等方面，对“公益性”公共设施的规划管理提出了新需求，原“公共设施用地”C大类在规划实践中的应用已是捉襟见肘，出现了明显的不适应性。为强调城市(镇)政府对基础民生需求服务的保障，充分发挥市场配置资源的基础性作用，新标准将原标准“公共设施用地”分为“公共管理与公共服务设施用地”(A)和“商业服务业设施用地”(B)3。其中，前者指政府控制以保障基础民生需求的服务设施，其用地的开发主体可以开放、多样化，但须保证其基本公益属性；后者指主要通过市场配置的服务设施，具有明显的商业属性，包括政府独立投资或合资建设的设施(如剧院、音乐厅等)用地。此外，考虑到当前很多公用设施已经趋于市场化运作，譬如国土部门已将加油加气站作为经营性土地出让，新标准还新增“公用设施营业网点用地”(B4)中类，将“公用设施用地”(U)中具有盈利性质的零售加油、加气、电信、邮政、供水、燃气、供热、供电、废旧物品回收等独立地段的营业网点用地进一步剥离。3.5 居住用地结合规划实践需求调整地类内涵和中、小类划分新标准的“居住用地”(R)内涵与原标准基本一致，将住宅建筑用地与为基本生活需要配建的附属道路、停车场、小游园、服务设施等用地看作一个整体，以“居住小区及小区级以下”作为该大类内服务设施用地的限定范围，与市级、区级、居住区级的A、B、U 3大类服务设施用地明确区分。值得一提的是，新标准在“居住用地”中还强调了保障性住宅用地，体现了国家关注中低收入群众住房问题的公共政策要求。同时，考虑到中小学在城市特别是在中小城市应是较为重要的教育类公益性配套服务设施，在新标准中将其从“居住用地”(R)的内涵中剥离，设立独立小类“中小学用地”(A33)，纳入“教育科研用地”(A3)。如此安排，既有利于政府更好地发挥公共服务职能，突出保障公益性设施建设的要求，又便于根据实际教育资源条件统一规划布点和建设管理。对于居住用地的进一步细分，新标准借鉴国外经验，根据我国的实际情况，延续原标准思路，将设施水平、环境质量和建筑层数等综合因素作为划分标准，分为3个中类，以满足城市(镇)对不同类型居住用地提出不同的规划设计及规划管理要求的需要。在“二类居住用地”(R2)中强调了保障性住宅，体现了国家关注中低收入群众住房问题的公共政策要求。在小类的划分上，原标准居住用地明确区分了住宅用地、公共服务设施用地、道路用地和绿地4个小类，但是实践证明，除了现状调查外，小区路、组团路、小街巷、小胡同、停车场、小游园等用地在城市总体规划和控制性详细规划编制中很难也没有必要与住宅用地分开标识和统计。因此，新标准将原住宅用地、道路用地和绿地3个小类合并调整为“住宅用地”(R11、R21、R31)，既包括住宅建筑用地，也包括城市支路以下的附属道路、停车场、小游园等用地，进一步适应市场经济体制下的居住区开发模式。3.6 其他专项用地的调整除了以上几个重要调整外，借鉴国内外经验，针对实际工作需求，并综合修订过程中通过问卷调查、专家研讨、部门座谈等方式搜集的意见，新标准还做了以下较大调整。一是扩展原标准“工业用地”和“仓储用地”的内涵，并调整中类划分的标准和方法。首先，“工业用地”(M)将与加工生产制造密切相关的研发、设计、孵化、试验及中试活动等用地一并纳入；其次，调整原“仓储用地”为“物流仓储用地”(W)，增加物资中转、配送等新用立足统筹，面向转型的用地规划技术规章王 凯 张 菁 徐 泽 徐 颖S t u d i e s o n U r b a n L a n d-U s e S t a n d a r d s城市用地标准研究城市规划 CITY PLANNING REVIEW2012年 第36卷 第4期 VOL.36 NO.4 APR.201246地内容；再次，依据对居住和公共环境的干扰污染程度将2大类用地各细分为3个中类，其中“工业用地”(M)的中类划分引入国家有关环境保护的规定与定量指标(表2)作为参照，取消了原标准中列举具体行业定性引导分类的做法。二是梳理原标准“道路广场用地”(原S)、“对外交通用地”(原T)和“交通设施用地”(原U2)中城市日常生活出行所必需的基本交通功能用地，整合设立大类“道路与交通设施用地”(S)。新标准S大类中增设“城市轨道交通用地”(S2)，并将与城市生活关系较为密切的铁路客货运站、公路长途客运站、港口客运码头、公交枢纽用地调整归为“交通枢纽用地”(S3)，以适应城市的现代化交通设施发展趋势。三是调整原标准“市政公用设施用地”名称为“公用设施用地”(U)，并在其中强调增设了“安全设施用地”(U3)以突显对城市公共安全的重视。四是合并功能相近的公园绿地、防护绿地与城市公共活动广场用地，设立大类为“绿地与广场用地”(G)。与原标准不同的是，新标准将中类“公 共 绿 地”的 名 称 调 整 为“公 园 绿地”(G1)，更好地与城市绿地分类标准(CJJ/T 85-2002)相统一。值得一提的是，广场从原来的“道路广场用地”中分出，列入“绿地与广场用地”，旨在强调广场的开敞空间属性，以及其与公园绿地功能的相近性。4 规划建设用地标准的主要方法创新4.1 新标准框架设计的主要原则新标准的规划建设用地标准继承了原标准的总体框架，包括规划人均城市建设用地面积标准、规划人均单项城市建设用地面积标准和规划城市建设用地结构三部分。但在继承的基础上，又结合实践有针对性地作部分调整和创新，主要强调了“人地对应”和“因地制宜”两个基本原则。首先，新标准延续了原标准最核心的“人地对应”思想，规定“城市建设用地统计范围与人口统计范围必须一致”，但在城市建设用地和人口规模的统计范围上有所调整。一方面，新标准强调依据现状和规划的不同实际情况建立更为科学的城市建设用地与相应范围人口的对应关系，即在现状调查时按现状建成区范围统计，在编制规划时按规划建设用地范围统计，而不是原标准“统一以城市总体规划用地的范围为界进行统计汇总”4。另一方面，考虑到近10余年我国流动人口数量猛增的实际情况和城市需为其提供相对完整的公共服务的要求，新标准将人口统计范围调整为常住人口，即“户籍人口数量与暂住半年以上人口数量之和”，改变了原标准“人口数宜以非农业人口数为准”4对流动人口数量忽略不计的规定。其次，基于我国国土疆域幅员辽阔的背景，新标准的设计进一步强调了全国城市(镇)发展的多样性特点，树立“因地制宜”分类、分地区调控的核心思想。事实上，原标准“一刀切”式的管控手段长期为一些学者所质疑，对于影响城市建设用地标准因素的讨论在业界也由来已久57，因此，新标准通过多项因素 与人均城市建设用地指标的相关性研究，选择显著相关的“人口规模”、“气候区划”因素，进一步细化了规划控制标准。此外，鉴于我国城市间的较大差异性，新标准另辟条文对首都和“边远地区、少数民族地区城市(镇)以及部分山地城市(镇)、人口较少的工矿业城市(镇)、风景旅游城市(镇)等”作出单独规定，充分体现了实事求是和因地制宜、区别对待的原则。4.2 总体指标沿用“双因子”体系，引入“多元控制”理念“规划人均城市建设用地面积标准”一直作为我国控制城市建设用地发展的总体指标，原标准对其控制思路的主要贡献是基于“双因子”的“分档调整”方法，在实际应用中具有良好的操作性。新标准在沿用“双因子”方法的基础上，引入“人口规模”和“气候区划”先行划分城市(镇)类别，再分别进行建设用地标准控制，反映了多元控制的思路与内涵。其中，“人口规模”的划分参照城市规划定额指标暂行规定中大、中、小城市人口规模划分标准，“气候区划”的划分参照城市居住区规划设计规范(GB 50180-93)(2002年版)相关规定。多元控制因子的引入较准确地反映了我国城市建设用地发展的特征与规律，也一定程度上限定了人口规模与用地规模的耦合关系，有利于克服实践中一味通过“做大”预测人口值而扩大表2 “工业用地”分类的参考标准Tab.2 Reference standards for classifi cation of the“industrial land”水大气噪声参照标准污水综合排放标准(GB 8978-1996)大气污染物综合排放标准(GB 16297-1996)工业企业厂界环境噪声排放标准(GB 12348-2008)一类工业企业低于一级标准低于二级标准低于1类声环境功能区标准二类工业企业低于二级标准低于二级标准低于2类声环境功能区标准三类工业企业高于二级标准高于二级标准高于2类声环境功能区标准47建设用地规模的弊病。4.3 单项指标注重基本民生保障需求，并充分衔接相关标准新标准明确提出，“规划人均单项城市建设用地面积标准”的制定应注重保障“每个城市居民所必需的基本居住、公共服务、交通、绿化权利”3。与原标准相比，新标准取消人均工业用地指标，增加人均公共管理与公共服务设施用地指标，并将指标的表达形式调整为仅规定低限，不设定上限，以鼓励城市政府加强公共投入，提高公益性设施的建设水平和服务能力。同时，居住用地、公共管理与公共服务设施用地、道路与交通设施用地、绿地与广场用地的规划人均单项指标制定与相关专项标准进行了充分衔接，包括城市居住区规划设计规范(GB 50180-93)(2002年版)、城市公共设施规划规范(GB 50442-2008)、城市道路交通规划设计规范(GB 50220-95)、城市绿化规划建设指标的规定(1993)以及国家生态园林城市标准(暂行)(2007)等。4.4 规划城市建设用地结构调整为参照执行“规划城市建设用地结构”是原标准的重要组成部分，较客观地反映了城市发展中的一般规律性，对城市规划编制、管理具有一定指导作用，但不同性质的城市(镇)间往往存在各类用地比例迥异的情况。因此，新标准保留“规划城市建设用地结构”内容，与人均指标配合以利于更全面地引导城市合理可持续地发展，但较原标准做了两点调整：一是比例关系的区间幅度较大，更具灵活性；二是在新标准框架中调整为非强制性条文，在实际工作中仅供参照执行。5 几点思考经过编制组3年的努力工作，在住房城乡建设部城乡规划司等各级规划管理部门和专家们的指导下，新标准得以较快地颁布实施。但需要强调的是，新标准是对原标准的延续、充实和提升，并不是全部推倒重来。这里，笔者对编制过程中的一些思考和体会再做些后续探讨。首先，本标准作为全国性的通则，其系统的开放性是编制组从修订之初就特别重视的议题之一。为了更加灵活地应对全国各地的规划实际工作，新标准的用地分类在保证秩序的前提下适当预留“接口”，较原标准赋予地方使用更大的发挥空间。一方面，新标准允许根据实际需要新增小类作为补充和完善，给地方复杂、多样的土地用途管理预留空间；另一方面，考虑到各地土地开发的市场运作情况各异，新标准对于地类的可兼容类型及其比例要求不做具体规定，地方可借鉴新加坡和香港的做法自主附加相关控制规定。同时，面对当前我国已进入快速城镇化中后期阶段的现实背景，如何加强对城乡居民点建设用地的总体控制也是编制组深入研究的专题之一。北京大学林坚教授牵头的课题组做了大量的数据分析，反复斟酌提出了“新增人口人均城乡居民点建设用地指标”的调控方案，在完善统筹城乡发展的宏观调控手段方面向前推进了一大步。虽然这套指标最终未直接纳入新标准，但可作为各地制定城乡规划的重要参考。并且，控制我国城乡总用地有序扩张的指导思想实际上在业界已达成了广泛共识。笔者相信，随着城乡规划实践工作的进一步深化，城乡居民点建设用地的控制标准能够尽快得到完善。此外，编制组对用地分类的划分标准进行了深入梳理和研究，各国和地区从不同角度出发采用的分类标准各异。一般而言，在“概念规划”、“结构规划”或“地区规划”层面，政策区分类或是较概括的用地分类应用较为广泛；“地方规划”、“市区规划”层面多采用以用地功能性质为标准的用地分类；在更为详细的用地规划层面，用地功能的分类往往还与空间形态、控制性要求相结合，构成综合性分类。新标准考虑到使用对象为城市总体规划和控制性详细规划，选择基于土地使用主要性质的用地分类体系。但编制组建议在具体城乡规划中，在图纸中可通过虚线框等方式表达政策属性、用地权属等具体管控要求，如风景名胜区、历史文化街区、机场净空范围、高压走廊管控范围、保税区、滞洪区等，以更好地调控引导各类开发建设行为。总之，城乡规划工作是一项长期的动态实践，需要不断积累经验，本标准的修订也需要与时俱进，根据发展形势不断总结完善，应是一项持续性的工作。注释(Notes)2008年建设部启动“城乡规划技术标准体系”修订工作，新的体系分为基础标准、通用标准、专用标准三个层次，城市用地分类与规划建设用地标准作为其中的基础标准，是普遍使用、具有广泛指导意义的强制性标准。改革开放前我国没有城市规划专业的技术标准。改革开放后，1987年开始编制城市用地分类与规划建设用地标准和城市居住区规划设计规范两项技术标准，1991年编制出的城市规划标准规范体系是我国第一次形成系统的城市规立足统筹，面向转型的用地规划技术规章王 凯 张 菁 徐 泽 徐 颖S t u d i e s o n U r b a n L a n d-U s e S t a n d a r d s城市用地标准研究城市规划 CITY PLANNING REVIEW2012年 第36卷 第4期 VOL.36 NO.4 APR.201248划技术标准体系。根据住房和城乡建设部(建规城函2008008号)关于加快进行城市用地分类与规划建设用地标准修订的函的要求，2008年4月，由中国城市规划设计研究院牵头，同济大学、北京大学和北京市、浙江省、辽宁省、四川省的规划设计研究院共同组成修编工作组。修编工作组有针对性地借鉴国内外相关经验，系统分析全国323个城市(含县人民政府所在地镇)用地状况，就城乡统筹、主要专项用地分类、用地兼容性、规划建设用地标准等开展了10个专题研究。同时，修编工作组通过网络、发函调查问卷等方式广泛征询社会各界对于原标准的意见和修订建议，通过研讨会多方征求专家和住房城乡建设部、国土资源部等相关部门意见。“生活居住用地”包括居住用地、公共建筑用地、公共绿地、道路广场用地以及其他用地。1985年国家科委蓝皮书第6号中国技术政策：城乡建设中指出：城市应“合理用地，节约用地，保证用地”。我国从1970年代末开始，有的省市在编制城市总体规划过程中采用“人均总用地指标”，国家城建总局及有关单位曾组织专门研究并提出建议指标，原标准吸取相关经验提出“人均建设用地指标”，并在内容和方法上作了一些调整与改进。国务院关于加强城乡规划监督管理的通知(国发200213号)提出“要严格控制设立各类开发区以及大学城、科技园、度假区等，城市规划区及其边缘地带的各类开发区以及大学城、科技园、度假区等的规划建设，必须纳入城市的统一规划和管理”。同时，城乡规划法第30条规定“在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区”。国务院关于促进节约集约用地的通知(国发20083号)第(三)条明确要求“从严控制城市用地规模。城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。要按照节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订。尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准”。根据标准修编工作组对1987-2005年期间我国人均城市建设用地面积变化的研究，原标准实施的最初10年人均城市建设用地增速基本稳定，但2001年以后原标准对城市扩张的约束作用开始下降，2003年全国人均城市建设用地开始超过原标准所规定的上限120m2/人。近10年来，总部经济、文化创意、物流产业、交通枢纽等新的土地使用功能纷纷出现，生态疗养、农家乐等“准城市型功能”也在郊区涌现，规划实践中也已创设出“创意产业用地”、“物流业用地”、“旅游用地”等等提法。由于缺乏统一的指导标准，各地的新用地存在含义相近但归类认知相异等混乱现象，需要在用地分类的标准内予以明确。分别引自城市规划法(已废止)第1章第3条、城乡规划法第1章第2条。“城乡用地分类”同等含义的地类上尽量与土地利用现状分类(GB/T 21010-2007)衔接，并充分对接土地管理法中的农用地、建设用地和未利用地“三大类”用地。新标准将土地利用现状分类(GB/T 21010-2007)一级类“水域及水利设施用地”中的水工设施用地归入“建设用地”(H)的“区域公用设施用地”(H3)，而不是“非建设用地”(E)的“水域”(E1)；同时，对于“非建设用地”(E)内必要的“建设性设施”作出明确限定，如“农林用地”(E2)中的“农村道路”指公路以外的南方地区宽度不小于1m、北方地区宽度不小于2m的村间、田间道路(含机耕道)。城乡规划法第42条规定“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”。当前“城乡规划技术标准体系”的各项标准正在全面完善制定中，镇(乡)规划用地分类与规划建设用地标准、村规划用地分类与规划建设用地标准、农村集体建设用地分类与规划标准正在编制或修订。新标准所规定的“非建设用地”与土地管理法“三大类”用地中的“农用地”和“未利用地”(即“非建设用地”)并不完全一致，新标准“非建设用地”(E)中的E12水库和E9中的空闲地在土地管理法系统中属于“建设用地”。与2002年修订的城市居住区规划设计规范(GB 50180-93)相衔接。各国居住用地的分类都力求表达居住权益需求并控制居住与城市的关系，其中居住空间特征(密度、高度)和居住环境质量是使用最为普遍的分类方法。如生物研发制药、云计算等宜归入“一类工业用地”(M1)。原标准中的“货运交通用地”(U22)并入新标准的“物流仓储用地”(W)。主要包括原标准“道路广场用地”(S)和“长途客运站用地”(T23)、“公共交通用地”(U21)、铁路客货运站、港口客运码头等用地，但不包括原标准“游憩集会广场用地”(S22)。根据城市绿地分类标准(CJJ/T 85-2002)，公(下转第92页)P l a n n i n g A d m i n i s t r a t i o n规划管理城市规划 CITY PLANNING REVIEW2012年 第36卷 第4期 VOL.36 NO.4 APR.201292与完善。参考文献(References)1 全国人大常委会法制工作委员会经济法室.中华人民共和国城乡规划法解说M.北京：知识产权出版社，2008.2 仇保兴.中国城市规划信息化发展进程J.规划师,2007(9)：59-61.3 全国城市规划执业制度管理委员会.城市规划相关知识M.北京：中国计划出版社，2002.4 庞前聪，詹庆明.工欲善其事，必先利其器规划信息化发展的趋势研究M/中国城市规划学会.生态文明视角下的城乡规划2008中国城市规划年会论文集.大连：大连出版社，2008.图7 规划方案设计评价Fig.7 Evaluation on planning scheme图8 建设项