立足统筹_面向转型的用地规划技术规章_城市_省略_设用.pdf
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1、S t u d i e s o n U r b a n L a n d-U s e S t a n d a r d s城市用地标准研究城市规划 CITY PLANNING REVIEW2012年 第36卷 第4期 VOL.36 NO.4 APR.201242【作者简介】王 凯(1963-),男,博士,中国城市规划设计研究院副院长,教授级高级城市规划师,中国城市规划学会理事。张 菁(1963-),女,中国城市规划设计研究院总工室主任,教授级高级城市规划师。徐 泽(1973-),男,中国城市规划设计研究院主任工程师,高级城市规划师,中国城市规划学会青年工作委员会副主任。徐 颖(1981-),女,中
2、国城市规划设计研究院城市规划师。【收稿日期】2012-03-12【文章编号】1002-1329(2012)04-0042-07【中图分类号】TU984-65【文献标识码】A【摘要】1990年颁布施行的城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ 137-90)是我国城乡规划领域的重要技术规范,是城市规划编制与管理不可或缺的重要技术支撑。为适应我国城乡发展宏观背景的变化,落实城乡规划法和国家节约集约用地的要求,住房和城乡建设部于2008年4月正式启动了对这一标准的修订,新标准2010年12月获得批准,自2012年1月1日起正式实施。基于对原标准的客观评价,本文细述新标准修订的由来、指导思想和工作过程,
3、进而对标准中的用地分类和规划建设用地标准的主要创新做了具体介绍,并对标准修订和实施中的若干问题做了后续思考。【关键词】国标修订;城乡用地分类;城市建设用地分类;规划建设用地标准ABSTRACT:The Code for Classifi cation of Urban Land Use and Planning Standards of Development Land(GBJ 137-90)that was enforced since 1990 is one of the most important standards and an indispensable support for C
4、hinas urban planning practice.To adapt to the changes in the macro background of the urban and rural development,and to fulfill the requirements by the Urban and Rural Planning Law and the national policy on intensive land-use,the Ministry of Housing and Urban-Rural Development officially launched t
5、he amendments to this standard in April 2008.After years of efforts,new version of the Standards was approved to be formally implemented since Jan.1,2012.Based on an objective evaluation of the previous version,the paper analyzes the origin,guiding ideology and work process of the new version of the
6、 national standard in detail.And then a specifi c introduction on the main innovation in land-use classifi cation and planning standards for development land is made.Finally,refl ections and thoughts are given to several remaining issues in the revision and implementation of the Standards.KEYWORDS:a
7、mendment to national standards;classification of urban and rural land-use;urban land-use classification;planning standards of development land2012年1月1日开始实施的城市用地分类与规划建设用地标准(GB 50137-2011)(以下简称新标准)是城乡规划法颁布实施后第一部与之相配套的技术规章,是城乡规划编制、管理的重要技术依据,也是城乡规划技术标准体系所确定的基础标准。从1991年3月1日开始实施的城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ 137-90
8、)(以下简称原标准)是新中国成立以后首次制定的城市规划专业的国家技术标准之一,为健全城市规划法制体系迈出了重要一步。时隔20年对其修订,涉及城乡用地分类、城市用地分类、规划建设用地标准等方面的调整,既反映了过去20多年我国城乡规划工作所发生的变化,也反映了国标修编工作组对今后一段时间城乡规划工作的思考。值此新标准颁布实施之时,阐释新标准修订主要工作思路和创新,希望有助于对新标准的认识、理解和执行。1 原标准的技术思路评析原标准诞生于我国从社会主义计划经济向市场经济初步转轨的时代背景下,对自1950年代以来我国城市规划所实行的技术规范(从用地分类到用地指标)作了继承和发展。配合城市规划法的实施,
9、原标准在统一全国的城市用地分立足统筹,面向转型的用地规划技术规章城市用地分类与规划建设用地标准(GB 50137-2011)阐释王 凯 张 菁 徐 泽 徐 颖COORDINATIVE AND TRANSITION-ORIENTED TECHNICAL REGULATIONS FOR LAND-USE PLANNING:AN ANALYSIS ON THE CODE FOR CLASSIFICATION OF URBAN LAND USE AND PLANNING STANDARDS OF DEVELOPMENT LAND(GB 50137-2011)WANG Kai;ZHANG Jing;XU
10、 Ze;XU Ying43通、区域公用设施等各类建设行为的分类管控和科学引导,并突出对耕地、林地、园地等非建设土地资源的保护。二是立足我国人地关系紧张的基本国情,按照国家节约集约用地的总方针,针对原标准对城市建设用地拓展约束力逐步降低的问题,完善新标准的设计框架和控制机制,优化城市建设用地标准的各项指标,并致力于加强城乡建设用地的管控,促进城镇化健康发展。三是适应新时期政府职能转变,强调城市政府对基础民生需求的保障,突出公益性用地的统一分类与监管,明确相应用地供给的指标控制要求,体现城市规划的公共政策属性,合理调控市场行为。四是结合社会经济发展转型提质的要求,根据土地使用的实际需求拓展丰富用地
11、分类体系,补充明确新兴商务、交通枢纽、物流园区、休闲旅游等相关地类内容,以满足城市功能的不断更新发展。五是应对各类灾害的威胁,明确防洪排涝、消防、抗震等基本公共安全地类,加强城市公共安全保障设施的管控。六是针对我国城市(镇)间气候条件、地域环境、社会经济发展水平差异巨大的特征,综合研究细化城市建设用地控制标准,因地制宜、有针对性地差异指导城市建设规模和用地结构。七是充分衔接“城乡规划技术标准体系”的其他标准,并加强与土地、交通、园林、环保等其他部门的相关法规、标准的对接。3 新标准用地分类的主要创新3.1 建立城乡全覆盖的“分层次控制的综合用地分类体系”原标准用地分类重在对9大类城市建设用地的
12、细分与控制,对“城市建设用地”之外的用地都笼统划入“水域和其他用地”(E),且定义较粗线条,在城乡规划实践中逐步显现出一些不适应。首先,缺乏对城市外围建设用地的细分与规模控制,与城乡统筹发展要求有一定差距;其次,长期对非建设用地、乡村用地等的不重视和管理缺位,导致区域层面与土地利用规划衔接的困难等。按照城乡规划法的要求,城市规划管理的效力范围已从城市规划法中的“城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域”扩展至“城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域”。与之相对应,新标准考虑了不同空间层面规划任务的差异性,确立类,建立规范的标准计算
13、口径,合理引导城市布局结构,节约集约利用土地等方面发挥了积极的作用。早期,我国城市规划中的城市用地分类主要沿用苏联模式,分为生活居住、工业、对外交通运输、仓库、公用事业、防护、其他七种1,反映了政府在城市建设中的投资、建设和管理的全能角色。随着1980年代社会主义市场经济体制的逐步建立,原标准基于市场引导下各项用地细化配置的要求,将“生活居住用地”拆分整合为居住用地、公共设施用地、道路广场用地、绿地,与工业用地、仓储用地、对外交通用地、市政公用设施用地、特殊用地共同构成城市建设用地9大类分类,为市场化进程中城市土地的合理利用提供了技术支撑。但其中的“公共设施用地”主体内容仍一定程度上延续了计划
14、经济体制下各项公共服务由政府提供的思维印迹。考虑到当时我国城市已开始显现快速发展趋势,从节约土地资源、控制城市盲目扩张的目的出发,原标准进一步健全建设用地标准。原标准参照国外经验,在分析总结全国222个城市现状用地和规划经验的基础上,确定了人均建设用地指标、人均单项建设用地指标和建设用地结构三部分内容组成的指标框架,较之之前城市规划定额指标暂行规定2中仅有生活居住用地指标更为完整。原标准增加人均建设用地指标和建设用地结构,对合理引导规划建设用地具有重要指导意义。其中“人均建设用地指标”基于现状用地水平分四个级别采用“双因子”指标控制方法,反映了当时的实际情况,操作性较强。此外,原标准提出了“按
15、土地使用的主要性质进行划分和归类”作为制定城市用地分类标准的重要原则。针对该原则的理解与使用,原标准条文说明中分情况进一步强调说明了“主要性质”、“实际使用”、“地面使用”三个要点。可以看到,该分类原则同时考虑到了整个分类体系的用地兼容性问题,如“居住用地”并不是纯粹的住宅用地,“工业用地”可兼容同一地块内的办公室、食堂等附属设施,“机场用地”不包括飞行净空控制区范围。原标准这一条重要的技术规定在20余年的实践中解决了土地使用中的种种复杂问题,并较好地规避了“混合用地”含糊不清、容易误用的缺点。2 新标准的指导思想一是落实城乡规划法“城乡统筹”的发展要求,转变原标准以城市为目标的工作思路,基于
16、城乡建设统一规划、管理的需求将用地分类扩展至全域覆盖,加强城乡居民点、区域交立足统筹,面向转型的用地规划技术规章王 凯 张 菁 徐 泽 徐 颖S t u d i e s o n U r b a n L a n d-U s e S t a n d a r d s城市用地标准研究城市规划 CITY PLANNING REVIEW2012年 第36卷 第4期 VOL.36 NO.4 APR.201244了覆盖城乡全域的“分层次控制的综合用地分类体系”,包括城乡用地分类、城市建设用地分类两部分。前者覆盖市(县、镇)域范围内所有用地,充分考虑对接土地管理法及相应用地分类标准,体现了城乡统筹原则;后者则与
17、前者分类中的“城市建设用地”(H11)概念完全衔接,对应于城市(县人民政府所在地镇、其他具备条件的镇)中心城区(镇区)范围内的建设用地。总体来说,新标准的分类体系是在继承原标准基本结构的基础上作必要的调整发展。一方面,新标准的分类层级与代码延续了原标准的“树型多层级”模式,分类标准也沿用原标准按“土地使用的主要性质进行划分和归类”的思路。另一方面,新标准适应城乡发展宏观背景的变化提出两点创新:一是增设空间覆盖完整的“城乡用地分类”,对城市建设用地之外的分类更为细致清晰,并利于更好地在市域层面与土地利用规划的相关分类和指标进行衔接;二是市(县、镇)域与中心城(镇)区两个范围的分类层次清晰,与城市
18、总体规划不同空间层次(市域城镇体系规划与中心城区规划)的编制内容对接明确,并利于更为清楚地界定、核算城市建设用地平衡。3.2 城乡用地分类客观反映了用地在属性特征和管理需求两方面的差异性新标准“城乡用地分类”的结构设计,在尊重城乡空间分异基本规律的前提下,着重考虑了区域各项空间规划编制与实施管理的需求,并兼顾当前体制下多部门管理的责权要求。首先,城乡用地分类设立“建设用地”与“非建设用地”两个并立的大类,并在后者的定义上最大程度地排除了“建设性”因素,通过“划界”明确区分城乡规划主管部门对两大类用地的不同管理要求。原标准9大类“城市建设用地”之外的独立大类“水域和其他用地”(E)功能复杂、性质
19、差异较大,在新标准中被拆分调整为如表1所示,更符合用地的实际使用特点。其次,“建设用地”(H)中的“城乡居民点建设用地”(H1)中类与城乡规划法确立的规划体系相衔接,其所属4小类用地分别对应于城市、镇、乡、村四级规划的编制和管理。针对不同规划层级的“城市建设用地”(H11)、“镇建设用地”(H12)、“乡建设用地”(H13)、“村庄建设用地”(H14),应分别制定相适应的用地分类和规划建设用地标准,本标准即为其中之一。再次,新标准从“城乡统筹”调控全域功能布局的目标出发,将“区域交通设施用地”(H2)、“区域公用设施用地”(H3)、“特殊用地”(H4)、“采矿用地”(H5)、“其他建设用地”(
20、H9)与“城乡居民点建设用地”(H1)并列为中类。为区域服务的各类功能设施用地应在市(县、镇)域层面优先予以统筹规划,以利于加强重大建设项目的分级选址和审批管理。此外,“非建设用地”(E)在细分上充分衔接土地管理法“三大类”用地和土地利用现状分类(GB/T 21010-2007),其中,“水域”(E1)单列以突出对城乡防洪排涝的作用,“农林用地”(E2)意在突出城乡规划中对耕地、林地、牧草地等农业生产资源的保护与控制开发,“其他非建设用地”(E9)对应于土地管理法中“未利用地”除去自然水域的地类。3.3 城市建设用地分类突出反映城市(镇)生活的基本职能需求基于“以人为本”思想理念,“城市建设用
21、地”应突出反映城市(镇)生产、生活的基本职能需求,并且其用地统计范围应与人口统计范围相一致3,即“人地对应”。因此,新标准对原标准“城市建设用地”的大类内容作了必要调整,将原标准涉及区域服务的“对外交通用地”和不表1 原标准“水域和其他用地”(E)在新标准中的对应地类Tab.1 Classifi cation of“waters and miscellaneous”(E)in the new standard compared to the old standard 新标准城乡用地分类和代码表原标准“水域和其他用地”(E)H建设用地H1 城乡居民点建设用地H11 城市建设用地-H12 镇建设用
22、地E61 村镇居住用地、E62 村镇企业用地、E69 村镇其他用地H13 乡建设用地H14 村庄建设用地H2 区域交通设施用地H21 铁路用地-H22 公路用地E63 村镇公路用地H23 港口用地-H24 机场用地-H25 管道运输用地-H3 区域公用设施用地-H4 特殊用地H41 军事用地-H42 安保用地-H5 采矿用地-E8 露天矿用地H9 其他建设用地-E非建设用地E1 水域E11 自然水域E1 水域E12 水库E13 坑塘沟渠E2 农林用地-E2 耕地、E3 园地、E4 林地、E5 牧草地E9 其他非建设用地-E7 弃置地45仅仅为本城市(镇)使用的“特殊用地”等归入城乡用地分类,使
23、与城市(镇)常住居民相关性不大的功能用地不再参与“城市建设用地”的统计平衡。这样,将增强各地人均城市建设用地水平统计的可比性,特别是有效避免了一些交通枢纽性城市、军事重镇等由于区域服务功能设施或特殊用地占地较大,而出现“人均城市建设用地面积过大、用地结构不合理”的假象。此外,原标准的“园林生产绿地”开发建设属性较为模糊,并在实际建设中呈现明显的郊区化趋势,依照土地管理法的规定,该类用地应归入“农用地”,即非建设用地的范畴,因此,新标准将其从“城市建设用地”中剔除,归入城乡用地分类的“农林用地”(E2)。3.4 公益性与盈利性公共设施、公用设施用地进一步分化调整原标准中的“公共设施用地”内容涵盖
24、十分广泛,包括居住区及居住区级以上行政、经济、文化、教育、卫生、体育以及科研设计等多种机构和设施的用地4,其主体内容延续了计划经济体制的思维方式。20世纪90年代,在市场经济逐步发育的初级阶段,“公共设施用地”大多仍由城市政府投资和统管,矛盾尚不突出;但随着市场经济体制的不断健全,商业商务、文化娱乐等部分公共设施项目完全市场化运作,投资建设主体趋于多元化,导致“公共设施”性质分化为“盈利性”和“公益性”。同时,城市政府职能逐步转向完善城市基本公共服务、改善城市环境品质等方面,对“公益性”公共设施的规划管理提出了新需求,原“公共设施用地”C大类在规划实践中的应用已是捉襟见肘,出现了明显的不适应性
25、。为强调城市(镇)政府对基础民生需求服务的保障,充分发挥市场配置资源的基础性作用,新标准将原标准“公共设施用地”分为“公共管理与公共服务设施用地”(A)和“商业服务业设施用地”(B)3。其中,前者指政府控制以保障基础民生需求的服务设施,其用地的开发主体可以开放、多样化,但须保证其基本公益属性;后者指主要通过市场配置的服务设施,具有明显的商业属性,包括政府独立投资或合资建设的设施(如剧院、音乐厅等)用地。此外,考虑到当前很多公用设施已经趋于市场化运作,譬如国土部门已将加油加气站作为经营性土地出让,新标准还新增“公用设施营业网点用地”(B4)中类,将“公用设施用地”(U)中具有盈利性质的零售加油、
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