基于二维分析框架的中美开放政府数据政策比较研究-汤志伟.pdf
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1、数字政府治理固黼氟骢篱攥doi:103782jissn1006086320170706基于二维分析框架的中美开放政府数据政策比较研究汤志伟 龚泽鹏 郭雨晖摘要开放政府数据作为大数据战略的重要组成部分,对促进公众参与、实现政府透明、提升社会信任具有重要意义。本文以中国和美国国家层面的开放政府数据政策为研究对象,通过构建包括工具性维度和内容评价维度的二维分析框架,来进行政策比较分析。研究结果显示,在工具性维度方面,两国的政策均呈现出环境型政策工具使用最多、供给型政策工具次之、需求型政策工具最少的现状,但在环境型政策工具与供给型政策工具的使用比例差距上,中国较美国更大;在内容评价维度方面,两国有关准
2、备度的政策均最多,在执行度和影响力的政策设计上具有差异性。基于此,为中国开放政府数据政策的制定提出对策建议。关键词开放政府数据,分析框架,政策工具,政策分析中图分类号D035 文献标识码A 文章编号10060863(2017)07004108一、引言开放政府数据(Open government data,OGD)是指政府将公共部门的数据以公开的格式和方式免费提供给公众,以便公众可以获取和利用。自2009年美国政府提出开放政府数据以来,世界越来越多的国家加入了实施开放政府数据的行列。开放政府数据已成为大数据时代政府提升透明度J、促进公众参与以及政民互动【3 J、实现信息增值1和创新应用、刺激经济
3、增长o的重要推力。2015年,李克强总理明确批示最大限度地开放政府数据J,此后国务院办公厅颁布关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见,首次在政府文件中提出“数据开放”一词;同年9月国务院又发布关于印发促进大数据发展行动纲要的通知,以进一步指导我国政府实施数据开放共享战略2017年底前形成跨部门数据资源共享共用格局、2018年底前建成国家政府数据统一开放平台J。目前,虽然我国开放政府数据战略已取得了一定的进展,但从国际上最权威的两个衡量国家数据开放水平的评估报告全球开放政府数据指数和开放政府数据晴雨表的最新评估结果来看,我国的数据开放水平分别排名第93位(共122个国家)、第55位(共
4、92个国家)1,可见我国政府数据开放的现状不容乐观,特别是与英国、美国、澳大利亚等开放政府数据水平较好的国家相比,差距较为明显。为了促进我国开放政府数据战略的有效实施,提高开放政府数据的发展水平,本文尝试建立一个政策分析框架,对中国和美国有关开放政府数据的政策文本进行比较分析,以此发现我国开放政府数据政策的不足之处,并借鉴美国的先进经验,为我国开放政府数据政策的制定提供建议。本文选择从政策视角出发,以中美两国国家层面的开放政府数据政策作为分析对象的原因是:(1)开放政府数据举措的实施是以国家政策为总指导叫,其发展程度有赖于政策的制定情况,因而从国家层面的开放政府数据政策视角来探究各国之间数据开
5、放程度不一的原因具有现实性和解释性;(2)尽管中美两国在政治体制、社会文化和经济发展水平等方面存在差异,但两国国家领导人均重视开放政府数据的发展,并且两国国土面积相当,均呈现出区域创新能力分布不均的现状1|;(3)美国是世界上最早进行数据开放的国家,其相关政策体系丰富,且开放政府数据发展程度处于世界前列,具有较好的比较和借鉴意义。作者:汤志伟,电子科技大学政治与公共管理学院教授、博士生导师;龚泽鹏、郭雨晖,电子科技大学政治与公共管理学院硕士研究生,成都6100542017年第7期 总第385期 4l万方数据圈瞒帼熊魂篝熙数字政府治理二、文献综述(一)开放政府数据研究概况在中国知网上以“篇名=(
6、开放数据或数据开放或开放政府数据)”、在web of Science上 以“TI=(open dataORdata openORopengovemment data)”进行文献检索,逐一阅读所获取文献的摘要,剔除与主题不相关的文献后,发现国内、国外关于开放数据领域的研究分别起步于2002年和1996年。而关于开放政府数据的研究则是近几年在实践界不断倡导与探索下,才开始受到研究者们的关注。虽然如此,但有关开放政府数据的研究也取得了一定的进展。目前,国外关于开放政府数据的研究工作主要从个体层面、组织层面、开放政府数据自身和宏观性层面展开。在个体层面,主要是分析开放政府数据对公众认知的作用21以及个
7、体对开放政府数据的采纳【131;组织层面上,侧重于研究开放政府数据对组织绩效的影响作用引、组织应如何实施开放政府数据及其影响因素;纠钊而针对开放政府数据自身,学者们主要对开放政府数据平台的建设7|、开放政府数据的质量评估及其优化8j【l州等进行研究;此外,较多的研究成果是基于宏观性视角来探讨开放政府数据的相关问题,如:从社会视角讨论开放政府数据在创新公共服务0|、分析社会发展趋势等方面的社会价值以及开放政府数据存在的潜在社会挑战心12 2|、从经济视角分析开放政府数据对经济增长的作用、(23圳从法律,伦理的视角探讨现有的法律或道德伦理与开放政府数据实施之间存在的冲突以及制定相关法律法规的策略、
8、5儿2引从政治视角提出开放政府数据有利于促进公众参与、提升政府透明度和政府信任、【271以及对开放政府数据的政策文件进行政策分析。心8J相较于国外,国内研究起步较晚,研究内容还不够丰富,研究深度也较为薄弱,大多数论文仍是一种基础性的描述性研究。国内关于开放政府数据的研究主要可以分为四个方面:(1)辨析开放政府数据的概念,分析开放政府数据的特点、价值和意义9J_【3川;(2)介绍国外开放政府数据的实践经验、运行机制、政策法规等3 J-川;(3)结合时代背景,描述我国开放政府数据的发展历程和发展现状,分析开放政府数据的建设路径8J叫驯;(4)针对国内开放政府数据平台网站,分析其存在的问题,并提出对
9、策建议。【4141除此之外,也有少部分研究分析了开放政府数据利用的影响因素H5蚓、开放政府数据的评估、47_4州数据开放与隐私安全”0J”州等。值得提出的是,目前国内有相当部分研究是对国外开放政府数据研究的综述,可见国内学界仍处于对国外研究的借鉴阶段,自主性研究较少。(二)开放政府数据政策研究基于上述对国内外相关研究成果梳理的基础上,笔者结合本文的研究目的,针对国内外有关开放政府数据政策的研究做进一步地分析。目前已有的开放政府数据政策研究还较少,研究内容可大致归纳为政策的描述与借鉴、政策框架和政策分析三个方面。具体来讲,国内学者较多地进行政策的描述与借鉴研究,以黄如花、程银桂、陈萌等为代表的学
10、者介绍和分析了美国、英国、法国、丹麦等国的数据开放政策法规,为我国开放政府数据的发展提供启示与建议。25刊在政策框架的研究上,Benot研究发现美国的开放政府数据政策框架存在着数据获取和发布、数据管理、隐私和安全保护等方面的不足;赵润娣在提取和解析国外政策核心问题的基础上,建立一个政策内容框架并以此分析美国、英国、澳大利亚的开放政府数据政策文本,”引证明了其政策内容框架的有效性;蒲攀等人基于公共管理的视角,运用内容分析和系统分析方法,构建了我国开放政府数据政策的“SRP”理论模型,刘来解释和预测现有的政策需求。对于政策的分析,学者们的研究兴趣较为分散。为了探索政策所发挥的作用,Bates通过访
11、谈、观察和对政策文件的专题分析,发现英国开放政府数据政策推动了新自由主义政策目标的实现和“信息化国家”的发展。旧1为了探索政策所蕴含的目标,Jung&Park针对韩国的开放政府数据政策,首先应用语义网络分析方法对政策进行了描述性的分析,再以网络节点为关键字进行深入分析,发现了政策力图解决的关键问题及其解决方案,并提出应将创新经济生态系统纳入政策目标之中。此外,Rosnav&Janssen的研究发现现有的开放政府数据政策虽然遵循现有的法律框架,但却没有明确的法律进行指导,因而其提出应为开放政府数据政策制定相应的法律依据。2 1需要指出的是,开放政府数据政策的比较研究也开始得到关注,学者冯昌扬比较
12、分析了我国8个政府开放数据门户网站的隐私政策;引张晓娟等将中国信息公开的政策法规和美国开放政府数据的政策法规进行了比较研究;1Zuiderw淋&Janssen尝试开发了一个开放政府数据的政策比较分析框架,框架包括环境和环境因素,政策内容,绩效指标和公共价值四个方面,然后其运用该框架比较了荷兰不同级别的政府机构的7项开放政府数据政策的相似之处和差异;【65 oNugroh0等在zuiderwiik&Janssen的分析框架基础上,改变其中的部分内容并加入文化等因素,来比较分析了美国、英国、荷兰、肯尼亚、印度尼西亚的开放政府数据政策。黼1综合上述文献分析,可以发现,开放政府数据的政策研究已经成为开
13、放政府数据研究领域的研究点之一,但由于其研究成果较少,对政策制定的引导和建议还较为单薄,仍有待继续研究。与此同时,虽然已有学者进行过政策的对比分析,但他们的研究或者不是国家层面的政策比较,或者比较的政策并非都为42 2017年第7期 总第385期万方数据数字政府治理固瞒姻煎礁篝蒸开放政府数据政策,或者比较的国家不包括中国,因而针对开放政府数据政策,将中国与其他国家进行比较的研究还处于空白。并且,目前对于开放政府数据政策的对比研究,还没有形成统一的分析框架,还需要学术界不断地探索和丰富。此外,由于政策对实践具有重要的指导意义,且通过政策的比较研究,能更好地发现政策的不足,达到学习的效果。71因此
14、,进行中美开放政府数据的比较研究具有较强的理论需要和实际意义。三、开放政府数据政策的二维分析框架建构日前对开放政府数据政策的比较分析还未形成统一的研究框架。一方面,开放政府数据作为新兴的数据战略,其发展时间较短,各国政府所提出的开放政府数据政策数量有限;另一方面,随着开放政府数据的不断发展以及各国不同的政治、经济、社会状况,各国的开放政府数据政策存在差异,因而难以找到一个具有普适性的分析框架来进行政策比较分析。与此同时,政策差异又为各国之间政策的相互借鉴提供了参考。鉴于此,本文尝试建立一个政策分析框架,采用内容分析法对中国和美国国家层面的开放政府数据政策进行比较研究。政府主导下的开放政府数据运
15、动是大数据战略的重要前提,是国家信息化战略的重要支撑。但由于其实施的时间较短、实践经验较少,因而其发展依赖于政府出台的相关政策。赵润娣指出开放政府数据政策对推动开放政府数据的发展具有全局性、指导性和保障性的作用。【6引显然,开放政府数据政策对于开放政府数据运动具有重要影响。对于政策而言,刘春华等认为任何一项政策都是工具与目标的有机统一体,并且,工具是达成目标的根本路径。引由此,本文认为,国家层面的开放政府数据政策在数据开放的过程中扮演着工具性角色,指导着各级政府推进政府数据的开放共享,并且开放政府数据政策的内容建设对实现数据的良好开放和有效应用具有重要影响。基于上述分析,本研究将从开放政府数据
16、政策的工具性维度和开放政府数据的内容评价维度构建政策分析框架,如图1所示。 。围1 开放政府数据政策的二维分析框架(一)开放政府数据政策的工具性维度政策被作为一种工具进行研究可以追溯至上世纪50年代,经过数十年的发展,特别是胡德的政府的工具、彼得斯等的公共政策工具:对公共管理工具的评价、萨拉蒙的政府工具:新治理指南等著作的出版,极大地促进学界对政策工具的关注。目前对政策工具的类别划分方法较多,如Mcdonnell&Elmore的四分类法、Howlett&Remash的三分类法、Rothwell&zegveld的三分类法等,其中Rothweu&Zegveld提出的将政策工具进行三分类而构建的研究
17、框架在分析创新政策时,得到了国内外研究者们广泛的认可和采纳。由于开放政府数据是依托相关的数据平台,以便于直接使用的格式发布政府数据,其重要目的之一就是创新公共服务和公众参与形式,因而可以说开放政府数据是一种政府创新举措,进而可以推导出开放政府数据政策属于创新政策的一种。此外,已有研究将Rothwell&zeg、reld的研究框架应用于政策的跨国比较分析中,并取得较好的研究效果。o 7引基于此,本文参考RothweU&Zegveld的政策工具分类方法,将开放政府数据政策的工具性维度分为环境型、供给型和需求型三类。o 7其中,环境型政策工具是指开放政府数据政策为开放政府数据提供的发展环境,如隐私安
18、全制度、法规制度、开放机制等;供给型政策工具是指政策要求政府主动地向公众发布政府数据,体现的是一种推动效应,如数据管理人才培养、资金投入、数据发布;需求型政策工具是指充分调动政府、社会组织、企业、公众等积极使用数据,促进全社会对政府数据更多更深次的需求,进而实现政府数据的进一步开放,体现的是一种拉动效应,如数据服务众包、激励措施。(二)开放政府数据政策的内容评价维度政策内容的评价可以用政策产出来反映,而政策产出又可以通过绩效指标来衡量,o 721因而本文认为可以运用相应的绩效指标来评价政策内容。目前,评价开放数据发展水平(绩效)的指标还没有达成一致,但其中万维网基金会提出的指标体系具有较好的可
19、操作性,并且用该体系评价不同国家的开放数据水平时,其评价结果得到世界各国的认可。基于此,在对中国和美国开放政府数据政策的内容评价维度,本研究采用由万维网基金会开发的评价指标来进行设计,将开放政府数据政策的内容评价用准备度、执行度和影响力三个方面来度量。结合万维网基金会对三个方面的解释,并根据政策分析的实际需要,本文对准备度、执行度和影响力给予新的释义,其中,准备度指政策中有为开放政府数据的实施而采取的准备措施,包括数据管理、平台建设、组织机构、公众利用能力;执行度指政策中规定政府对开放政府数据的具体执行情况,包括开放政府数据的数量和质量;影响力指政策中体现出开放政府数据应为政府和社会带来的20
20、17年第7期 总第385期 43万方数据圈蝴氟骢篱攥数字政府治理效益,包括社会发展、政治影响。四、中美开放政府数据政策比较分析(一)数据来源与编码在采集相关的政策时,首先在政府门户网站上以“开放数据、数据开放或开放政府数据政策指令,意见条例”为关键词进行搜索,然后逐一阅读,剔除如医疗、林业、交通等专业领域的政策文件,最终筛选出国家层面的开放政府数据政策文件。此外,为了避免疏漏,本文还通过查阅相关研究论文,从中得到符合本研究的政策。在此基础上,进一步选取其中直接关联开放政府数据的政策,而一些间接的或支撑性的辅助政策,如:Plain writing Act、Mana百ng GovemmentRec
21、ords、Improving Regulation and Regulator),Review等,本文没有纳入到政策分析数据集中。基于上述步骤,共得到中国开放政府数据政策4份,美国开放政府数据政策7份。需要指出的是,由于中国还没有纯粹针对开放政府数据的政策出台,因而中国现有的开放政府数据政策来源于有关大数据的政策文件中。本研究所应用的中美开放政府数据政策见表1。表1 中美开放政府数据政策序号 政策(中国) 序号 政策(美国)关于运用大数据加强对1 市场主体服务和监管的 l Transparenoy and 0pen(:ovemment若干意见促进大数据发展行动纲2 20pen Govemmen
22、t Directive要关于组织实施促进大数 Sh撕ng Data While Pmtecting33据发展重大工程的通知Privacy大数据产业发展规划 Final Guidce on ImplementiIlg4 4(20162020年) tle Plain Writing Act of 2010Making 0pen and Machine5 Readable the New Default forGovemment 111fb珊ation6 0pen Data PolicyManaginglnfb肿ationasm Asset7 2014 Agency Open CoVen瑚entPl
23、ans在确定了政策数据后,为了便于后续分析,本文对政策文件中关于开放政府数据的政策进行编码。编码时首先由编码人员将开放政府数据政策文本划分成政策分析单元,划分标准为该政策分析单元能完整表达一个政策含义。然后,根据该政策分析单元来源的政策文件序号及其在该文件中的排序进行编码,例如,编码Zl一1表示其所代表的政策分析单元来源于政策关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见,且为该份政策中第一个有关开放政府数据的政策分析单元,以此类推。本文用z代表中国的政策,M代表美国的政策,最终,得到中国政策分析单元32条,美国政策分析单元126条。如表2所示。表2政策分析单元编码表来源 政策分析单元 编码
24、通过政府信息公开和数据开放、社会信息资源开放中国 共享,提高市场主体生产经营活动的透明度,为新闻Z11政筻l 媒体、行业组织、利益相关主体和消费者共同参与对市场主体的监督创造条件。中国 推动制定公共信息资源保护和开放的制度性文件,Z43政策4 以及政府信息资源管理办法。美国 My Administration will take appropriate action,政策l consistent with law and policy,to disclose infonnation Ml一1mpidly in f0册s tIIat tlle puhlic can readily find an
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