基于功能变迁的宅基地制度改革探索-张克俊.pdf
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1、基于功能变迁的宅基地制度改革探索张克俊付宗平摘要 计划经济时期形成的农村宅基地制度在改革开放后30多年中虽有所调整但并没有实质性变化,仍具有比较强的身份性、自用性、保障性、福利性、非财产性、非市场化特征。存在这种长期基本不变态势的根本原因在于“宅基地是农民的福利和基本居住保障、涉及全国几亿农民安身立命和农村社会稳定”这一认识根深蒂固,没有随宅基地功能的实际变迁而转变。随着农村宅基地由基本居住保障性向资产性转变,其功能重心亦发生转移,保障功能逐步削弱,财产功能逐步增强,原有的法律产权限制和无偿无期限使用、市场交易限制等传统宅基地制度愈来愈不适应现实发展需要,产生矛盾和冲突在所难免。必须在坚持宅基
2、地集体所有、农民利益不受损前提下拓展宅基地使用权权能,逐步推进宅基地制度的市场化改革,建立宅基地使用权市场流转制度、有偿使用制度和退出制度,以适应不断变化的形势要求,保护农民土地权益,实现农民土地财产权价值。关键词 宅基地;功能变迁;财产价值;宅基地制度改革;市民化进程;市场流转制度;有偿使用制度;退出制度中图分类号F311 (文献标识码A 文章编号10004769(2017)06004707一、问题的提出自党的十八届三中全会以来,我国经济进入增速放缓、结构调整、动力转换的新常态,在工业化加快向以创新为驱动的发展模式转变的同时,以人为核心的新型城镇化转型发展步伐不断深入。截止2016年,城镇化
3、率已达5735,但根据专家的研判,我国工业化和城镇化处于“双加速”的趋势仍没有改变,农业人口仍会加速向城镇迁移。在此过程中,一个必须引起高度关注的问题是:城镇建设用地紧张与农村集体建设用地(宅基地)大量闲置的矛盾正在日益加剧。宅基地作为农村集体建设用地的主要组成部分,其节约集约利用状况直接决定着整个集体建设用地的利用成效。已有的大量研究表明,我国现有的宅基地制度已成为影响宅基地配置、有效利用和农民财产权实现的重要因素。建国以来,农村宅基地制度经历了从农民私人所有到集体所有,从自由交易、限制交易到有条件流转的渐进演变过程。当前的农村宅基地制度仍是新中国成立后的计划经济体制时期遗留下来的,具有“公
4、有”“私用”“无偿”“无限期”基金项目国家社会科学基金重大项目“健全城乡发展一体化的要素平等交换体制机制研究”(14ZDA033)作者简介张克俊,四川省社会科学院农村发展研究所研究员,博士生导师;付宗平,四川省社会科学院农村发展研究所助理研究员,博士,四川成都610071。47万方数据“非市场化”的显著特征,这一制度曾经为我国工农业发展、保障农民居住权和促进农村社会稳定发挥了历史性作用。但是,改革开放近40年来,经济社会环境发生了深刻变革,经济市场化开放化程度不断提高,城乡不断融合、农民不断分化,对城乡要素市场化也提出了迫切要求,致使计划经济体制下遗留的农村宅基地制度赖以存在的土壤基本丧失,“
5、公有”“私用”“无偿”“无限期”“非市场化”的农村宅基地制度运行模式越来越失灵,造成宅基地利用中的粗放、闲置、浪费问题十分严重,而且阻碍农村人口城市化和农民财产价值的实现,为此,中央政府于2015年出台了关于农村土地征收、集体经营性建设用地人市、宅基地制度改革试点工作的意见,在全国范围内选定了15个县(市、区)开展宅基地制度改革试点,旨在以农村宅基地有偿退出为突破口,为全面深化农村宅基地制度改革积累经验。从目前改革试点情况看,仍面临不少认识上和制度、法律上的问题,进展比较缓慢。关于农村现行宅基地制度是否合理的问题国内学界存在不同争议。一种观点认为,当前宅基地制度具有现实合理性(贺雪峰,2014
6、;陈锡文,2015;桂华,2015)u o;另一种观点认为,当前宅基地制度导致宅基地配置效率低下,需要开展宅基地制度改革(周其仁,2013;刘守英,2015;龙开胜,2016)。关于是否赋予宅基地财产功能和进行资本化改革,有的学者对此认为,随着户籍制度福利功能的弱化和农村土地财产功能的不断显化,对农村宅基地实施市场化配置是必然趋势,必须在户籍制度改革的同时推进农村宅基地资本化改革(朱新华,2015)。”更有一些专家学者指出,农村宅基地集体所有的性质会阻碍宅基地资本化,主张宅基地私有化以充分实现其财产功能。但也有部分学者认为,宅基地财产化的提法不仅是对宅基地市场价值的错误认识,并且会打破宅基地集
7、体所有与个人使用的平衡关系,进而瓦解宅基地公有私用的制度基础,强调在城市化进程中应当通过强化基层治理能力解决宅基地制度出现的问题(桂华、贺雪峰,2014)。对于如何完善宅基地制度,刘守英(2015)认为,宅基地所特有的取得制度和权利安排制度使其具有特殊的社会目标,如果不改变宅基地制度的特殊性,便无法创新宅基地制度,而改革路径是进一步明确宅基地用益物权,取消无偿分配和使用制度,完善用途管制。o对宅基地制度改革的不同观点究竟哪一种比48较合理,检索现有文献发现,目前学术界还缺乏深度的历史逻辑分析和理论阐释。本文拟从宅基地功能变迁视角,在梳理宅基地制度及功能历史变革基础上,借助制度变迁理论,分析宅基
8、地功能变迁对宅基地制度创新的现实需求,提出农村宅基地制度改革创新的主要思路和路径选择。二、农村宅基地制度与功能变迁:矛盾和冲突1农村宅基地制度的变迁及其基本特征新中国成立以来,我国农村宅基地制度经历了从私有到集体所有,从允许转让到禁止转让再到有条件限制转让的过程。新中国刚成立之初,为巩固新生的人民政权,中央政府开展了轰轰烈烈的“土改运动”,主要任务是没收封建地主阶级的土地归农民所有。1950年中央政府在土地改革法中明确规定:农民对土地和宅基地享有完整的所有权,并可以依法继承、处分。经过“土改”,农民不仅获得了土地,而且拥有完整的土地和宅基地产权。但是,农民所有的宅基地制度维持时间并不长,随后的
9、农业合作化尤其是人民公社运动使宅基地制度也发生了相应变迁,农民所有的宅基地转为了集体所有。在1962年关于人民公社工作条例修正草案和1963年中央下发的关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知中,明确了宅基地归集体(生产队)所有、农民只有对宅基地的使用权而没有所有权,可以无偿取得且可以无期限使用,但单独的宅基地使用权一律不能出租和买卖,只能随房屋的处分发生转移的规定,从而基本形成了我国农村宅基地独特的“公有”“私用”特征。改革开放以来,我国对集体所有的农用地进行了重大变革,由计划经济时期的“集体所有、集体经营”制度演变为“集体所有、家庭经营”联产承包责任制。伴随这一变化,宅基地制度也进行了一些
10、调整,主要体现在宅基地取得的资格条件和对宅基地的用益物权属性方面。从宅基地取得的资格条件变化看,1982年国务院颁布的村镇建房用地管理条例规定:允许退休职工、海外华侨回乡定居,如有需要宅基地,可以向所在的农村集体经济组织申请,由相关部门审批,并参照国家征地标准在缴纳补偿费和安置费后可以取得宅基地使用权。但是在1998年国家对土地管理法重新进行的修订中对获取宅基地的人员身份规定进行了更加严格的限定,即:农村宅万方数据基地的取得主体仅限于农村集体经济组织成员,不是成员的城市退休职工等不能在农村获得宅基地,同时还对农村宅基地流转做出了严格限制。之后2004年国家颁发的土地管理法中进一步明确规定:“农
11、村村民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超标,申请宅基地必须由县级人民政府批准,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,当村民出租、出售房屋后不得再次申请宅基地”。再从宅基地的权利变化看,2007年颁布的物权法中将农民宅基地使用权上升为用益物权,承认了宅基地的财产属性,这是改革开放以来对宅基地在法律属性上的较大突破,然而宅基地“用益物权”的财产属性在实践中却很难落实,单独的宅基地不能出租和转让(虽然允许宅基地使用权人出租房屋),宅基地所有权归集体所有、农民无偿无限期使用等制度并没有实质性变化,宅基地退出制度更没有建立。总体而言,我国计划经济时期形成的集体所有、农民无偿取得、无期限使用、“一户一宅”、限
12、制流转和处分的农村宅基地制度,在改革开放后近40年的时间里虽有所调整但没有实质性变化,仍具有比较强的身份性、自用性、保障性、福利性、非财产性、非市场化特征。之所以会出现这种长期基本不变态势,根本原因是“宅基地是农民的福利和基本居住保障、涉及全国几亿农民安身立命和农村社会稳定”这一认识根深蒂固,没有随宅基地功能变迁而转变。2改革开放以来农村宅基地功能的实际变迁与驱动因素农村宅基地具有居住保障功能和财产功能,但这两种功能在农民家庭中的实际作用是随着经济市场化的不断发展而变化的。随着农村人口不断向城镇流动以及农村社会保障体系逐步完善,宅基地的居住社会保障功能不断弱化成为一个重要趋势。据统计,改革开放
13、以来我国城镇化率平均以每年1个百分点的速度递增,2000年以来更是年均提高到13个百分点,到2016年城镇人口已达78亿,城镇化率为5735。但在不断递增的常住人口城镇化率背后,却忽视了户籍人口城镇化率。实际上,到2016年我国户籍人口城镇化率才412,与常住人口城镇化率相差16个百分点,这种差距的构成来源主要是农民工,2016年我国#I-出农民工数量达到278亿人。这部分人因大多在城市工作生活半年以上从而被算成了城镇常住人口,但其户籍仍在农村,由此造成“人户分离”现象十分突出,2016年全国人户分离的总人口高达292亿人。在由农村向城镇迁移的农民中,虽然一部分有经济实力者已经在城镇购买了商品
14、房,但不一定实现了农转非,而是仍然保留着农村宅基地哺1,大量进城打工的农民工则租住在城镇、城中村和城郊村,更是保留着农村宅基地。由于农民工只是在农忙时节或过年过节返回农村居住,宅基地必然长期处于季节性闲置或长期闲置状态。众多学者的调查研究结果显示,完全闲置的宅基地比例大约在10一20之间,其居住的社会保障功能实际上已经处于弱化状态。然而在农村宅基地居住社会保障功能不断弱化的同时,财产性功能则不断增强,资产属性不断凸显。根据我们的调研,农村宅基地财产功能凸显主要来自以下几方面的因素推动:首先,市场经济本身的发展显化了宅基地财产功能。在计划经济体制下,一切生产要素的调配都服从行政指令,很少有生产要
15、素的市场化自由流动,因此包括宅基地在内的土地要素的财产价值是不可能体现出来的。但是,在经济不断市场化条件下,原来计划体制下被掩盖的要素价值得以显露。回溯我国市场经济体制的建立过程,先是出现了消费品市场,尔后是原材料市场、劳动力市场、资金市场等要素市场逐渐发育起来。进一步的,随着经济体制市场化改革不断向纵深领域拓展,土地资源配置也逐渐市场化。从土地市场发展现状看,经过多年的培育和发展,城市土地市场目前已经逐渐走上较为正规化的发展道路(朱新华,2011)。农村土地市场虽然总体上处于起步阶段,但是近年来在市场化驱动下也在自发成长。在集体建设用地市场方面,东中部地区如广东省、江苏省、安徽芜湖等地区已率
16、先试点了集体建设用地流转,部分地区形成了较为成熟的工作流程和规章制度。虽然目前我国在制度上仍比较严格地限制宅基地的流转和交易,但随着市场在资源配置中起决定性作用的真正落实,农村宅基地不可能持续游离于市场化大浪潮之外,宅基地流转市场也会逐渐形成,其资产属性将不断增强。据学者韩俊(2009)等的调查结果,有将近40的农民认为土地具有财产功能,尤其在我国经济比较发达的地区或者城镇规划区范围内的农民认为土地具有财产功能的比重更高。L8实际上,在一些经济较为发达的地区或者城镇规划区范围内,农村宅基地已经形成了一定程度、规模不小的自发“隐形”交易市场。表明由市场化机制作用导致的宅基地财产价值显现已是一种不
17、可阻挡的力量。49万方数据其次,城市建设用地扩张助推农村宅基地财产价值提升。在工业化和城镇化快速推进的背景下,非农建设用地需求激增,造成城市建设用地供不应求,土地要素变得更为稀缺。工业化和城镇化的主要特征是产业结构变动和城镇规模扩张。从产业结构来看,第一产业比重处于不断下降、第二、三产业比重处于不断上升的态势,在此背景下,二、三产业的迅速发展需要大量的建设用地作配套支撑,在土地集约利用短期没有取得显著成效的情况下,建设用地需求会继续保持增长态势。从城市规模来看,20052015年我国城市建成区面积一直处于增长态势,其中各地大力推进的城市新区和开发区建设起着主要推动作用。截止2016年,全国共有
18、17个国家级新区,每个国家级新区规划面积都在几百平方公里以上。除了国家级新区以外,还有各种省级新区、市级新区和县级新区。城市规模的扩张必然带来城市建设用地需求不断增加,建设用地供给实行计划管控体制必然造成城市建设用地供需矛盾突出。2005年以来全社会对国有建设用地的需求每年保持在1200万亩以上,而实际上每年国家计划下达的新增建设用地指标差不多仅为一半,缺口达50以上(马瑞霞,2011)。一3城镇建设用地需求的巨大缺口及耕地不能减少的“红线”约束推动城市土地要素价格不断上涨,造成同样是建设用地性质的农村土地要素相对-ffr格差距十分悬殊,由此产生的传导效应和连锁反应推动了宅基地价值的财产化、资
19、本化,如通过大量出租、合作建房或建设“小产权房”转让等方式获取宅基地的增值收益。事实表明,农村宅基地尤其是经济发达地区和城镇规划区范围内的宅基地,其资产属性不断增强是城镇化的必然结果。第三,农村环境改善与城市居民需求增加导致农村宅基地财产价值提升。进入本-t!t纪以来,中央政府加大了对“三农”的投入支持力度,通过农业多功能开发、土地综合整理和新村建设,农村基础设施和环境面貌得到很大提升。另一方面,大城市因为入口不断集聚出现交通拥堵、居住环境恶化等许多“城市病”,部分经济条件较好的城市居民为了逃避城市的喧嚣繁杂有比较强烈的意愿选择到自然生态条件好、交通和生活:h-便的农村居住或康养。以成都市为例
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