城镇化进程中的地方政府财政风险--基于三类融资模式的比较分析-庄佳强.pdf
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1、年第期双月刊总第期中南财经政法大学学报JOURNAL OF ZHONGNAN UNIVERSITY OF ECONOM ICS AND LAW BimonthlySerial 城镇化进程中的地方政府财政风险 基于三类融资模式的比较分析庄佳强 陈志勇(中南财经政法大学财政税务学院,湖北武汉)摘要:本文通过对我国地方政府进行城镇化建设的“卖地融资” “举债融资”和“合作融资”三种融资模式的梳理,从来源、性质、结构、不确定性程度多个方面比较了上述模式的财政风险差异及其量化效应.研究发现,三类融资模式隐含不同的财政风险,并且具有明显的地区差异,而三者的交叉地带又增加了中短期内财政风险集聚的可能.结合现
2、代财政制度的构建,从财政体制改革和融资模式完善两个层面提出以预算管理控制显性风险、以制度优化来化解潜在风险等对策.关键词:城镇化;土地财政;地方政府债务;政府与社会资本合作;财政风险中图分类号:F 文献标识码:A 文章编号:- ( ) - - 收稿日期:- - 基金项目:国家社会科学基金重大项目“地方政府性债务管理和风险防范研究” ( & ZD) ;国家社会科学基金一般项目“区域异质性下中国县级政府偿债能力与举债空间测算研究” ( BJY)作者简介:庄佳强( ) ,男,浙江宁波人,中南财经政法大学财政税务学院副教授;陈志勇( ) ,男,广西贺州人,中南财经政法大学财政税务学院教授,博士生导师.
3、一、引言随着经济的快速发展,我国城镇化水平由年的. 提升至年的. .特别是进入新世纪后, 余年间上升了约个百分点,平均每年提升约. 个百分点.相应地,我国城市市政公共设施建设固定资产投资支出大幅增加,从年的亿元增加到年的亿元,以年为一期计算的平均增速分别达到. ( 年)和. ( 年) .但我国的城镇化水平仍然偏低,以户籍人口计算的城镇化率则更低,且东、中、西部城镇化率呈阶梯状下降态势,均值分别为. 、 . 和. .城镇化具有巨大发展潜力,也意味着地方政府的建设任务依旧繁重.新型城镇化建设仍将对公共投资产生巨大需求.根据相关研究,要使中国城镇化率在年达到 ,中国城镇化建设的资金需求总规模至少要万
4、亿元 ( P ) .面对巨额的公共基础设施投资需求以及财力与事权不匹配的体制约束,地方政府探寻了多种方式为投资项目融资,逐渐形成了“卖地融资” “举债融资”和“合作融资”三种城镇化建设的筹资模式.万方数据“卖地融资”和“举债融资”均主要依托对当前和未来土地价值的折现来促进城镇化,以政府与社会资本合作(以下简称“ PPP” )为表现形式的“合作融资”则通过吸引社会资金进入公共投资领域的方式来加快城镇化.三类模式在我国城镇化进程中都起到了重要作用,但其中所隐含的财政风险不容忽视.国内外研究对于财政风险的界定及其机理分析尚未达成共识.刘尚希( )结合我国现行财政体制和政治制度,把财政风险视为政府拥有
5、的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务,以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性 .而国际货币基金组织( IM F)则强调政府在实际操作层面的风险控制,认为财政风险主要是指由于宏观经济冲击以及或有负债所导致的财政结果偏离预算或者其他预测的结果而产生的风险,其中宏观经济冲击导致外生的财政风险,而或有负债则会影响政府的融资决策从而导致内生的财政风险 .本文认为三类城镇化融资模式所包含的共性风险包括经济层面的财政风险和做出决策时所要承担的财政风险.而不同融资模式下的财政风险还存在时点差异,并会因来源、结构、性质和不确定程度等的差异而存在风险可控性差别,由此造成的财政风险的持续程度也不一
6、致.结合不同融资模式财政风险的共性特征和异质性特点,地方政府采用多种融资模式以满足城镇化建设需求时,应密切注意三类模式的财政风险所可能出现的聚集和叠加状态,在制度设计和政策制订时,应该妥善安排和尽可能规避风险.二、城镇化建设融资模式及其成效(一)土地财政下的“卖地融资”在地方政府财权与事权不匹配的背景下,以土地出让收入增加地方可支配财力是地方政府的必然选择.根据现行财政制度的安排,国有土地出让收入基本上由各级地方政府掌握和支配.况且,随着城市规模的扩张而发展起来的房地产业,其产生的各种税费收入也基本归地方财政所有.由此,所谓“土地财政”应运而生 ( P ) ,从而产生城镇化中的“卖地融资”模式
7、.从土地出让收入变化来看, 年全国国有土地使用权出让收入为. 亿元, 年已攀升至. 亿元,是年的. 倍,土地出让收入增速也较地方财政收入增速为高( 年除外) .每公顷国有土地出让均价从年的万元增加到年的万元,除年因国家加强对房地产业的调控而有所下滑外, 年又大幅上升到每公顷万元.如果考虑地方税收及各项收费中与土地转让及房地产开发、出售相关的收入,这一宽口径“土地性收入”的规模更加可观 . 年间,中国土地相关税收收入快速攀升. 年,土地增值税、耕地占用税、契税、房产税和城镇土地使用税项税种合计实现税收收入. 亿元, 年上述项税种合计实现税收收入. 亿元,是年的. 倍. 年,前述项外加建筑业营业税
8、和房地产业营业税项合计为. 亿元, 年上述项合计达到. 亿元,是年的. 倍.表 年中国地方土地性财税收入(单位:亿元)年份 土地性收入 国有土地出让收入 年份 土地性收入 国有土地出让收入 注: ( )土地性收入包括统计数据可得的全部地租性收入和房地产相关的税收收入. 年国有土地出让收入为国土资源部的国有建设用地出让成交价款, 年国有土地出让收入为全国政府性基金决算收入数据,两者的差别在于前者为当年签订的土地出让合同价款,后者为实际缴纳入库款. ( )数据来源:相关年份中国统计年鉴 、 中国税务年鉴 、 中国国土资源年鉴 、 中国财政年鉴 . 万方数据(二)地方政府性债务下的“举债融资”一般而
9、言,城镇化高速发展阶段往往是地方政府性债务的凸显期.地方政府适量负债一方面有助于缓解城镇化进程中资金供求的矛盾,加快城市基础设施、公用和公益设施建设的步伐,另一方面也有利于实现代际公平:让后代不仅有享用这些基础设施的权利,也分摊偿债责任. 年以来,地方政府为满足“赶超式”的大规模建设需求,纷纷成立融资平台,绕开相关法律约束,以地方政府性债务呈现的“举债融资”成为城镇化建设资金重要来源之一.UNI5730UNI65b9UNI653fUNI5e9cUNI6027UNI503aUNI52a1UNI4f59UNI989d(UNI5de6UNI8f74)UNI5730UNI65b9UNI653fUNI5
10、e9cUNI6027UNI503aUNI52a1UNI91d1UNI989dUNI589eUNI901f(UNI53f3UNI8f74)UNI5730UNI65b9UNI653fUNI5e9cUNI6027UNI503aUNI52a1UNI91d1UNI989dUNI5360 UNI6bd4UNI91cd(UNI53f3UNI8f74)GDP70.0060.0050.0040.0030.0020.0010.000.0033.33%26.32%61.92%23.48%10717529.74%19.43%24000019895937.73%20.63%25.24%2000 2001 2002 20
11、03 2004 2005 2006 2007 208 2009 2010 2011 2012 2013 2014300000250000200000150000100000500000(UNI4ebfUNI5143) ( )%图 地方政府性债务余额及其占GDP比重情况注: ( ) 年的地方政府性债务增速 为估计数据,为半年增速( )的倍, 年地方政府性债务余额数据来自新闻( http: / / news xinhuanet com/ politics/ - / / c_ htm) ; ( )资料来源:国家审计署公告 ,作者整理.“举债融资”与“卖地融资”模式存在内在的关联性.在地方政府征收的土
12、地中,除部分用于招商引资、商业住宅和公用及公益事业外,相当部分被注入到当地各类融资平台.融资平台公司将其获得的土地作为抵押在资金市场取得贷款,发挥其杠杆的作用,使地方政府通过土地出让收入和土地抵押贷款最大化当期可支配财力.根据审计署年月日发布的审计公告,截至年底, 个省级、 个市级、 个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额. 亿元,占省市县三级政府负有偿还责任债务余额. 亿元的. .(三)政府与社会资本合作下的“合作融资”随着房地产市场进入调整期, “卖地融资”模式逐渐进入瓶颈,而新预算法的实施,对地方政府债务的管理日益严格和规范,也使“举债融资”面临较多掣肘.在“三期叠加”和财政紧运行常
13、态化的新形势下,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,成为新型城镇化建设的指导思想.政府和社会资本合作( PPP)作为新型城镇化建设的“合作融资”模式在我国迅速推开.在合作融资模式下,公共产品和公共服务提供的责任主体仍然是政府部门,政府通过向民间部门购买服务的方式来提高供给效率.我国“合作融资”模式的提供方式可以区分为存量项目和新增项目两部分,其中又可以按照期限将存量项目划分为委托运营( Q& M ) 、管理合同( M C) 、转让运营移交( TOT)和改建运营移交( ROT) 类,将新增项目区分为建设运营移交( BOT)和建设拥有运营( BOO)等 .在“卖地融资”出现之前,我国
14、已经开始探索基于PPP的合作融资模式, 年深圳特区电力开发公司与香港合和电力(中国)有限公司合作兴建的深圳沙角B电厂BOT项目被认为是中国第一个具有现代意义的PPP项目.根据世界银行的统计, 年到年上半年,非国有社会资本参与我国交通、电力、通信、供水和污水处理等基础设施建设的项目达到个,金额达到. 亿美元.合作项目最多的部门是供水和污水处理,达到个,其次是电力部门,项目数为个,总投资额最高的两个部门分别是电力( . 亿美元)和公路交通( . 亿美元) .随着PPP模式的加速推万方数据进, 年以来,我国已经推出的PPP项目达到多个,总投资. 万亿元,涵盖水利、市政、交通、公共服务、资源环境等多个
15、领域 .三、三类融资模式的财政风险分析(一)融资模式财政风险的定性结构本文从政府拥有的可支配公共资源的视角对三类融资模式隐含的财政风险进行分析.政府所拥有的公共资源是指政府可获得的外部资源、内部资源以及为缓解支出压力而增加资源的意愿这个方面 ,而三类融资模式则分别与这三个方面具有较好的对应关系. “卖地融资”得到的是内部资源的潜力, “举债融资”和“合作融资”意味着政府可获得的外部资源,前者指地方政府可直接获得的外部资源,而后者强调用于城镇化建设的外部资源的增加.此外,举债融资还体现了政府为缓解支出压力而增加资源的意愿及其可能.每一种融资模式的性质、来源、影响以及不确定程度都是不同的,从而与财
16、政风险的关联也各有差异. “卖地融资”是根据地方政府对土地的所有权和国有土地出让的控制权所获得的.作为地方政府的政府性基金收入,随着政府性基金预决算制度的实施,卖地融资的收入和支出较为明确,未来土地出让收入的变动具有一定的可预测性,其透明度和确定性程度较高,风险可控性较大.但受到当期地方能够出让的土地规模和房地产市场需求情况的影响,收入波动性明显.“举债融资”是依据国家的相关法律法规形成的,根据我国当前的地方政府债务管理办法,地方政府债务限额需要由全国人大常委会审议通过,存量债务也受到相应的法律法规的约束,构成法定义务,这类债务的透明度和确定性程度不断提高,其确定性部分的风险可控性较大.当前我
17、国“举债融资”的不确定性风险主要体现在两个方面:一是存量债务能否得到妥善处理;二是对于地方政府负有担保和救助责任的政府性债务,实际由地方财政偿还的比例是否会提高,这类债务目前的透明度较低,风险隐匿特征更为明显.对于这种具有很大不确定性的债务,其风险可控性较小,所积累的财政风险一旦爆发,将带来严重的财政危机.“合作融资”下财政风险的主要来源是与PPP相关的政府担保.对项目贷款、项目最低收益水平等提供政府担保,会导致地方政府在预算外累积过多的财政责任,这种财政风险主要体现在未来的不确定性上,在长期内比中期、短期更为显著. PPP的一个主要特点是政府与社会资本的长期合作,这也意味着双方具有长期义务.
18、在社会资本无法有效履行合作义务的情况下,地方政府必须承担相应的支出责任,但在事情发生之前,政府要承担多少支出责任是不确定的,其未来的支出责任是或有的,甚至主要是预测出来的,具有最大的不确定性,因而风险可控性最小,一旦发生,对财政的冲击力也是最严重的.“合作融资”的财政风险还表现在社会资本可能出现的投机行为带来的财政压力.政府作为公共服务的最终提供方,其合作对方有可能在合同执行过程中提出增加成本和提高使用费等要求,从而降低PPP模式的有效性.从透明度看,根据当前的预算制度和统计制度, “卖地融资”和“举债融资”中的负有偿还责任债务部分比较透明,而“举债融资”中的或有债务部分以及“合作融资”的金额
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