中国式邻避困局的解决之道基于法律供给侧视角-张文龙.pdf
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1、20 法律科学(西北政法大学学报) 2017年第2期文章编号:16745205(2017)02-0020-(014)中国式邻避困局的解决之道:基于法律供给侧视角张文龙(华东政法大学科学研究院,上海201699)摘要 中国式邻避困局的根源在于三个方面:一是功能错位的政企关系,二是权力扭曲的政社关系,三是责任缺失的企社关系。同时,在法律层面,中国城市社区邻避治理存在三大问题:一是缺乏精细化的法律防控体系,二是过度依赖行政治理的力量,三是采取压制型法模式来应对邻避问题。破解上述中国式邻避困局的关键是充分保障公民权利,因此,需要当前社会治理模式的法律转型:从立法至上、行政主导的社会治理转变为多元主义、
2、司法中心的社会治理范式,通过激活权利改变治理结构,构建精细化的法律治理体系,充分回应公民的权利诉求,从而降低邻避冲突的社会一政治风险。关键词 司法治理;法律供给侧;城市社区;邻避运动;公民权利Abstract:There ale three sources for Chinesestyle dilemma of NIMBYFirstly,there is function dislocation in therelationship between government and enterprises;Secondly,there is power distortion in the rela
3、tionship between governmentand community;Thirdly,there is a lack of responsibility in the relationship between enterprises and communityAt thesame time,there are three major legal problems in the governance of urban community in China:one is the deficient of legal system of prevention and control;th
4、e second is excessive reliance on the power of administrative management;the thirdis to adopt the pattern of repressive law to deal with the problem of NIMBYThe key to break the gridlock of ChinesestyleNIMBY is to fully protect the rights of citizensSo we need the legal transformation of the current
5、 social governance modelfrom the paradigm of legislative supremacy and executiveled to the paradigm of pluralism and judicialcentricThismeans to change the governance structure through rights and to build a fine legal system of governance for fully respondingthe demands of citizens7 rights,and reduc
6、ing the socialpolitical risks of NIMBY conflictsKey Words:juristocracy;legal supply side;urban community;NIMBY movement;citizen right中图分类号:DF468文献标识码:A一、问题的提出:中国式邻避困局的根源及其法律维度中国式邻避困局的出现是全球城市化进程的产物,因此,这个问题与西方社会的邻避运动具有共同的问题语境,同时又具有自身的一些特点。在中国社会语境下,邻避困局的根源有三个方面:一是功能错位的政企关系,二是权力扭曲的政社关系,三是责任缺失的企社关系。从法律角度
7、看,中国式邻避困局的症结在于公民权利之保障,以此衡量,当前邻避问题法律治理存在三大问题:粗放型法律治理体系、过度依赖行政治理和采取压制型法理念。(一)邻避困局的背景与语义:中国问题与西方收稿日期:20160420作者简介:张文龙(1983一),男,广东新会人,华东政法大学科学研究院助理研究员,法学博士。语境“邻避”(Not In My Backyard,简称NIMBY)一词已经在中国新闻媒体中大行其道,成为我们日常生活词汇。所谓“邻避”就其字面意思是指“不要建在我家后院”,类似的表述还有Locally Unwanted LandUsed(简称LULU,是指地方上不期望的土地使用,)Not In
8、 AnybodyS Backyard(简称NIABY,是指不要建在任何人家的后院,)Not On My Block(简称NOMB,是指不要建在我的街区,)Not On Planet Earth(简称NOPE,是指不要建在地球上,)Better In Your Back-yard Than In Mine(简称BIYBTIM,是指建在你家后院好过建在我家后院。)这些表述反映了大众对于危害自己生活环境的公共设施或工业设施之态度。83在今天中国新闻报道中,“邻避运动”或“邻避冲突”一词已经成为解读当下社会群体性事件的重要标签和语言,尤其是那些因为环境问题而引发社会冲突的群体性事件,如厦门反PX项目事
9、件(2007年)、上海磁万方数据中国式邻避困局的解决之道:基于法律供给侧视角 2l悬浮事件(2008年)、番禺反对垃圾焚烧厂事件(2009年)、大连PX事件(2011年)、什邡钼铜项目事件(2012年)、天津市民抗议PC绿色化工项目事件(2012年)、江苏启东事件(2012年)、宁波PX事件(2012年)、昆明PX事件(2013年)、茂名反PX事件和余杭事件(2014年)等。由于“邻避冲突”、“邻避运动”、“邻避效应”、“邻避症候群”等词汇在新闻媒体上的高频率出现,所以,在某种意义上可以说,中国社会的发展已经进入到一个“邻避时代”。2瑚邻避困局是指以政府或项目企业为支持方,以社区或者社会公众为
10、反对方,二者在邻避设施选址方面产生冲突困境的僵局。在西方国家城市化过程中,邻避运动或邻避冲突现象曾是一个比较突出的社会治理问题,反映在西方社会代议制民主背景下,邻避设施选址引发的利益冲突困境,一方面是满足普遍公共利益的需求,另一方面是捍卫社区和公民个人的权利和自由,前者是透过邻避设施解决城市化过程中出现的各种问题如垃圾、卫生、能源、医疗等,后者是反对邻避设施项目带来的经济负外部性和对公民权利的侵犯如房产贬值、生命健康风险、环境破坏等。uM邻避困局的产生与社区或社会公众的邻避症候群有密切关系。所谓邻避症候群是指一群人相互影响一致拒绝邻避设施之态度,即邻避情结。根据维斯特分析,邻避情结具有三个方面
11、含义:“首先,它是一种全面拒绝被认为有害于生存权和环境权的公共设施的态度,比如垃圾掩埋场、焚化厂、火力发电厂、核能电厂等;其次,强调环境价值作为是否兴建公共设施的标准;再次,邻避情结主要是一种情绪性反应,居民不一定需要有技术层面、经济层面和行政层面的理性知识。”【3M可见,邻避情结是政府公共政策制定与执行过程中相当难以突破的瓶颈,由此产生邻避冲突之困局是当代政府必须面对的治理难题。城市一直是商业贸易发展的产物,城市化现象与资本主义密切相关,在资本全球化的今天,城市化进程是一种全球化现象,一方面全球大都市是现代资本流动的基础,另一方面全球资本流动刺激大规模的城市化进程。41217中国城市化进程就
12、是上述全球城市化中的一环。城市化引发的社会问题如邻避冲突自然而然地便在中国社会兴起,因此,中国式邻避困局与西方社会邻避问题可能具有一些共同的语境:邻避抗议的非理性化、公民权利意识、环保理念等。【5184但它同时又具有自身特点,比如,诉求单一化和去政治化,抗争策略的“问题化”和抗争方式的弱组织化等。儿5(二)中国式邻避困局的根源:政府、企业与社区中国式邻避困局是中国城市化过程中社会利益冲突的产物。具体而言,其根源在于政府、企业和社区、公众之间的利益冲突关系。公众邻避抗议运动通常是以社区行动方式体现,有时也通过社会环保组织或其他社会组织方式介入。不过,从邻避困局的力量博弈结构来看,主要矛盾结构在于
13、政府、企业和社区三方之间,所以,本文对于中国式邻避困局根源的分析,聚焦在三者之间关系。首先,功能错位的政企关系。中国式邻避困局发生很大程度上是因为政府与企业之间功能错位。按照现代社会功能分化的原则,7】169180政府与企业属于不同的社会功能系统,政府是社会的政治系统组织,而企业则是社会的经济系统组织,前者的社会功能是提供具有集体约束力的决定,后者的社会功能是解决社会资源的稀缺性问题。从社会沟通媒介而言,政治系统的沟通媒介是权力,而经济系统的沟通媒介是货币。这两种沟通媒介之间是不能直接沟通的,否则,货币购买权力(行贿),或者权力索要货币(索贿),就会出现沟通上的乱码,导致社会系统的功能紊乱。在
14、中国社会,恰恰经常发生这种权钱交易,导致政府与企业的功能错位。在邻避困局上,这种功能错位主要表现在:一是政府过度干预市场。在邻避冲突中,我们看到的主要对手是政府与社区居民,但是,邻避设施运作却是项目化和市场化,企业躲在政府的背后,让政府走到前台来推动邻避设施的选址以及与公众的沟通工作。按理,这些工作本来应该由市场企业来完成,而政府则应该保持中立,通过公平、公正、公开的行政法律程序来审议相关项目,并代表公众利益裁决项目是否得到批准。但是,政府为了招商引资,过度干预市场,替企业扫平发展障碍,这是政府越位的表现。二是政府对市场监管不足。社区居民反对邻避设施的原因就在于其可能带来巨大的社会一技术风险,
15、如核电站、PX项目、垃圾焚烧厂等可能由于操作失误而造成巨大的环境污染风险。按理,政府应该严格监管和监控这些邻避设施,以避免环境灾难的发生。但是,政府通常只会事前监管和审批,缺乏对邻避设施项目运作的事中和事后监管,由于政府监管不足导致上述风险发生概率变得更大,这是政府缺位的表现。【8J3 7其次,权力扭曲的政社关系。中国式邻避冲突主体通常是地方政府与社区公众。在社区公众与地方关于经济系统与政治系统的分化及其从全社会分出的功能分析,参见德尼卡拉斯鲁曼:社会之经济,汤志杰、鲁贵显译,联经出版事业公司2009年版;Balazs Brunezel,Disillusioning Moderni-ty:Ni
16、klas Luhmanns Social and Political Theory,New York:Peter Lang,2010PP139174万方数据22 法律科学(西北政法大学学报) 2017年第2期政府之间缺乏良好的沟通机制和信任,是当前中国式邻避困局的特征之一。【9埘在中国城市化进程中,单位制解体导致城市管理体制从街居制向社区制的转变。【10J14大量城市社区的出现,从根本上改变了城市管治运作的权力格局。社区日益成为城市居民利益表达和意见汇集的公共领域,同时,社区是居民基于共同的社区利益和情感纽带结合在一起的生活共同体。在这个生活共同体里,居民按照自主和自愿的原则来管理社区的公共事
17、务,社区权力来自社区居民的授权,社区机构服务社区居民,因此,社区是一个独立于政府和市场之外的社会自治领域。【1”59但是,在中国社会,社区制是政府主导建立的,行政力量对社区的渗透和控制非常强大,从而导致社区与政府之间严重扭曲的权力关系。上述扭曲的权力关系主要表现为两个方面:一是社区自治组织的过度行政化。【1298作为社区居民自治组织的居委会由于承接过多的政府摊派任务,根本无力发挥其自治功能,从而沦为政府行政事务的工具,与政府派出机构如街道办,一起成为社区行政化运作的主要权力架构;二是真正代表社区业主利益的社区组织,如业主委员会或业主代表大会,经常遭到街道办、居委会刁难,难以真正有效发挥其作用,
18、保障业主的合法权益。【11J10506因此,在邻避设施选址决策问题上,社区自治组织既不能有效代表社区业主的利益,又可能反对业主委员或业主代表大会等社区组织对社区居民利益的表达。同时,政府也力图避免社区和社会公众对邻避设施选址决策的参与,经常通过简单公示方式来绕开公众参与,一旦出现邻避冲突,政府就对社区抗议或者公众抗争进行维稳,使得政府与社区之间关系充满了紧张和压制。然而,吊诡的是,越维稳越不稳,使得社区邻避抗议演变成激烈对抗的群体性事件。最后,责任缺失的企社关系。企业与社区之间利益冲突是中国式邻避困局的重要成因。企业只考虑经济利润,因此,可以不顾一切地追求自己的经济利益,股东利益至上是现代企业
19、的基本信条。但是,随着孕育现代公司制度的西方社会逐步认识到企业过于以自我为中心企业利润至上,可能产生负外部性问题,如环境问题、贫富差距问题等,西方国家开始从制度层面规制企业行为,比如企业信息披露制度,甚至要求企业履行对社会的责任。【13123于是企业社会责任开始流行西方世界,并成为一种世界潮流,以应对企业自身产生的社会问题。从利益相关者的角度,社区为企业发展提供了劳动力、土地、能源、消费者、原材料等环境条件,企业对社区就负有相应的社会责任,包括保护社区环境责任、提供优质产品和服务责任、提供当地人口就业机会责任、慈善公益责任等等。4儿39如果企业只顾赚钱,无视社区公众的利益,只会激起社区居民的反
20、感和抗议。在中国式邻避困局中,企业往往与政府联合起来,利用政府对社区的压制和控制,操控邻避设施选址,而不是直接面对社区公众。在中国邻避冲突事件中,大部分邻避设施项目企业都没有向受影响的社区公众征询意见,作为项目方的企业更多地是躲避在政府后面,而不是采取负责态度去跟社区公众接触和沟通,只看到商机而不顾社区公众的意愿。由于企业社会责任普遍缺失,企业与社区的关系常常处于零和博弈之中,被利润目标所扭曲,而失去合理的社区导向,企业常常损人利己来维持自身利益,并激起社会和社区的激烈抗议运动。学者卡尔波兰尼早就指出经济是嵌入在社会之中,所以,经济从社会中脱嵌,必定引发社会的自发保护运动。以此观点,检视今天企
21、业与社区关系,仍然具有深刻的警醒意义。15”叭127(三)中国式邻避困局的法律维度:公民权利之保障破解上述中国式邻避困局,在制度层面上缓解公众邻避情结,一个重要的关键问题是如何充分保障公民权利,因为邻避冲突的发生恰恰是因为公众权利缺乏法律保障和救济而导致的。在事实层面,上述功能错位的政企关系、权力扭曲的政社关系和责任缺失的企社关系等问题,本质上都是对公民权利造成危害和侵犯之原因。政府、企业和社区是现代社会满足公众利益和福祉的三种基本机制,这三种机制分别体现不同的社会组织原则:国家、市场和共同体。16这三种机制之间既相互分立,又相互制衡,既存在冲突的一面,又可能产生合作。在现代社会,通过法律确保
22、国家、市场和共同体各自运作权力的合理边界,是解决社会冲突,促进社会合作和团结的有效方式。因此,在法律层面,如何规制上述问题,划定其运作边界,避免其对公民身心造成危害,其落脚点自然在于保障公民权利,因为公民权利是构建社会权力合理边界的试金石。当前中国邻避运动的崛起,是公民权利意识觉醒的产物。m”m因为公众认识到法律已经赋予自己各种合法权利,如环境权、知情权、参与权、监督权、物权等,因此,公众一旦遭到不公平和不合理的环境问题,就会诉诸这些法律权利的实践行动来捍卫自己的正当合法权益。在新世纪,中国出现大规模的邻避运动,表明了公众权利需求与法律供给之间存在巨大落差,也就是说因为现有法律供给侧出了问题,
23、才导致万方数据中国式邻避困局的解决之道:基于法律供给侧视角 23这些社会抗议运动的兴起。所谓“法律供给侧”是指法律制度供给的结构和机制,“法律供给侧”是相对于“法律需求侧”而言,其核心问题是法律供给机制和结构对于法律需求之满足和塑造。那么,法律供给侧到底有什么问题?当前邻避运动治理在法律供给机制上存在三大问题:一是缺乏精细化的法律防控体系;二是过度依赖行政治理的力量;三是采取压制型法模式来应对邻避问题。这三大问题使得法律在邻避运动治理领域发挥的作用非常受限,既不能充分保障公民权利,也不能有效化解邻避冲突,反而通过对邻避运动的压制起到了很多副作用。二、回应型法和共建共享的理念:对法律供给侧的反思
24、由于法律供给侧结构的问题导致当前社区邻避运动治理存在深层矛盾,而精细化的法律治理是调节这些矛盾的关键所在,所以,这构成了对法律供给侧进行反思的问题预设。对法律供给侧的反思,主要涉及三个领域:立法、行政与司法,而反思得以展开是建立在两个基本理念基础上:一个是回应型法,一个是共建共享的社会治理格局。最后,反思的结论是社会治理模式需要法律转型:从立法至上、行政主导的社会治理转向多元主义、司法中心的社会治理范式。(一)反思的问题预设:事实与政策的矛盾张力如何有效解决社区邻避问题,目前的研究集中在社会学和政治学,主要关注邻避问题的社会一政治维度,然而,对于这个问题的规范性基础,特别是它的法律维度则关注不
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