中国政府绩效管理的研究热点与前沿解析 ——基于科学知识图谱的方法-盛明科.pdf
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1、一、问题的提出与研究价值作为一种改进公共责任和提升政府绩效的治理工具,政府绩效管理二十多年来在我国政府部门得到广泛应用,成为公共管理领域十分活跃、令人瞩目的创新实践和“一种新的行政管理模式”1。与西方国家多样化实践一样,中国政府绩效管理实践探索根植于传统管理体制与文化惯性,结合传统目标责任制考核和本土特色的机关效能建设,并借鉴西方经验开展社会服务评价、万人评议及第三方评估,形成各地方富有特色多元化的绩效管理行动样本。从2000年开始,福建省全面推行机关效能建设,尝试依托政府绩效管理创新加快服务型政府建设;同年,杭州市在全国率先推出“满意单位和不满意单位”市直机关评选活动,实行全方位和多维度的综
2、合绩效考评;2006年,青岛市开展公众参与政府绩效评估机制探索,在目标考核体系中加强外部公众评价等。随着各地方探索政府绩效管理实践的推进,中国政府绩效管理实践中涌现的价值定位与制度困境问题催生人们越来越多的思考,政府绩效管理的价值预设、功能逻辑、体系建构以及制度安排等问题激发越来越多的反思,政府绩效管理的知识生产、学科范畴和方法论体系等学术问题等,日渐成为公共管理乃至政治学等相关学科领域研究的学术热点。为清晰地考察近年来中国学术界对政府绩效管理研究关注度的变化,我们使用“政府绩效管理”作为检索词在中国知网(CNKI)进行“学术趋势搜索”,得到国内学术界“政府绩效管理”相关研究的学术关注度,如图
3、1所示。从检索结果可知,从2003年开始,国内学术界就开始密切关注政府绩效管理研究,此后政府绩效管理研究文献逐年迅速增加,2013年达到一个峰值194篇。2014年以来政府绩效管理研究文献有所下降,这说明政府绩效管理研究在经历“井喷式”增长后进入一个以理论反思和知识积蓄为主的新阶段。当前,海量的政府绩效管理研究成果形塑着政中国政府绩效管理的研究热点与前沿解析基于科学知识图谱的方法盛明科 (湘潭大学公共管理学院,湖南湘潭411105)摘 要:当前政府绩效管理已成为与公共部门人力资源管理、政府财政与预算、政府信息资源管理、政府组织管理与战略、风险与公共危机管理等一并备受公共管理学界竞相推崇的热点议
4、题。近十年来,国内学术界产出的政府绩效管理文献可谓汗牛充栋,亟待对这些文献及其研究主题予以科学评估和综述概览。运用CiteSpace 可视化分析软件对中国知网(CNKI)期刊数据库政府绩效管理主题文献进行聚类和计量分析,发现中国政府绩效管理研究热点主题集中于政府绩效管理体系构成与制度要件、政府绩效管理与行政管理体制改革、政府绩效管理的合法性与外部宏观改革逻辑等研究层面,而未来的研究倾向于政府绩效管理的“预算绩效”“公共价值”“行政体制改革”及其他如“政府绩效评估”等维度。运用知识图谱和文献聚类方法梳理政府绩效管理研究的学术热点与前沿动态,有助于提升政府绩效管理研究质量和学术元意识,明晰政府绩效
5、管理研究的知识进路和逻辑脉络,促进中国特色政府绩效管理理论体系与话语建设。关键词:政府绩效管理;绩效型政府;文献综述;CNKI;知识图谱中图分类号:D630 文献标志码:A 文章编号: - (17)02 - 047 - 09收稿日期:2016-08-27基金项目:湖南省社会科学基金重点项目“湖南省县域基本公共服务均等化的政策供给与绩效评估研究”(15ZDB038)作者简介:盛明科(1979),男,湖南长沙人,教授,博士研究生导师,从事政府绩效管理研究。ADMINISTRATIVE TRIBUNE行政论坛2017年第2期 总第140期 47万方数据府绩效管理的知识基础,为深化中国政府绩效管理改革
6、与助推知识增长提供坚实的理论支撑,亟待对其研究脉络进行系统化梳理,对政府绩效管理研究前沿动态及演化路径予以识别与评估。在早期,很多学者做了这项工作。彭国甫(2006)从成果质量、研究的应用性、研究方法方面对政府绩效管理文献进行评估,提出深化政府绩效评估研究建议关注的重点2。周志忍(2009)对政府绩效管理研究的发展历程及其重要成果做了系统描述,并从研究思路和方法的角度对绩效管理研究未来努力方向提出建议3。沙勇忠(2009)以SSCI收录期刊的620篇政府绩效管理文献为分析样本,运用知识图谱分析得出国际上政府绩效管理研究的四个核心知识区域或研究范畴,探讨了国际政府绩效管理研究呈现出的特点。笔者(
7、2013)则通过对近十年发表在CSSCI上的481篇政府绩效评估文献进行分析,对我国政府绩效评估研究现状和学术影响力进行了评估4。从这些文献和工作可知,目前学术界尽管有较系统的文献评估和整理,有的还运用知识图谱和量化研究方法对文献进行计量分析,但这些研究的不足是缺乏对政府绩效管理最新成果与动态的反映,缺乏对政府绩效评估研究主题变化过程、演化趋势及其预测的科学分析。虽然包国宪、向林科(2016)运用CiteSpace对政府绩效管理文献进行聚类分析,以主题词的形式研究了政府绩效管理的热点主题5,但其重点在于梳理当下政府绩效管理研究的发展脉络,并没有对政府绩效管理前沿热点等知识演化内在观点进行系统性
8、分析,没有基于科学的文献计量对未来中国政府绩效管理知识体系建构做出预测与对策建议。学科的进步来自不断反思6。学术的进步也源于对前人学术成果的梳理反思基础上的创新。面对科学知识呈爆炸式增长的大数据挑战,科学知识图谱和知识可视化方法正成为一种有效获取知识和探测知识前沿的新手段,备受知识前沿梳理和文献研究者的青睐。因此,我们运用CiteSpace知识可视化分析对中国知网期刊数据库政府绩效管理主题文献进行计量分析,揭示政府绩效管理知识的发展进程与结构关系,挖掘政府绩效管理知识单元或知识群之间的互动、交叉、演化等关系,有助于揭示政府绩效管理的研究前沿及其演进历程,理顺政府绩效管理知识井喷形成的复杂知识网
9、络,预测政府绩效管理知识前沿发展的最新态势,对推进中国政府绩效管理实践深化、构建中国特色的政府绩效管理理论体系具有非常重要的学术价值。二、研究设计本文借助科学知识图谱方法研究中国政府绩效管理文献,运用CiteSpace分析中国政府绩效管理的科学知识图谱,对中国政府绩效研究热点和前沿动态进行分析,具体研究设计如下:1. 样本选择与数据来源基于数据库的权威性、影响力和文献信息的完整度,同时也是区别于以往学界政府绩效管理知识图谱研究,我们选取世界上最大的持续动态更新的中国学术期刊网络出版总库(ChinaAcademicJour-nalNetworkPublishingDatabase,简称CAJD)
10、作为数据来源,以确保样本的全面性和研究的可靠性。我们将“政府绩效管理”作为主题词进行检索,检索条件为“精准”,检索时间为20062015年,共检索得到1322条文献记录。为确保每条记录均包括主题、篇名、作者、关键词、摘要、刊名、发表年和引文等变量信息,人工剔除掉不符合上述条件的数据记录,包括数据记录不全的文献及与主题不相关的文献127条,最终得到1195条有效数据记录。将每条文献信息从题名、作者、关键词、摘要、参考文献等变量导出,按照科学知识图谱CiteSpace软件处理要求对样本进行转码、文档拆分处理。这样选择研究样本,能最有利于解释中国政府绩效管理研究的热点和前沿所在,能更准确地把握中国政
11、府绩效管理研究的最新发展态势。行政改革图1 CNKI学术趋势“政府绩效管理”主题关注度(19972015)2015篇数200180160140120100806040200199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014年份48万方数据2. 研究方法笔者运用由美国德雷赛尔大学(DrexelUniver-sity)陈超美(ChaomeiChen)教授研发的CiteSpace软件,对中国政府绩效管理研究文献进行知识图谱可视化分析。CiteSpace可视化软件自开发和应用以来,已经广泛运用于信息科学(In
12、formationScience)、地理科学(GeographyScience)7、计算机科学(Com-puterScience)、医学(MedicineScience)等,具体研究领域有地理信息系统(GIS)8、计算统计学9、再生医学10等,在许多研究领域取得显著的研究成果。作为一种可视化分析软件,CiteSpace能绘制共词聚类图谱和时区视图,其优点在于通过对前沿术语进行算法运算,能动态识别共引聚类和研究热点11。它的操作原理:首先,通过利用学术研究的相关关键词来绘制知识图谱,从数据资料的Title、Keyword和Abstract等标签中提取重要信息,绘制成关键词共现知识图谱,从而进行共
13、词分析(Co-wordsAnalysis)12以得到研究热点领域;其次,进行突变词检测算法(BurstTerm)13运算,探寻研究主题的关键词激增变化率并生成高强度突变率的关键词排序表,最终获得政府绩效管理研究的前沿趋势。目前的CiteS-pace可视化软件是最新版本,作为基于Java8.0计算机编程平台运行环境下的知识图谱分析工具,能够进行分时、动态的复杂网络图谱分析。三、中国政府绩效管理的研究热点与前沿趋势利用CiteSpace软件对样本文献做关键词(Keyword)共现网络的知识图谱分析,观测中国政府绩效管理学术热点;运用“突发词检测”算法来确定政府绩效管理学术前沿。研究热点与前沿趋势研
14、究结果分析和报告如下:1. 基于关键词共现的研究热点图谱分析作为学术论文主题的概括和作者研究重点,关键词是从学术论文题名、摘要和核心研究观点中提炼出来的。对学术论文的关键词进行共现网络分析,有助于把握某一个研究领域的学术热点。对政府绩效管理主题关键词进行共现网络分析,以文献的关键词为节点,每年度为一个时间片段,阈值项选择“TopNperslice”,阈值设定为每一个时间片段选择前50个高频节点数据,选择MST(MinimumSpan-ningTree)即最小生成树精简算法进行剪枝14,对中国政府绩效管理样本文献关键词共现网络进行可视化分析,生成中国政府绩效管理研究关键词共现网络图谱,见图2。图
15、2中圆形节点代表一个关键词,其大小代表图2 中国政府绩效管理样本文献的关键词共现网络图谱行政改革该关键词出现频次高低,不同深浅颜色代表不同的年份,连线的多少则说明关键词共现的系数,连线越多代表相互间联系越紧密。按此规律结合图2可知,当前国内学术界对中国政府绩效管理研究热点主题与规律主要有:热点主题与规律:政府绩效管理体系结构及制度要件的研究,如绩效目标、绩效标准、绩效指标、绩效沟通、绩效评价方法等。围绕政府绩效管理体系的结构、制度要件深化,是当前中国政府绩效管理研究的首位主题。政府绩效管理目标的制定、绩效管理49万方数据标准设置、绩效管理指标体系构建、绩效管理方法设计等,则是这一研究主题聚焦的
16、重点。21世纪初以来,随着政府绩效管理列入中央政策议程,关于政府绩效管理体系结构与制度要件的研究就已开始。就政府绩效管理目标设置相关研究来说,有学者基于目标设置理论视角,对我国地方政府绩效评估设置进行分析,提出地方政府绩效目标设置模型及其分解模式,并对地方政府绩效目标设置的技术和方法进行探讨15。就政府绩效评估指标及绩效评估方法的相关研究而言,陈天祥基于治理过程的考察提出了政府绩效评估指标体系的构建方法16。楚德江对我国地方政府绩效评估指标体系研究的现状与前瞻进行系统分析,并提出改进我国地方政府绩效评估指标体系的对策17。除此之外,还有学者对具体绩效评估方法、指标及其实践等展开研究,如方振邦将
17、平衡计分卡视为一种先进的管理理念和工具,阐述了将其引入中国政府绩效管理所具有的重要意义18。秦晓蕾对江苏省13个地方政府展开实证研究,对中国地方政府绩效评估指标量化设计进行探讨,提出组织战略、部门战略和个体工作目标“三位一体”的关键绩效指标法、分级分类绩效评估指标量化以及部分难量化评估指标行为量化和程度量化等三种绩效考评模式,将中国地方政府绩效考评指标具体化和实操化19。热点主题与规律:政府绩效管理与行政体制改革研究,如政府机构改革、职能转变、绩效预算、行政改革、审批改革、电子政务、政府执行力等。科学的政府绩效管理系统既是深化行政管理体制改革的重要内容,也是加速行政管理体制改革的重要动量。以政
18、府绩效管理为切入点研究行政体制改革,推进行政机构改革、转变政府职能、提高行政效率和政府执行力等是避不开的重要议题。行政体制改革相关研究作为提高行政管理效率、政府执行力的重要内容和目标之一,引起学术界的强烈关注。包国宪、王石在对实施绩效评估的意义、功能和前景做了详细分析和大胆展望的基础上,认为绩效评估是中国政府行政改革和再造的新引擎20。卓越、张晨舟研究了绩效评估在政府职能转变中的工具作用,认为政府绩效评估可以提供战略性的导向机制、操作性的了解机制和确定性的责任机制,有助于推动政府职能转变21。彭国甫认为,政府绩效管理从管理理念、体制、机制以及方式方法等各个层面推进地方政府管理创新,促进了地方政
19、府管理效率的提升22。热点主题与规律:政府绩效管理的外部合法性与宏观改革逻辑研究,如政府绩效管理与服务型政府建设、公共服务质量、服务型政府、公信力建设等。政府绩效管理的外部合法性与宏观改革逻辑研究,主要是从政府绩效管理的政治治理与公共价值视角,审视政府绩效管理制度的合法性与效用,对政府绩效管理做的宏观概括与整体描述。在深化行政体制改革的背景下,政府绩效管理研究逐渐侧重于以公共服务为主要内容、以提高公共服务效能为主要目的23。吴建南等人通过对福建省等6个省/自治区的效能建设实践进行比较,论证了绩效改进创新、服务型政府与效能建设间的相互关系24。与服务型政府建设、公共服务质量提升研究同时形成热点的
20、还有政府公信力建设。政府的公信力体现了政府的信用能力,是公民对政府行为持信任态度,是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断。从近十年中国政府绩效管理研究的总体情况来看,政府公信力研究的成果相对较少,且多是与行政管理方式、政府执行能力一并展开。杨畅以绩效提升视角,将政府绩效评估与政府公信力建设融合在一起,思考了当代中国政府公信力评估的实施策略25。卓越、张红春研究了政府绩效信息公开透明对增进公众监督政府效果的影响,认为其可以有效促进政府履行公共责任26。为了更全面地分析中国政府绩效管理研究热点主题,笔者将1195篇样本文献中出现的所有关键词进行高频关键词词频统计,选取了最具代表性的前2
21、0位高频关键词进行词频排序分析,结果见表1。我们发现,政府绩效管理研究前20位高频关键词频次均在36次以上,其中:“政府绩效管理”高达669次,“绩效管理”高达401次,“绩效评估”为149次,“绩效评价”为83次。结果发现:“政府绩效管理”研究要远远热于“政府绩效评估”“绩效评价”,相关概念范畴热度依次递减。就政府绩效管理研究的评估序号 关键词 频次首次出现(年)序号 关键词 频次首次出现(年)1政府绩效管理669 2006 11绩效评估指标58 20082 绩效管理 401 2006 12绩效管理工作58 20093 绩效评估 149 2006 13政府绩效评估56 20064 政府绩效
22、120 2006 14 平衡计分卡 55 20075 地方政府 110 2006 15 预算绩效 48 20116管理体制改革96 2006 16绩效评估结果42 20067 绩效评价 83 2007 17政府绩效评价40 20078 绩效目标 63 2007 18 评估主体 39 20079 指标体系 61 2006 19 行政管理 39 200610政府管理创新60 2006 20 服务型政府 36 2007表1 中国政府绩效管理研究前20位高频关键词排序行政改革50万方数据中国政府绩效管理研究前沿趋势,将前10位高强度突变关键词汇进行排序,形成中国政府绩效管理研究前10位高强度关键词突变
23、排序表,见表2。排序越靠前,突变强度越大,说明围绕该关键词展开的政府绩效管理相关主题研究前沿趋势越明显。从表2和图3可知,近十年中国政府绩效管理研究前沿术语主要包括由2006年前后出现的“电子政府”“绩效考核”“政府绩效评估”“预算绩效”“公共价值”“绩效管理工作”“预算管理模式”“预算部门”“行政管理方式”“政府公信力”等十个高频关键词。其中,“电子政府”“绩效考核”“政府绩效评估”是在20062009年期间发生突变的,持续时间约为23年。2010年以来,特别是从2012年开始,“预算绩效”“公共价值”“绩效管理工作”“预算管理模式”“预算部门”“行政管理方式”“政府公信力”等七个关键词突变
24、强度较大,研究前沿趋势突显。在这些词中,尤以“绩效管理工作”“预算绩效”“预算部门”为突变率最高的关键词,且突变时段均为20122015年,这说明当前政府绩效管理前沿尤以公共预算及其绩效相关主题为发展大趋势。研究前沿:政府绩效管理与“绩效预算”研究,包括政府绩效管理与“预算绩效”“预算部门”“预算管理模式”等。“绩效管理工作”作为近十年来政府绩效管理研究突变率最高的关键词,突变强度高达6.0896,与“预算绩效”“预算管理模式”“预算部门”等一起构成当前政府绩效管理研究的前沿领域。绩效管理工作以及预算绩效等关键词的突变与国家关于行政改革的战略布局具有十分密切的关系。2011年,国务院成立政府绩
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