高等教育中介机构的法律诠释及其职能探究_祁占勇.docx
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1、 JOURNAL OF NATIONAL ACADEMY OF EDUCATION ADMINISTRATION 高等教育中介机构的法律诠释及其职能探究 祁占勇 (陕西师范大学教育学院,陕西西安 710062) 摘 要 :法 律意义上的高等教育中介机构是指介于高等学校和政府及教育行政部门之间 独立的合法 组织, 通过政府的授权来行使教育公权力 ,以促 进高等教育事业的健康发展。高 等教育中介机构的双重法律地位,决定了高等教育中介机构在协调政府与高校行政法律关系 中的参与决策、服务、维权和协调职能。高等教育中介机构的 “ 中介性 ” ,体现了高等教育 中介机构不仅需要政府的培育和支持,而且根据高
2、校的需要为其提供服务。 关键词:南等教育中介机构;尚校;行政法律关系 中图分类号: G649.21文献标识码: A文章编号: 1672-4038 (2012) 06-0022-06 随着我国改革开放政策的推进以及政治经 济文化体制改革的深入,社会各行各业的改革 在如火如荼的进行中,作为事业单位的高等学 校也不例外。如何保证高校办学自主权的落实 与扩大,如何防止政府集投资者、办学者与管 理者于一身,如何协调政府、社会干预与大学 自治、学术自由关系等问题,依然是当前高等 教育研宄的热点与难点问题。我们认为,高等 教育中介机构可以缓解乃至于消解这些状况。 国家中长期教育改革与发展规划纲要 ( 201
3、0- 2020年)第四十条 “ 完善中国特色现代大学制 度 ” 中,明确指出要 “ 鼓励专门机构和社会中 介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和 质量进行评估 ” ,在第四十七条 “ 转变政府教育 管理职能 ” 中,进一步指出要“ 培育专业教育 服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、 监管和行业自律制度。积极发挥行业协会 、专 业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治 理中的作用 ” 。显然,教育中介机构如何真正发 挥作用,是我国教育公共治理不断走向完善、 成熟的重要标志之一 但无论如何,首要前提 是我们需要对教育中介机构的法律属性及其职 能进行科学探宄,方能体现教育中介机构的合 法性,人
4、们才能认可教育中介结构的权威性, 尤其是要充分定位教育中介结构在高校与政府 法律关系中的地位。 一、高等教育中介机构的法律诠释及特点 在全球化时代的背景下,为了解决政府超载 的现象,各国政府都在大力地 “ 简政放权,把有 限的政府资源用于最必需的方 面,提高工作效 率和权威,同时发挥非政府组织在社会生活中 的作用,由它们负担某些原来由政府承担的责 任 ” 。非政府组织是介于政府与社会(市场 ) 之 间,作为 “ 介入公共法人地位和私法法人地位之 间的混合物而出现 ” 政府行政职能改革的趋 收稿日期: 2012-04-06 基金项目: 2009年度教育部人文社会科学研宄青年基金项目 ( 09YJ
5、C880066) 作者简介:祁占勇 ( 1978-),男,宁夏彭阳县人,陕西师范大学教育学院副教授,博士,主要从事教育法学、教 育政策学、高等教育管理的研宄。 国家教育行政学院学报 2012.6 _ 22 教育经济与管理 JOURNAL OF NATIONAL ACADEMY OF EDUCATION ADMINISTRATION 势就是将越来越多的政府职能通过各种各样的 方式逐渐转移到非政府的社会组织手中,这类 承接部分公共管理职能的社会组织一般称为 “ 社会中介组织 ” 。 在高等教育的发展历程中,如何处理政府 与高校间的关系,是各国高等教育发展所面临 的一个难题。而将高等教育中介机构引入
6、到政 府与高校关系中来,可以很好地平衡政府与高 校的关系。对于中介机构,伊尔 卡瓦斯 ( EL- Khawas)是这样界定的: “ 中介组织可以描述为 是一个正式建立起来的团体,它的建立主要是 加强政府部门与独立(或半独立)的组织的联 系以完成一种特殊的公共目的。 ” 伯顿 克拉克 将介于国家和高校之间的高等教育中介机构称 为 “ 缓冲组织 ” ( Buffer organizations),认为它可 以发挥学术权威在国家官僚和高校之间的协调 作用 。 虽然学界对教育中介机构的内涵有着不同 的定位,但我们认为,法律意义上的高等教育 中介机构是指介于高等学校和政府及教育行政 部门之间的独立的合法
7、组织,它的主要职责就 是通过综合发挥学术、政府、高校以及社会的 力量,来更好地行使教育公权力,以促进高等 教育事业的健康发展,具有以下几个层面的特征。 第一,高等教育中介机构是一个独立的合 法组织,具有民法上独立的民事主体资格 。一 个组织或团体要成为民事主体,必须满足法人 设立的条件即是民事主体构成要件的具体化。 我国民法通则第三十七条中规定,法人应 当具备下列条件: ( 一)依法成立;(二)有必 要的财产或者经费;(三)有自己的名称、组织 机构和场所;(四)能够独立承担民事责任。同 时我国民法通则依据是否以营利为目的, 将我国的法人分为企业法人和非企业法人,企 业法人是以营利为目的,从事经
8、济活动的法人, 它数量最多,参与民事活动最多,财产流转数 理、社会政治、经济、文化等非经济活动且不 以营利为目的的法人,它们同时也进行某些必 要的民事活动,成为民事活动的主体。同时非 企业法人包括机关、事业单位和社会团体法人。 高等教育中介机构是一个独立的合法组织, 虽依赖于政府的审批、登记或注册,但其运转 与政府并不构成行政法律关系,是依法成立的 享有权利和履行义务的机构,具有民法上独立 的民事主体资格。任何组织或机构,要具有民 事主体资格,就必须具有法人的独立性。何谓 法人呢?有学者认为: “ 法人的本质特征有二 : 一是它的团体性,二是它的独立人格性。前者 说明它首先是一个团体 ,一 个
9、组织 ,一 个人的 集合体,而不是一个个人,这是它有别于自然 人的特征。后者说明它具有独立的民事权利能 力和行为能力、能够独立享受民事权利并承担 民事义务,这是它有别于非法人团体的特征。 这两个特征汇合在一起,就可以用最精炼、最 概括的语言给法人下一定义:法人者,团体人 格也。 ” P显然,不具有独立性的法人,是不健 全和受 牵制的法人。只有保证了法人的独立性, 其才能自主地运行和发展,并合理、正当地行 使权利。作为高等教育中介机构,只有具备独 立的民事主体资格,才不会陷入 “ 两难 ” 境地, 消解 “ 中介机构总是声称是按照政府教育主管 部门的什么精神和具体安排来开展工作,以表 明其合法性
10、和权威性 ” 的状况。 第二,高等教育中介机构可以行使教育公 权力,具有行政法上行政主体的资格。高等教 育中介机构的民事主体资格是为了避免政府对 其的干预和控制。当高等教育中介机构代表政 府行使权力时,高等教育中介机构与高校之间 就形成了教育行政法律关 系,也就是说,高等 教育中介机构可以行使教育公权力,具有行政 法上行政主体的资格。依据我国行政法与 行政诉讼法,行政主体是指依法享有并行使 国家行政权力,履行行政职责,并能独立承担 由此产生的相应法律责任的行政机关或法律、 法规授权的组织。由上述概念可以看出,具有 行政主体资格的,一是国家机关,二是法律、 法规的授权组织。很显然,高等教育中介机
11、构 不是国家机关。所以,判断高等教育中介机构 是否具有行政主体资格的关键,就是看它是否 教育经济与管理 23 .2012.6 国家教育行政学院学报 參 JOURNAL OF NATIONAL ACADEMY OF EDUCATION ADMINISTRATION 是法律、法规授权的组织。 建立高等教育中介机构是当前教育体制改 革的一项重要措施,不仅是市场经济发展的要求, 而且也是教育行政部门职能转变的必然选择。 在这种权利再分配的过程中,高等教育中介机 构通过以下各种方式获得权利: ( 1)以参权的形 式直接参与教育政策的制定、执行和实施的活 动;( 2)国家以委托的方式把教育行政权力委托 给
12、具有相应条件的非政府组织; ( 3)国家以授权 的形式将某种教育行政权直接授予合乎法定条 件的社会组织,该组织以自己的名义独立行使 这种权利,并承担责任; ( 4)国家将本属于社会 主体的权利,在市场经济发展、市民社会取得 相对独立地位的条件下,国家放权于社会。 H很 显然,高等教育中介机构的上述权利都具有明 显的单方面意志性和强制性,符合行政权力的 主要特征,因而性质上应属于行政权力或公共 管理权力。由此可以推断,高等教育中介机构 是经由国家法律的授权,行使国家行政权力或 公共权力的事业单位,具有行政主体资格。 第三,高等教育中介机构的本质特点是 “ 中介性 ” ,承担着政府与高校基于利益冲
13、突的 角色。高等教育中介机构的双重法律地位,即 高等教育中介机构既具有民法上独立的民事主 体资格,又具有行政法上行政主体的资格,决 定了高等教育中介机构和政府与学校关系的中 介性。在现实的教育教学管理过程中,政府与 高校之间并不总是和谐、互动的,双方存在着 对立关系,政府不能及时充分地了解高校的要 求和主张并有策略地推行政府决策,而高校又 缺乏一个稳定的制度化的渠道来表达利益、伸 张权利,导致政府与高校之间势必存在着紧张 对峙的状态。 如何消除政府权力与高校权利之间的敌视 与对抗呢?我们认为,既代表 “ 私 ” 又代表 “ 公 ”的高等教育中介机构能实现政府与高校间 的平衡,这也正好体现了高等
14、教育中介机构的 本质特点 “ 中介性 ” ,通过高等教育中介机构来 达到双方的协商对话与相互支持,因为 “ 社会 和国家双方通过合作而获益:一方面,社会中 国家教育行政学院学报 _ , 分散的利益按照功能分化的原则组织起来,有 序地参与到政策形成的过程中去;另一方面, 从这种制度化的参与机制中,国家权力获得了 稳定的支持来源(合法性)和控制性 ” 。 6惟有 如此,才能够体现政府与高校间权力(利)配 置的平等,消除双方交流与沟通的鸿沟。 二、高等教育中介机构的法律职能 高等教育中介机构不仅是市场经济发展的 必然产物,也是政府部门行政职能转变的必然 选择。随着国家教育权的转移和分化、中外教 育交
15、流的日益频繁和广泛,为了提髙高校的办 学水平,适应目前高校跨越式发展的路向,髙 等教育中介机构的建设是协调高校与政府关系 的必然路径。那么如何建设高等教育中介机构 以及高等教育中介机构的主要职能是什么呢。 纵观世界各国政府与大学之间的中介机构, 其类型主要有政府组织形式,如 英国的高等教 育基金委员会、法国的全国高等教育和科学研 宄审议会;学术组织形式,如建立于 1949年的 前联邦德国大学校长会议(简称 WRK);民间 组织形式,如成立于 1975年 1月美国高等教育 鉴定协会( COPA)等。但无论是何种类型的高 等教育中介机构,其存在的根本目的在于发挥 其应有的功效。著名高等教育专家博耶
16、认为, 高等教育中介机构有三种功能: “ ( 1)影响政府 的决策。高等教育中介机构可以扮演一个压力 团体的角色,代表高校对政府施压,从而对政 府的政策产生影响 p (2)担任执行政府决策的责 任,完成或部 分完成政府下达的任务。 ( 3)提供 服务,特别是为个体提供服务。 ” R显然,高等 教育中介机构的功能主要在于协调政府与高校 的关系,从而使二者保持良性、和谐、可持续 发展的状态。具体来讲,高等教育中介机构的 职能主要表现在参与决策、服务、维权、协调 等方面。 第一,参与决策职能。高等教育中介机构 的本质是促进高校的健康运转和发展,那么如 何才能促进高校的正常健康运转呢?前提条件 是:高
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