建立城乡统一建设用地市场的研究——基于吉林省的现状调查分析-郄瑞卿.pdf
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1、2016年第5期 东北师大学报(哲学社会科学版) No5 2016总第283期 Journal of Northeast Normal University(Philosophy and Social Sciences) Sum No283DOI1016164jcnki22一i062c201605020建立城乡统一建设用地市场的研究基于吉林省的现状调查分析郄瑞卿,石 强(吉林农业大学经济管理学院,吉林长春130118)摘要笔者在对我国现行建设用地市场的历史作用和缺陷分析的基础上,通过对吉林省现状调查,提出当前我国建立城乡统一建设用地面临法律限制、权属不清、缺乏统一交易平台等难题。通过深入调查研
2、究,提出了建立城乡统一建设用地的基本原则和总体框架,并提出了构建相关的法律制度、农村土地产权制度、交易服务体系、社会保障制度等建立城乡统一建设用地市场的配套措施。关键词土地市场;集体建设用地;统一建设用地中圈分类号F12734 文献标志码A 文章编号10016201(2016)05一0112一05城乡一体化发展是城镇化发展的一个新阶段,而建立城乡统一的建设用地市场则是其必由之路。党的十八届三中全会在中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中提出“要建立城乡统一的建设用地市场”,这为土地制度深化改革指明了方向。中央全面深化改革领导小组审议的关于农村土地征收、集体经营性建设用地人市、宅基地制度改
3、革试点工作的意见以及全国人大常委会2015年2月25日审议相关决定草案,拟授权国务院在全国33个试点县(市、区)行政区域,暂时修改土地管理法和城市房地产管理法中关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。吉林省长春市九台区作为试点之一,将逐步推行城乡统一用地市场。吉林省审时度势将“城乡统一建设用地市场建设研究”列为2014年度全面深化改革系列问题研究重要课题。笔者在此基础上进行了深人的研究,形成了建立城乡统一建设用地市场的基本构想。一、现行建设用地市场的历史作用和缺陷(一)建设用地市场的作用主要表现在以下三个方面:(1)完善了市场经济体系。国家实施国有土地有偿使用制度,
4、理顺了土地使用者与土地所有者之间的经济关系。我国具有高价值、大规模的建设用地后备资源,国家通过征收土地出让金增加了政府的财政收入,良好的土地交易市场,完善了市场经济体系,在一定程度上促进了经济的发展118-20;(2)满足了社会经济发展用地的需求。有效地实施土地征收制度,增加了建设用地的供给量,满足了城乡快速发展对建设用地的需求。2006-2012年,吉林省建设用地规模由10 57416平方公里增加到11 04089平方公里,增加了46673平方公里;(3)土地的利用率不断提高。国有建设用地市场形成以来,我国土地使用制度改革步伐不断加快。国家开始利用经济手段合理利用土地资源,在一定程度上限制了
5、城市土地浪费,提高了城市土地的利用效率238叫4。2006-2012年,吉收稿日期2016一0418基金项目国家自然科学基金(41071160);吉林省科技发展计划项目(20150418079FG);长春市哲学社会科学规划项目(CSK2014ZYJ一0018)。作者简介郄瑞卿(1972一),男,内蒙古察右中旗人,吉林农业大学经济管理学院副教授,博士;石强(1989一),男,吉林珲春人。吉林农业大学经济管理学院硕士。 】2 万方数据林省建设用地面积的年均增加量为7779平方公里,GDP的年均增加量为1 27735亿元,单位建设用地面积的GDP以每年011亿元平方公里的速度增长。因此,吉林省的土地
6、利用效率不断提高(表1)。表1 吉林省建设用地面积与GDP的关系资料来源:吉林省土地利用总体规划(2006-2020)及吉林省历年统计年鉴。(二)现行建设用地市场存在的缺陷1土地制度存在二元分割的现象二元分割的现象具体表现为以下几点:(1)市场身份二元化。我国法律不允许集体建设用地进入市场进行交易,从事非农建设的土地需求者应向国家申请使用国有土地。(2)土地权能二元化。我国法律仅允许国有土地使用权进行流转交易,不允许农村集体建设用地进行转让、抵押等交易。(3)规则二元化。当前我国对国有建设用地的管理制度已经十分规范,但是对集体建设用地的管理却存在很多缺陷。另外随着经济的发展,城市规模的扩大,城
7、市近郊的农村建设用地的价格不断攀升337_45,为了获取利益,大量的集体土地以隐形的非规范方式进入城市建设用地市场。这种自发性、不规范的流转扰乱了土地市场秩序,甚至在土地市场中出现暗箱操作的现象。由于法律法规的约束,导致集体经济组织难以实现土地真实的市场价值,与国有土地相比,集体土地不能实现“同地、同价、同权”迸人土地市场Hjzo。2市场决定性作用发挥不够明显,土地市场化水平较低一是土地有偿使用率不高。2006-2012年,吉林全省供应建设用地52 27403 hm2,划拨供地21 03665 hm2,有偿使用31 23738 hm2,有偿使用率平均为5976(表2)。吉林省目前有些建设用地是
8、通过划拨的方式取得的,导致土地的有偿使用率偏低;二是土地市场化程度高,但是工业用地招拍挂流于形式。2011年和2012年吉林省各地区土地市场化程度均在90以上(表3)。根据长春、吉林、松原地区调研,工业用地、商服用地和住宅用地价格均逐年上涨,但工业用地的市场价格却偏低(表4),招拍挂流于形式,部分地方政府把降低土地出让金作为优惠条件来招商引资,先和投资商约定土地内部价格,然后再走土地出让的程序。所以吉林省目前的土地市场化水平较高,但是市场决定性作用发挥不够明显,并没有起到市场配置资源的作用。表2吉林省2006-2012年土地供应情况hm2土地出让收入亿元 土地招拍挂收入亿元 招拍挂收入占出让收
9、入比重2011年 2012年 2011年 2012年 2011年 2012年注:2011年数据来源于吉林省国土资源统计年报,2012年数据来源于土地市场动态监管系统。 113 万方数据表4不同地区土地供应价格变化情况 元m2注:数据来源于长春市、吉林市、松原市土地交易市场网及各地评估公司抽样调查数据。3土地增值收益分配不合理,失地农民无就 2464、2464、2515、2501;松原市征业保障吉林省现行的土地补偿政策规定了征收耕地的补偿标准,然而,政府只是将土地年产值或区片价作为补偿标准,并没有将土地增值的那部分纳人到补偿范围内。尽管近年来吉林省的各个地区都提高了耕地补偿标准,但是土地被征为国
10、有建设用地以后其价格远远大于补偿给被征地农民的价格,这样严重损害了失地农民的利益。另外,我省对于失地农民多采用金额补偿,而没有重视失地农民的再就业及社会保障问题,这样也给失地农民的生活也带来了困难。长春、吉林、松原三个地区的补偿标准自2010年均采用各地区区片价,根据调研数据统计分析,从2010年到2013年,长春市不同用途征地补偿费占土地市场价格的平均比例分别为1969、2012、2042、2105;吉林市征地补偿费占土地市场价格的平均比例分别为地补偿费占土地市场价格的平均比例分别为1875、1940、1996、2060。在2010年以后各地的征地补偿标准有所提高,征地补偿费占土地市场价格的
11、比例虽然也上升,但长春、吉林、松原增幅很小,仅仅提高了136、037、185左右,且征地补偿费占土地市场价格的比例并没有随土地供应价格上升而大幅增加,均没有超过2。可见,三个地区的征地补偿费占土地市场价格的比例在不同的年份和不同的土地用途下,存在较大的差异(表5)。从土地用途来看,由于工业用地市场交易价格较低,征地补偿费占工业用地土地供应价格比例较高,界于25一30之间。而住宅用地、商服用地征地补偿费占土地市场价格的比例并没有随着出让价格的上升而大幅上升,均以1左右上升。表5不同地区征地补偿费占土地市场价格比例注:数据来源于长春市、吉林市、松原市土地交易币场网及各地评估公司抽梓调查致话。二、建
12、立城乡统一建设用地市场面临的困境:奏姜未嚣三羹纂主亲萎有,但是却没(一)现行法律限制集体建设用地入市 有明确指出土地究竟是归哪个人所有。农村土地我国法律限制农村集体建设用地进人市场, 产权不明晰引发了很多的社会问题。在某些地区,仅允许城市建设用地和破产的乡镇企业用地入 由于农民个人没有拥有土地的产权,土地被当地政市,而这些土地数量十分有限。截止到2012年, 府强制买卖;农村土地被征用后,大部分的资金被吉林省城镇化率达到537,高于全国城镇化率 政府或者村集体支配,农民只得到其中的-th部5257。随着城镇化水平的提高,大量农民进 分;政府将转让土地的暴利作为财政税收的重要来城务工,他们中的许
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