北京市保障房发展现状与有效供给的政策思考-王敏.docx
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1、北京市保障房发展现状与有效供给的政策思考 王敏 1 (1.北京工业大学人文社会科学学院,北京 100124) 摘要: 北京市作为中国住房制度改革的排头兵和风向标,现已初步形成较为完备的多层次、分梯度 的保障性住房体系。基于住房保障制度的政策演进,梳理北京市保障性住房供给的基本情况,从住 房保障政策逻辑、保障性住房供应思路和结构变化、保障性住房规划设计等方面总结出北京市保障 性住房的发展特点。研究发现,长期以来北京市保障性住房供给都是在充当房地产短期调控的工具, 受住房市场波动及商品住房政策影响较大,既不是由中低收入家庭的实际需求量决定,也缺乏稳定 的供应机制。对此提出,将住房保障制度嵌入到房地
2、产调控的长效机制构建中,改变 “ 相机抉择 ” 的随意性和不可持续性的政策建议。 关键词: 北京,住房保障,保障性住房 中图分类号: F293 文章编号 : 1001-9138-(2017)10-0048-58 北京作为首都,是国内最具经济活力的城 市之一,完善的城市功能、集聚的公共资源以及 充分的就业机会,使北京成为常住人口增速最 快的城市。 2016年末北京常住人口达 2172.9万 人,比2010年增加了 211.7万人。人口的快速膨 胀、稀缺的建设用地等因素,不断推高北京的住 房价格。从 1998年全国房改启动以来,北京住房 价格的波动也呈现出与国家房地产调控政策相 一致的趋势,表现为
3、 “ 上涨 -调控 -平稳调整 - 新一轮的上涨 -新一轮的调控 ” 的循环。 2014年以来,中国经济进入新常态,在 “ 稳 增长 ” 和 “ 去库存 ” 的政策诉求下,中央采取了 文献标识码 : B 收稿日期 : 2017-08-30 宽货币、降首付和财税支持,地方采取了财政补 贴、农民工市民化、公积金政策调整、棚改货币 化安置等一系列措施。 然而, 2016年政策执行反 馈出总量库存压力大、区域住房价格分化等信 号,一线城市房价暴涨,居民住房支付能力恶化, 三四线城市去库存艰难,呈现出中国住房市场 高空置率与不可负担共生的结构性矛盾。北京在 这一轮房价上涨的过程中,居民有效支付能力 进一
4、步恶化,据上海易居房地产研究院全国 30 省房价收入比排行榜, 2015年北京房价收入比 14.5,连续三年位列全国第一;中房智库发布的 40个重点城市房价收入比排行显示, 2016年北 48 京房价收入比为 19.32。 为应对此轮一、二线城市房价暴涨,打击投 机性需求,北京于 2016年 9月 30日率先发布楼 市调控新政,提出进一步完善差别化住房信贷 政策、加大住宅用地供应力度、加快自住型商品 住房用地供应、强化 “ 控地价、限房价 ” 交易方 式等政策。然而,此轮调控的政策降温期仅维持 了两个月,链家相关数据显示,从 2017年 1月 起,成交量集中爆发,接近 2016年最高值;截 至
5、 2017年 3月第二周,北京二手房均价已达到 67621元 /平方米,较 2016年 “9.30” 政策出台 时的均价上涨了 29%。 2016年 12月,中央经济工作 会议提出 “ 房 子是用来住的,不是用来炒的 ” ,这是我国 1998 年房改以来,第一次从国家层面对住房居住属 性的强调。在此定位下,北京自 2017年 3月 17日 以来,18天内密集出台 10项限购政策, 4月 7日, 北京发布北京市 2017-2021年及 2017年度住 宅用地供应计划和北京市 2017年度国有建 设用地供应计划,提出未来五年,北京市计划 供应住宅用地 6000公顷,保障 150万套住房的 建设需求
6、,其中,产权类住房 100万套,租赁住 房 50万套。自住房供地将大幅增加,达到 1020 公顷,拟建 25万套自住 型商品房,同时,研究扩 大租赁住房赋权,进一步扩大向非京籍家庭提 供公共租赁住房。 可以看出,此次调控,强化推进了住房用地 供给侧结构性改革,着眼于租购并举住房体系 的建设与完善。当前北京的住房市场,既处于政 策调控期,也处于保障性住房发展的机遇期,对 北京市保障性住房政策进行客观评估,并将其 嵌入到房地产调控的长效机制中进行政策设计, 具有重要的现实意义。 1北京市住房保障的政策框架 自 1998年住房货币化改革以来,北京人口 资源环境约束与不断增长的住房需求之间的矛 盾越来
7、越突出,高企的房价,使中低收入家 庭面 临住房不可支付的问题。为此,北京市政府出台 了一系列政策,在保障性住房建设与供给上取 得了显著成绩。 “ 十三五 ” 时期,北京面临着城 市空间布局和产业优化、北京非首都功能疏解 等任务,加快解决城市中低收入家庭住房困难、 实现住房市场与经济发展相匹配,将保障性住 房政策设计纳入到房地产调控长效机制的构建, 是政府干预住房市场的方向。 北京市作为中国住房制度改革的排头兵和 风向标,保障性住房制度的政策演进也伴随国 家不同阶段宏观住房政策目标的变化而不断调 整和完善。从 2006年起,全国范围开始对住房过 度市场 化进行检讨和反思,北京市政府加大了 保障性
8、住房建设投入,廉租住房和公共租赁住 房比重大幅增加,保障范围持续扩大。按照 “ 低 端有保障,中端有支持、高端有市场 ” 的思路, 目前北京已初步形成较完备的多层次保障性住 房体系和政策框架,从最初针对低收入家庭提 供经济适用房到廉租住房供给;从 “ 四房合一 ” 到公共租赁住房与廉租住房的并轨运行、以及 用于解决刚需、改善性需求的产权类自住型商 品房等,既有对不同收入家庭和阶层住房支付 能力的考虑,也形成了以租赁住房、共有产权和 自有产权为区分的住房消费梯度,反映出北京 市在住 房公共政策上的成就。 2北京市住房保障基本情况与发展特点 2.1北京市保障性住房建设供应基本情况 “ 十一五 ”
9、时期,北京市累计开工建设、收 购各类保障性住房 48.5万套,其中廉租住房 2.3 表 1:北京市保障性住房建设统计 类型 统计项 年份 2004-2010 2011 2012 2013 2014 2015 经济 适用 住房 完成投资额(亿元 ) 521.585 71.9 61.2 45.5 36.7 24.5 竣工面积(万平方米) 1682.9 113.7 241.0 115.3 116.4 23.8 开工面积(万平方米) 3176.6 96.0 74.8 57.9 56.5 18.9 廉租 住房 完成投资额(亿元 ) 31.9 廉租住房与公共租赁住房并轨分配, 自 2011年起数据并入到公
10、租房数据 竣工面积(万平方米) 23 开工面积(万平方米) 113.8 限价 商品 住房 完成投资额(亿元 ) 427.8 140.8 153.9 112.3 131.9 303.4 竣工面积(万平方米) 361.5 155.7 197.7 196.2 217.7 164.6 开工面积(万平方米) 1676.5 278.8 142.2 101.2 177.4 183.3 公共 租赁 住房 完成投资额(亿元 ) 24.1 38.7 49.3 77.9 85 73.6 竣工面积(万平方米) 15.8 83.4 37.8 78 55.7 35.8 开工面积(万平方米) 175 106.3 109.8
11、 119.5 75.9 63.3 定向 安置 住房 完成投资额(亿元 ) 193.9 494.8 593.1 494.0 385.4 422.5 竣工面积(万平方米) 166.6 161.0 276.1 689.7 811.9 657.6 开工面积(万平方米) 659.1 1245.6 785.5 686.3 199.8 371.0 数据来源:北京统计年鉴 ( 2005-2016);北京市国民经济和社会发展统计公报( 2005-2016)。 万套,经济适用住房 12.9万套,限价商品住房 16.7万套,公共租赁住房 2.6万套,其他首都功 能核心区保护性改造、城乡结合部整治、城市和 国有工矿棚
12、户区改造等各类定向安置住房 14万 套。 “ 十二五 ” 时期,北京市保障性住房累计开 工 100. 9万套,超额完成北京市 “ 十二五 ” 时 期住房保障规划确定的 100套目标。 2015年全 年新开工、筹集各类保障性住房 108438套,其 中,公租房 20330套、经济适用房 2099套、限价 房 42902套、棚户区改造定向安置房 43107套; 基本建成 81558套,其中,廉租房 267套、公租 房 9284套、经适房 8645套、限价房 8407套、棚 户区改造定向安置房 54955套,公开配租配售 7.8万户。 从表 1和图 1、图 2可以看出,北京市不同类 型保障性住房建设
13、比重呈现出相应的变化趋势, 总体来看,经济适用房建设不断减少,投资完成 额从 2004年最高点 97.9503亿元急剧下降,到 2015年,年投资完成额仅有 24.5亿元,只占当年 保障性住房建设总投资额的 2.97% ;从新增规模 和总体体量等统计指标上看,定向安置房常年占 据北京市保障性住房建设的主体地位;限价商品 房自2008年起推出,当年开工建设量达到最高 点 773. 4万平方米,此后逐年下降并趋于平稳; 廉租房和公租房并轨以后,租赁型住房成为保障 性住房的重要补充,呈现稳定发展的趋势。 50 图 1:北京市保障性住房各年开工面积(单位:万平方米 ) 图 2:北京市经济适用房各年完成
14、投资额(单位 : 亿元 ) 图 3是北京市自住型商品房供应情况,截 止到 2016年 12月,全市累计入市自住房项目 69 个,房源 6.3万套,销售 59个项目,已签约 5.7 万套,入市项目均价每平方米 1.8万元。根据北 京市 2017年度住宅用地供应计划,自住型商品 房用地供应 200公顷,相比原计划的 83公顷,增 加 117公顷,计划供应 5万套,占当年全市住房 建设总需求 30万套的 16.7%。 2.2北京市住房保障的发展特点 2.2.1受住房市场波动及商品住房政策的影响较大 20年来,北京市保障性住房供给状况与房 地产调控政策周期呈现出高度的一致性。伴随 着宏观住房政策在 “
15、 市场 ” 和 “ 保障 ” 之间的选 择和波动,长期以来,政府一方面过分依赖房地 产的 “ 支柱产业 ” 地位,另一方面又不得不纠正 住房的过度市场化及由此带来的中低收入家庭 的居住问题。因此,一定程度上可以说,北京市 住房保障政策更多表现为房地产市场调控的重 要工具,是一种对住房市场状况的 “ 政策相机抉 择 ” 。在住房市场过热时,政府期望通过加大保 障性住房供给影响住房存量、调整住房结构,从 而降低住房价格、提高居民的住房可及性。 在过去的 20年,北京市经济适用房投资建 设呈现反复波动趋势,每一个增长阶段、下行区 间、投资额高点、低谷的背后,既体现出受住 房 市场波动和住房政策的影响
16、,也隐含着 “ 相机调 控 ”的政治逻辑。 2003年国发 2003 18号文将 “ 增加普通商品住房供应 ” “ 以商品住房取代经 万方数据 注:该图根据北京市住房和城乡建设委员会自住型商品房公示项目整理绘制,截至 2017年 4月底共 63个。 济适用房成为住房供应体系的主要形式 ” 确定 为国家住房政策发展方向,结束了 1999年以来 经济适用房建设的持续增长期,在 2004年第一 个高点后,投资总额急速下降;然而, 2005年在 投资总量低位运行不到一年时间之后, 18号文 出台引致的商品住房价格迅猛上涨,使政策选 择了增加经济适用房供给总量以达到调控房价 的目标,因此 2006年又迎
17、来了经济适用房投资 的恢复性上涨;此后,受 2008年美国金融危机 影响,国内亟需通过房地产业发展实现扩大内 需、刺激经济增长,2009年经济适用房当年完成 投资额达到了历史最高点,并在 2009-2011年保 持了三年相对高位的供给量。此外, 2008年北京 市限价商品房的推出,也是保障性住房政策作 为 “ 逆经济周期 ” 相机抉择工具的运用,并于当 年达到新开工面积历史最高点 773.4万平方米。 2.2.2从强调 “ 住房所有权 ”向强调 “ 住房居住权 ” 转变 住房保障制度建立之初,国家就确立了 “ 重 点发展经济适用住房 ” 的政策目标,经济适用房 作为 “ 出售型保障性住房 ”
18、,反映出政府住房政 策的关注点在于用购买的方式实现中低收入家 庭的住房自有;在土地和人口等因素助推北京 房价持续上涨的背景下, “ 出售型保障性住房 ” 存在的“ 一次性保障 ”“ 房源流失严重 ” 等效率 漏损,使政府意识到强 调 “ 住房所有权 ” 的政策 很难真正有效保障中低收入家庭住房需求,同 时对市场房价也很难做到有效调控。 2009年,北 京市推出公共租赁住房制度,政府住房政策关 注点逐渐向实现居住权和居住条件的改善转变, 图 4以各年新开工面积反映了租赁型保障性住 房建设规模近年来的不断增长趋势。 “ 十二五 ” 时期,北京市开始着重调整保障 房的供应结构,提高租赁型保障性住房的
19、比例。 2016年北京市大力发展公共租赁住房,全年公 租房分配 9.6万套,全市累计分配公租房 14.5 万套,分配率达到 70%以上。为加快推进轮候家 庭解困进度, 2016年 10月,北京市启动了迄今 52 图 4:租赁型与销售型保障性住房建设规模占比与趋势 数据来源:根据北京市统计年鉴各年数据整理绘制。 为止最大规模的公租房分配工作,涉及 29个项 目、房源近 3.2万套。同时, 2016年北京市开展 了公租房面向新就业无房职工专项配租试点, 不限收入,不搞轮候,资格一次有效,符合条件 的本地和外地户籍职工均可申请。此外,在实物 配租之外, 2016年北京市还通过货币补贴的方 式发放市场
20、租房补贴 1.2万余户 1.2亿元。 2.2.3保障性住房规划设计形成了职住分离、居 住分异的压力 由于中心城区建设用地的稀缺,土地价值 较高,北京市保障性住房规划的地理位置大都 较远,多分布在五环边缘至六环以外的区域,呈 现出 “ 保障住 房先行建设、交通滞后发展 ” 的模 式,职住分离问题严重。 根据 2016年北京市统计局发布的人口分布 数据,北京常住人口居住地主要分布在朝阳区、 海淀区和丰台区,分别为 395.5万人、 369.4万 人、232.4万人;而工作地主要分布在海淀区、 朝阳区和西城区,并具有继续向中心区域集中 的趋势。而从保障性住房建设情况看,朝阳区租 赁型保障性住房的规模
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