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1、管理视窗 公共管理浅析我国环保非政府组织的发展悙庄沁雨一、环保 的渊源早在 世纪 到 年代,国际 上出 现了 许多 影响 恶 劣的 环境“公害事件” ,例如伦敦烟 雾事 件、日本 水俣 病事 件等等,引起了 世界的广泛关注。美国海洋 生物学 家 卡 逊于 年 出版 的 枟寂 静的春天枠,深刻的反映了当时 污染对 生态 环境的 深远影 响,得 到巨 大反响。该书明确提出人类应当与其他生物共享地球家园,应建立 人与自然相协调这一具有远见力的思想 。自此之后,西方发达国家掀起了 声势浩大的群众性 “环境运动”,例 如 年 月 日 于美国 举行的 “地球日 ”游行活动,堪称历史规模最大 、影响最广。年
2、 月 日,在瑞典的斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议 ,期间有千人参加了相关的 论坛,在这次会议上也通过了 枟人类环境宣言枠。到了 年 月,在巴西里约热内卢举办的联合国 环境与发 展大会 ,注册该轮 论坛的人数已多达一万七千多人,来 自 个国 家。而 年 在南非 约翰内斯堡召开的联合国世界可持续 发展首脑 会议,参 会的 代表 已多达五万余人。在国际环境保护领 域里,环保 正 扮演着 越来越 重要的角色。中国的环保 发展只 有十余年 的时间,最 早诞生 于知识 分子之手,当时中国已经具有如慈善基金会 、红十字基金会等多种 半官方色彩的社会团体,而环 保领域 机构的 空缺,则完 全由民 间力 量
3、弥补。如 年代初期,中国最早的民间环保组织 自然之友,开始 只有一个志愿者,后来有了十个人,和一些 “沙发上的思想”。年代后期伴随 经济 腾飞而 层出不 穷的的 环境问 题,加速 了中国环保 的发展,用绿家园创办者汪永晨的话来说,“环境意识,从伤痛中来”。通过积极向西方 、向 香港等地 的学习 借鉴,历经了 十余年艰苦摸索的沧海桑田,中国的环保 完成了从开始毫无经验的 “观 鸟、种树、捡垃圾”等 “浅绿” 状态,到 推动政 府和公众 走向 “中绿”继而 “深绿”的巨大 转变。直到今 天,据不 完全估 计,中国 的环保 早已突破了 家,由于很多 “草根组织”没有注册,难 以统计,其实际数值应该达
4、到更大。二、在我国大力发展环保 的现实需要当前要在我国发展环 保 以帮 助实现环 境的 保护与 改善,具有十分紧迫的现实意义,一方面是出于现有客观条件的迫 切需要 我国的生态环境状况不容乐观 ,在巨大的人口和工业化压力之下 ,出现了诸如水土流失严重、沙漠化迅速发展 、草原退化加剧、森 林资源锐减、生物物种加速灭绝、水体和大气污染急剧加重等多层次多方面的生 态环境问题;并且随着农村工业化进程的加快 ,环境污染也向着城 市郊区和农村快速蔓延。而市场经济所产生的外部经济效应和外部不经济 效应,也加剧了政府防治环境污染的难度 ,造成了我国生态环境 “总体环境在恶化,局部环境在改善,治理能力远远赶不上破
5、坏速度,生 态赤字在逐渐扩大”的基本状况。就目前形式来说,单靠政府和市场已经不能完全有效应对生态破坏问题,对于环保 的协助功能已成急需态势 。另一方面,发展我国环保 也是 顺应了当 前我党 和我国 政府在生态环境保护上的政策号召 。党的十七届五中全会中明确要求 “树立绿色、低碳发展理念”,要求发展绿色经济、绿色矿业、绿色消费模式等。“绿色发展” 也被明确写入 “十二五”规划当中 。党的十八大中再次论及生态文明 ,也明确指出:建 设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束 趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势 ,必须树立尊重自 然、顺应自然、保护自然的生态文明理 念,
6、把 生态文 明建 设放 在突 出地 位,融入 经济 建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程 ,努力建设美丽 中国,实现中华民族永续发展。环保、资源节约和循环经济等 概念被十八大报告吸收并列入 “生态文明”,后者作为践行 科学发 展观的要义,被提升至战略层面,与经济政治文化社会并列 “五位一 体”,在报告中 单独列为一章进行阐释,从 个 方面描绘 了该建设 的宏伟蓝 图,成为 中国特色社会主义的重要内容 。党的十八届三中全会又提出 ,建设生态文明 ,必须 建立系统完整的生态文明体系,强调 用制度 保护生 态环 境,继 而引出 划定 生态 保护 红线、实行资源有偿使用制度和生 态补偿 制
7、度等 有关要 求,“生态红 线”成为了继 “亿亩耕 地红线”之 后又一条 被提升为 国策的 红线。诸 如以上所述,无不体现出党和国家对于生态环境保护和污染防治工 作的重大决心,而在这些战略目标 之下,抱有 相同愿景 的环保 无疑是 相关政策有效施行的坚实主力军 。三、发展环保非政府组织的必要性通过非政府组织在其他国家的发展实践 ,发现其具 备在公共政策过程中充当 “公民代言人”、“ 政 策参与 设计者 ”、“社会舆 论形成 者” 、“政策实施监督者” 等角色的巨 大潜力,且鉴 于较 大程度 的非 营利 性,以至于其在对污染重灾区的治理和发展工作中能供给低成本协助 、对 多样性的环保公益事业 做
8、出及 时的反 应等方 面,非政 府组织 有明 显的 优势,在一定程度上弥补了现有体制的局限 。(一)发展环保 ,可以弥补现有公共决策体制在 民主性与科学性方面的缺陷。决策民主化和科学化往往要求决策机构结合实际情况 ,充分利用 现代科学技术及方法进行决策 。而在现实中,我国政府在 制定公共政策时信息收集和技术力量两方面都有重大不足 。一方面是利 益分化的个体数量多且分散,统计意见极有难度;另一方面,我国政府 决策部门当前所具备的的知识、信息、智能等软硬件设施条件尚且分配不均且 受到多方面限制。在我国当前最急需环境保护工作开展的往往是经济落后 的欠发达地区,政府部门或囿于传统政绩观念 ,或困于经
9、济、技术困乏,很 难在公共政策的制定过程中倾 斜于生态 环境的保 护。发展 环保 能 够在一定程度上弥补上述决策 难题。我国 环保 本身 发起于 并多数 代表草根阶层,方便整合并以团体组织的形式集中反映不同的政策 建议及要求,使公民的利益需求和愿望得到充分表达 ,有效降 低政府收集信息的成本,提高决策的科学性和民主性 。(二)发展环保 ,可以为实现公共政策对生态环 境保护的有效倾斜。我国的环保 以志愿者形式 储备了巨 大的人 才与智 力资源,依靠其组织成员的经验、智慧、知识和技术资源优势 ,发挥其专业技术 特长,可以在极大程度上弥补政府决策部门在环境保护领域知识和技 能的匮乏。此外,环保 聚焦
10、于生态 环境领域 的实时 观测,也 能在很 大程度上监督和确保公共政策实施过程中 ,对生态环境的政 策性倾斜能够落到实处。四、当前我国的环保非政府组织的困境中国环保非政府组织起步较晚 ,伴之以资金短缺 、人力资源不足 等主观原因,注册登记困难、监管环境严苛等客观原因 ,较之发达国家 的 显得有些先天不足。首先,资金和人才的严重短缺。作者简介:庄沁雨 () ,女,汉族,山东诸城人 ,研究生,山东师范大学公共管理学院 ,研究方向:中外政治制度。公共管理 管理视窗悙一般 的资金来源主 要有政 府拨款、捐 赠收 入、运营收 入三方面,而目前在我国的情况是 ,政府基于财政预算压力,只 能提供相当有限的财
11、政拨款;并且我国捐赠氛围并不浓厚,捐赠行为没 有长效机制支持,资金运营状况不透明 ,“郭 美美”等 事件层 出不穷 加剧恶 劣影响,致使此类资金来源也 较不稳 定;再者 我国的 非政 府组 织的 运作能 力较弱,运营收入也较少,再加上我 国目前大 量的环保 将自己 的运营模式界定为非营利性质,因此绝大多数组织只能通过向官方或半 官方的国际、国内基金组织申请资金以进行项目运营,而这一类 组织本身资金量也较为有限,每年对每一种类 的 可能只 提供一到 两家的 基金支持,导致大多数环保 资金长期短板,在几年 前的一次环保 发展状况的调查中,不乏有一些规模较小的 “草 根组织”,办公 地点和居住地点混
12、用,条件恶劣,且长期濒于搬迁的不稳定状态。资金的困乏继而导致人力资源匮乏情况较为严重。大 部分无法保证稳定项目基金的中小型 环保 都 缺少 人力资 源开 发的 资源 与条件,所以同时面临着高素质专业人员稀缺 、流失的困境。其次,资源分配极不平均 ,监督工作缺乏有效机制。笔者在对大量的访谈 和调 研文 献的查 阅过 程中 发现,很多刚 刚起步,规模较小,发展较不完善的环 保 人员都 提到了 资源分 配极不平均的现象十分普遍。一些发展成熟 ,规模较大的组织长期 较为容易的获取大量资金,但由于监督机制的不健全,导致其环保项目 的开展存在大量浪费的现象。然而真正在投身于环保工作的草根组织 ,一方面由于
13、经验不足,组织自身建设能力偏弱 ,内部治理能力不足,不少组织缺乏正式的决策机制 尽管有些组织是采取全体成员共同协商的方 式进行决策,但由于没有制度保证,“志愿失 灵”问题 普遍体 现的较 为严重。一方面由于资金及其他必备资源的匮乏 ,而不得不放弃含金 量较高的环保项目和成长机会。我国现存大量中小型 环保 ,外部协 调能力 弱、资源分散、创新力差、同质化的情况较为普遍,整体活 力不高,这又致使这类组织在政府购买服务的选择过程中,因为极少能提供 符合政府要求的公共服务而惨遭 淘汰,丧 失通过 提供服 务获 得政 府资 金支持 的途径,进一步加剧中小型环保 发展机会的窘迫。再次,缺乏政策保护,门槛高
14、。我国政府缺乏针对 从业人 员的人 事、社保 政策,也导 致专职人员生活水平难于 保证,工 作流动 性大,极 大地限 制了我 国环保 的生存发展空间。我国针对 的立法 工作始 终落后 于 本身 的发 展。在我 国,相关总体法律框架主要由 枟社会团体登记管理条例枠枟民办非企业单位登记管理暂行条例枠枟基 金会管理办法枠枟宗教 社会团体登记 管理实施办法枠等法律法规,再加上民政部有关社团管理的部门规章以及数 量众多的地方性法规构成。但是 从整体的 法律框架 看,对应 的 高位法缺乏,只有法律位阶较低的行政性法规在实际操作中发挥作用 。而针对不同类别 的税收 、财政、人事、社保等一系列配套政 策规定缺
15、乏,也令实际执行层面障碍重重 。此外,伴随双重管理体制变成 统一直接登记制度,针对非政府组织的监管制度改革方案尚未出台。过去主要强调事前审批,如今更需要加强事中和事后监管,这需要政府 多个部门如财政、税收部门的统筹协调 ,但目前政府部门对非政府组织的管 理职能不明确,缺乏有效的监管机制 。当前我国环保 面临 的最为棘 手的问题 体现 在门槛 高、注册困难。事实上,我国不少已经发展至相当规模的组织当前仍旧挂靠 在某些不相干的企业、事业单位,这直接影响其生存和发展的各个 环节,我国现存的环保 绝大多 数没有正 当身份,他 们在资金 申请,项 目开展等工作的各个环节中都会面临因社会关系不够明确而被叫
16、停的困境 。五、对发展我国环保非政府组织的几点建议第一,环保 本身应充分组织和利用低成本资源 。针对当前我国环保 (某种 程度上 说是所 有种类 的非政 府组织都有涉及)所面临的重大难题 资金短缺,笔者认为首先应当调动一切积极因素,充分利用低成本资源 。首先低成本人力资源 ,或可以直接称之为 “志愿者” 在当 前中国,其 实志 愿者队 伍具有 有相 当大的发掘潜力,譬如高校社团就是一个规模很大的志愿者群体 ,当代大学生大多具备较高的理论知识和社会 责任感,拥有较强 创造力且 易于组 织,环保非政府组织即可首先着力于与各大高校相关校园社团建立长期有 效的合作关系,有针对性的组织实施形式多样的环保
17、活动 ,如公益宣传 影片及歌曲的征集、义 卖集 资活 动、组织 志愿 者捡 拾垃圾、开展 公益 讲座、参与环境问题调查研究等,这些活动其实在每一个高校 的社团里都可以见到,但大多只是单兵作战,规模与影响力都较小 。如果同正规 的环保 合作,进行统一 调度与组 织,一方面 既可以 满足高 校大学 生对于社会实践活动的大量需求 ,另一方面则可以集中力 量,具有针对 性的开展具有较大影响力的环境保护工作 。将互联网作为重要的信息平台加以充分利用 。低廉、便捷的门户 网站和社交网站具备覆盖范围广 、传播能力强等天然的优势,在环保 需要开展公益宣传活 动,组 织大规 模倡 议时,可以 最大可 能的 降低
18、 成本,满足项目需求。第二,政府部门加强立法,健全监管机制 ,完善非 政府组织备案登记制度,积极创造有利于非政府组织发展的法律制度环境。这是解决当前非政 府组织 分类 和定 性定 位不清 、管理 措施 操作 性弱、行政监管不到位的根本。首先,需要尽快制定有关非政 府组织统一规范的基本法规,明确我国 非政府组 织的法律 地位、性质、基本权 利,并 “对非政府组织 的分 类、登记 监督、行 政指 导、社 会监督、税收 减免、政府采购等各个方面做出原则性规定 ,用以指导各 项专门的行政法规”;其次,尽快修订和改进针 对非政府 组织的专 项管理法 规,如行 业协会、海外非政府组织等的专项立法 。法律环
19、境完善是政 府行政监管合法性的基础,制度明确才能真正实现对非政府组织的科学有效 监管。因此,政府必须进一步设立好行政监管制度 ,加强审查和监管能力。这 要求各级政府积极探索和推进非政府组织统一登记 、分类管理、行为控 制等制度化的政策措施。为此,首先需要,政府应鼓励各类 非政府组织到民政部登记备案,在没有明显违法犯罪事实的情况下 ,民政部应给予 所有备案注册的民间组织合法存在的基本权利 。其次,针对备案注册的 民间组织进行正确分类,针对不同类型的组织进行分类监管 ,如对于那 些影响大、活动范围广、涉及公民政治参与的重要组织 ,需要按特别的 规范进行审批登记,并 赋予法 人资格;对于 从事 社会 公益事 业的 民间 组织,可以实行严格的公益法人认证 ,以便其享受国家在财政 税收上的政策优惠。再次,完善财税制度、审计规定、信息报告制度等,并建立 部门联合监管的联动机制。(作者单位 :山东师范大学)参考文献:刘静现阶段 我国非 政府组 织发展 的机遇、困境与 出路东 莞理工学院学报 ,:安祺 王华环保非政府组织与全球环境治理 环境与持续发 展,:陈运雄 余晶论非政府组织在政 府职能 转变中 的作用 改革 与开放,:万方数据
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