深圳市简政放权改革方案.doc
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1、深圳市简政放权改革方案深圳创新发展研究院深圳创新发展研究院2015 年年 11 月月I目目目目 录录录录前言前言.1一、当前简政放权改革涉及行政职权事项情况一、当前简政放权改革涉及行政职权事项情况.3(一)行政许可事项.3(二)非行政许可事项.5(三)政府服务大厅管理的服务事项.6(四)政府和社会投资项目审批.8(五)商事登记审批事项.12(六)政府性基金征收和政府定价收费.13(七)产业类专项资金.16二、简政放权改革的十条主要原则二、简政放权改革的十条主要原则.17三、简政放权改革主要内容三、简政放权改革主要内容.20(一)行政许可事项改革.20(二)非行政许可事项改革.21(三)政府服务
2、大厅管理的服务事项改革.23(四)政府和社会投资审批改革.25(五)商事登记审批事项改革.33(六)政府性基金征收和政府定价收费改革.34(七)产业类专项资金改革.36II四、简政放权方案的组织实施四、简政放权方案的组织实施.38(一)市人大颁布深圳经济特区简政放权若干规定 ,使简政放权改革依法有序推进.38(二)由人大审核简政放权后政府的“三张清单”,以刚性的制度巩固简政放权的成果.39(三)及时调整政府有关部门的“三定”方案,为进一步界定好各部门的权责边界,为各部门调整职能内设机构、人员编制提供依据.40(四)采取集中审批方式,探索审批与监管相分离的政府工作新机制.41(五)大力培养、支持
3、社会中介组织、行业协会以及有关专业技术机构,确保政府职能有序转移和承接.42(六)创新政府监管方式,落实部门事中、事后监管责任,使市场和社会活而有序.421前前 言言简政放权是深化行政体制改革和经济体制改革的核心,党的十八大以来,党中央和国务院把简政放权作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”,采取了一系列改革措施,激发了市场活力和社会创造力,推动了政府治理能力的提升,促进了稳增长、调结构、惠民生,取得了一举多得的初步成效。深圳早在 1997 年就在全国率先进行审批制度改革,为全国的审批制度改革和政府转变职能进行了探索,近二十年来,先后进行了七轮审批制度改革。尤其是十八大以来,深
4、圳在国务院的统一部署下,在深化审批制度改革、转变政府职能等方面又做了大量工作,使深圳在全国经济下行的大环境下,保持了经济持续稳定增长,结构不断优化,质量和效益不断提升。深圳在市场环境的完善、市场机制的发挥、市场主体的活力、政府对企业活动的干预等方面,在全国仍有一定的优势,在不少方面仍处于全国领先地位。但是,简政放权、转变政府职能是一项艰巨和复杂的长期任务,实际上是政府的自身革命,涉及到很多深层次2矛盾,涉及到很多既得权力和利益的调整,涉及到政府管理方式的深层变革。目前,深圳简政放权的改革仍处于胶着状态,改革的力度、深度、广度与中央和国务院的要求,与企业和市民的要求,与建立社会主义市场体制的要求
5、,与实现政府治理能力现代化的要求相比仍有很大差距。改革如同逆水行舟,不进则退,慢进也是退。因此,在新的全面深化改革的大潮中,深圳市委、市政府应以壮士断臂的勇气、以自我革命的精神、以大道至简的智慧来进一步推动简政放权,使深圳在全国深化经济体制改革和行政体制改革中再立潮头, 为全国的改革提供新的经验,做出新的贡献。创新发展研究院作为以推动深圳改革创新为己任的社会智库,根据马兴瑞书记的要求,近期对简政放权涉及到的行政许可,非行政许可,政府服务大厅管理的服务事项1,政府和社会投资审批,商事登记前、后置审批,政府性基金和政府定价的收费,产业类专项资金等 7 个方面,几千项事项进行了全面、系统梳理,按照中
6、央、国务院、市委、市政府确定的简政放权的原则和要求,提出了深圳简政放权改革方案,供市委、市政府参考。国务院确定的深化行政审批制度,转变政府职能的基本内容包括简政放权、放管结合、优化服务三个基本方面,1未包含在政府各部门内部办理的有关服务事项。3考虑到研究院的能力和时间所限,本方案主要是简政放权的改革方案,有关放管结合、优化服务方面的改革未有涉及。由于放管结合、优化服务是保障简政放权成果的重要方面,建议市委、市政府予以高度重视。作为社会智库提出政府改革的具体方案,在深圳尚属首次,由于受认识水平、资料来源、审视角度、时间仓促等方面所限,本方案肯定有不妥甚至错误之处,恳请市委、市政府有关方面批评、纠
7、正。一、当前简政放权改革涉及行政职权事项情况一、当前简政放权改革涉及行政职权事项情况当前深圳简政放权改革涉及到行政许可,非行政许可,政府服务大厅管理的服务事项2,政府和社会投资审批,商事登记前、后置审批,政府性基金和政府定价的收费,产业类专项资金等 7 个方面。具体事项分述如下:(一)行政许可事项(一)行政许可事项根据市编办提供数据,截至 2015 年 9 月 20 日,行政许可事项共计 535 项,涉及 24 个主管部门,具体见图 1-1。其中,规土委涉及事项 66 项,占比 12.34%;卫计委涉2未包含在政府各部门内部办理的有关服务事项。4及事项 66 项,占比 12.34%;交委涉及事
8、项 56 项,占比10.47%;市场和质量监管委涉及事项 56 项,占比10.47%。具体见图 1-2,附表 1。图 1-1 行政许可事项分部门统计图图 1-2 行政许可事项分部门统计比例从行政许可事项内容来看,主要涉及到安全类、商事5登记类、特种行业的经营许可证、企业资质等。其中,商事登记后置审批的事项最多,共 115 项,占全部事项的21.5%,如财委涉及的会计师事务所设立批准,经信委涉及的渔业捕捞许可,人居委涉及的严控废物处理许可证核发等事项;安全类许可事项共 49 项,占全部事项的 9.16%,如经信委涉及的危险化学品建设项目的安全条件审查,人居委涉及的放射性同位素与射线装置辐射安全许
9、可证核发等事项;涉及资质、证书许可事项共 45 项,占全部事项的8.41%,如规土委涉及的地质勘查资质丙级新设审批,住建局涉及的工程专业承包二级资质核发(含延续) ,卫计委涉及的母婴保健技术服务执业许可证新办等事项。(二)非行政许可事项(二)非行政许可事项根据市编办提供的数据,截至 2015 年 9 月 20 日,非行政许可事项共计 191 项,涉及 19 个主管部门。具体见图1-3。其中,公安局涉及事项 45 项,占比 23.56%;科创委涉及事项 26 项,占比 13.61%;外事办涉及事项 23 项,占比 12.04%。具体见图 1-4,附表 2。6图 1-3 非行政许可事项分部门统计图
10、图 1-4 非行政许可事项分部门统计比例从非行政许可事项内容来看,涉外证件、事项办理的审批事项最多,共 60 项,占全部事项的 31.41%,如公安局涉及的外国人签证延期、换发,民政局涉及的香港居民办理收养登记,外事办涉及的申请因公临时赴港澳审批等事项;涉及产业类专项资金许可的事项共 24 项,占全部事7项的 12.57%,如科创委涉及的股权有偿资助事项等事项。(三)(三)政府服务大厅管理的服务事项政府服务大厅管理的服务事项根据市编办提供的数据,截至 2015 年 9 月 20 日,服务事项共计 1038 项,涉及 24 个主管部门。具体见图 1-5。其中,住建局涉及事项共 182 项,占比
11、17.53%;规土委涉及事项 167 项,占比 16.09%;经信委涉及事项 122项,占比 11.75%。具体见图 1-6,附表 3。图 1-5 服务事项分部门统计图8图 1-6 服务事项分部门统计比例从服务事项内容来看,主要涉及政府产业类专项资金资助审查、企业的资质、社会和个人的证件和事务型登记。其中,涉及产业类专项资金许可的事项最多,共 98 项,占全部事项的 9.44%,这使得一些政府部门的主要精力放在对专项资金的审核上来,如经信委涉及到的专项资金审核达 80 多项;涉及房地产服务事项 62 项,占全部事项的6%,如规土委涉及的房地产初始登记、房地产经纪机构备案、申请删除认购书数据服务
12、事项等事项;涉及资格、资质服务事项 55 项,占全部事项的 5.3%,如住建局涉及的物业服务企业资质证书信息变更初审(二级企业名称变更) ,规土委涉及的丙级地质灾害治理工程监理单位资质变更等事项。9(四)政府和社会投资审批(四)政府和社会投资审批1、政府投资项目审批政府投资项目审批包括市政类投资项目审批和房建类投资项目审批。政府投资项目审批主要有两个问题,一是审批时间过长。以市政类投资项目审批为例(具体见图 1-7) ,根据市发改委提供资料,其审批流程共分 7 大阶段(至施工许可) ,涉及事项 33 项,涉及审批部门 12 个,审批时间最长可达400 个工作日(不包括项目主体单位的前期工作时间
13、) 。具体见图 1-8。10图 1-7 深圳市政府投资项目(市政类)报建流程图(至施工许可)11图 1-8 深圳市政府投资项目(市政类)报建各阶段审批时间二是现行的政府投资建设项目报建程序复杂,审批部门众多,没有充分发挥项目主管单位、建设单位的积极性。如现行的政府投资项目报建流程中,一个项目仅规土部门审批的事项就达 10 项,包括建设工程方案设计审查、建设用地选址和预审、建设项目用地预审转报、土地复垦方案审批、地质灾害危险性评估报告备案、建设用地规划许可、建设工程初步设计核查、建设工程设计招标备案、建设用地批准、建设工程规划许可等等。2、社会投资项目审批根据市发改委提供的资料,社会投资项目报建
14、审批(具体流程见图 1-9) ,共分 4 大阶段,涉及事项 18 项,涉及审批部门 9 个,审批时间最长可达 196 个工作日(不包括项目投资单位的前期工作时间) 。具体见图 1-10。12图 1-9 深圳市社会投资项目报建流程图13图 1-10 社会投资项目报建各阶段审批时间社会投资项目,其投资主体一般都为民营企业或社会机构,政府在投资建设项目管理中的问题主要有两点:一是管理了不该管的事,侵犯了社会投资主体的合法权益。社会投资者自筹资金,通过市场方式取得了土地使用权,在土地使用权合同中,已经明确了容积率、建筑覆盖率、绿化率等刚性指标,但在建设中还要花费巨大的人力、物力和财力到各部门去报批本来
15、属于自己权益的事。二是审批时间长。从取得土地到正式开工,完成整个基本建设程序的报建,一般快则 2 年,慢则 3-4 年。14(五)商事登记审批事项(五)商事登记审批事项根据市编办提供数据,截至 2015 年 9 月 20 日,商事登记审批事项共 129 项,其中,前置审批 12 项,后置审批117 项。具体见附表 4-1, 附表 4-2。前置审批事项中,由国家部门审批事项共 7 项,由深圳市审批事项共 5 项,主要涉及类金融机构的审批。后置审批事项中,由国家部门审批事项共 20 项,由广东省审批事项共 15 项,由深圳市审批事项共 62 项,由各区审批事项共 20 项。深圳市自己审批的后置事项
16、达 82 项,占全部后置审批事项的 70%,说明深圳市深化商事登记改革的主要障碍不在国家和省有关部门,改革的余地很大。(六)政府性基金征收和政府定价收费(六)政府性基金征收和政府定价收费1、政府性基金征收情况3根据市财委提供的资料,全市政府性基金征收共有 9项,涉及海事局、财委、地税局、社保基金管理局和住建局 5 个部门,2014 年征收总额为 100.15 亿元,2015 年 1-6 月总额为 63.37 亿元。2014 年政府性基金征收总额中,教育费附加征收数额高达 46.58 亿元,占总额的 46.51%;地方教育附加征收额达为 29.83 亿元,占总额的 29.78%;残疾人就业保障金
17、征收额达 10.08 亿元,占总额的3不包括全额上缴中央和省的各项政府性基金项目1510.07%。具体见图 1-11,图 1-12,附表 5。图 1-11 2014 年深圳市政府性基金征收情况汇总(单位:亿元)图 1-12 2014 年深圳市政府性基金各项目征收比例情况全市政府性基金征收主要有三个问题:一是部分项目征收费较高,比如教育费附加和地方教育费附加,每年征收近 80 亿元,残疾人就业保障金每年征16收达 10 亿元,增加了企业和其他社会法人的负担。二是有些费用继续征收的理由不充分,比如文化事业建设费的征收。三是有些专项资金收费不合理,比如新型墙体材料专项资金、散装水泥专项资金。2014
18、 年市本级政府性基金总收入 954.2 亿元,支出537.7 亿元,收支相抵,结余 416.5 亿元,结余占总收入的比例为 43.6%。从一定程度上说明政府性基金收缴过多。2、政府定价收费情况根据广东省定价目录(2015 年版) 数据,授权深圳市政府定价事项共 31 项,其中,重要交通运输服务定价事项 7 项,如道路客运旅客票价、公共汽(电)车票价、轨道交通票价等;重要专业服务事项 5 项,如土地使用权交易服务收费标准、电动汽车充换电服务收费标准等;房地产事项 4 项,如经济适用房、公共租赁住房、廉租房等保证性住房物业管理服务收费标准等。具体见图 1-13,附表 6。17图 1-13 深圳市政
19、府定价事项统计图目前授权深圳市定价的项目中,存在一些问题,如有些定价不合理,难以通过收费的手段达到政府宏观管理的要求,难以实现政府公共政策的目标;有些项目的定价不利于维护公平竞争的市场秩序,推动相关行业健康发展等。(七)产业类专项资金(七)产业类专项资金根据市财委提供相关资料,2015 年我市各类产业专项资金可分 3 个大项,13 个小项以及 147 个细项,资金规模155.35 亿元,具体见附表 7。主要涉及贸信委对产业发展方面的资助,科创委对科技创新方面的资助,以及环保部门、国土部门、发改部门、交通部门、金融部门、文体部门相应的专项资金。其中科技创新专项资金共 64 项,资金规模最大,共6
20、7.2 亿元,占总规模的 43.62%。新能源汽车发展专项资金18共 23.7 亿元,占总规模的 15.26%。具体见图 1-14。图 1-14 深圳市各产业专项类资金规模情况(单位:亿元)产业类专项资金存在的问题主要有以下四个问题:一是资金规模过大。2015 年我市各类产业专项资金规模 155.35 亿元,占整个市本级地方预算内财政支出 1266.6亿元的 12.27%。二是产业发展资助项目繁多,不同部门之间所设立的项目内容交叉,不利于提高资金的使用效果。三是一些项目的设立不能随着产业发展的状况及时调整,与现实的经济发展和市场状况不适应,对产业发展促进的作用不明显。四是项目设立、审批和监督由
21、同一部门负责,权责定位不合理,不利于资金使用的公平、公正,不利于机关的廉政建设。19二、简政放权改革的十条主要原则二、简政放权改革的十条主要原则根据李克强总理的讲话精神和国务院关于转变政府职能,加快行政体制改革的要求,结合我市的实际情况,我们初步确定本次我市简政放权改革的主要原则:(一)按照李克强总理(一)按照李克强总理 5 5 月月 1212 日电视电话会上的讲话,日电视电话会上的讲话,在简政放权的改革中,在简政放权的改革中, “ “除涉及国家安全、生态安全和公共健除涉及国家安全、生态安全和公共健康等重大公共利益事项外,其他的审批事项原则上要以取康等重大公共利益事项外,其他的审批事项原则上要
22、以取消为主消为主” ”。(二)在政府的调节和管理经济活动中,充分发挥市(二)在政府的调节和管理经济活动中,充分发挥市场配置资源中的决定作用,尊重企业的市场主体作用,凡场配置资源中的决定作用,尊重企业的市场主体作用,凡是企业的经济活动不涉及公共资源的开发利用,政府通过是企业的经济活动不涉及公共资源的开发利用,政府通过发展规划、产业政策和行业监管,可以引导和调整的经济发展规划、产业政策和行业监管,可以引导和调整的经济事项,原则上取消政府审批或核准。事项,原则上取消政府审批或核准。(三)在政府管理各类公共事务中,凡是法人、公民(三)在政府管理各类公共事务中,凡是法人、公民和其他组织能够自主决定、自担
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