内部输入_解读当代中国公共政策制定的输入机制.docx
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1、内部输入_解读当代中国公共政策制定的输入机制内部输入_解读现代中国公共政策制定的输入机制内部输入_解读现代中国公共政策制定的输入机制宁夏社会科学2000年第5期总第102期内部输入:解读现代中国公共政策制定的输入机制张小明内容提要:本文首先扼要分析了现代中国公共政策制定的经过,引申出政策输入的概念。并从利益表达和利益综合的视角具体分析了中国政策输入经过中“内部输入的一般特征。最后试图对内部输入机制下政策输入的若干途径作一具分析。自从1951年拉纳和拉斯韦尔的那本标志着政策科学诞生的著作(政策科学:范围和方法的新近发展)一书问世以来,政策科学获得了长足进展。“政策科学运动(Policyscien
2、cesmovement)旷日持久,并构成了所谓的拉斯韦尔德洛尔政策科学传统的主导范式。那么,何谓公共政策呢?一、问题的提出:中国政策制定的经过分析所谓公共政策,就是政府根据特定时期的目的,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的经过中所制定的行为准则。笔者之所以采用此种界定,基于两点原因:其一,从更本质的意义上讲,公共政策无非是政府调整社会公共利益的一种工具,公共政策本质上反映、调节的是一种社会利益关系。从利益的视角观之,整个公共政策经过就是一个公共利益分配的经过。而那些在中国普遍存在的所谓“争政策现象,无非争的是利益,所谓的“政策资源的讲法,也无非是从政策的施行会带来一定的利益这个意义上
3、讲的,而绝不是指政策本身就是一种社会资源。其二,结合中国的实际情况,现代中国政府在公共政策制定经过中发挥了极其重要的作用。假如讲西方的政策制定经过是一个社会互动经过的话,那么中国的政策制定经过则完全是在政府的主导下进行的。然而,必须讲明的是,在现代中国的实际政治下,这里的政府概念的内涵应有所扩大,包括党组织和政府组织,而且党组织是政府机构的核心,更是制定公共政策的核心主体即政策中枢,不理解这一点,就无法解释现代中国的公共政策,更不用讲试图解读现代中国公共政策制定的经过了。对于公共政策制定,通常有广义和狭义两种理解。琼斯、安德森把它理解为政策构成(Policy-formation)或政策规划(P
4、olicy-formulation),指从问题构建、目的确定到方案选择以及合法化的经过;而德洛尔则从广义上把它理解为整个公共政策的生命经过,包括政策制定阶段和后政策制定阶段。本文采用广义的理解,并结合伊斯顿的政治系统理论,运用阿尔蒙德和鲍威尔所提出的作为比拟政策经过和方法的构造功能主义的分析框架,将现代中国公共政策内部输入_解读现代中国公共政策制定的输入机制内部输入_解读现代中国公共政策制定的输入机制制定经过即政策经过粗略地划分为三大阶段:政策输入、政策输出、政策反应。政策输入即向政策制定系统提出的要求和支持,这种输入;于政策制定系统的外部环境和政策制定系统内部本身。;于系统内部的政策输入有时
5、叫“内部输入。而从社会利益的角度来看,政策输入的经过也就是进行利益表达和利益综合的经过。利益表达是社会中某个集团或个人提出政策要求的经过,它是政策经过的逻辑起点;利益综合则是指决策者将各种利益要求转变成可供选择的重大备择方案的经过。利用表达以及进一步的利益综合的经过共同构成了政策输入经过。假如这种被表达并综合的利益要求获得了大量政治资源的支持,那么它们就会成功地“进入或“接近政策制定系统,成为重大的政策选择。这也就意味着政策议程得以建立,政策问题有可能得以解决。根据伊斯顿的政治系统理论,此时政策问题进入到政策制定系统中,在政策制定系统内部会经历一个转换经过,然后成为权威性的政策输出即具有约束力
6、的公共政策。然而,由于众所周知的中国公共政策制定经过中的“黑箱特征,无法对内部转换经过作详细分析,只能从较宏观的层面上对决策经过作一扼要分析。鉴于此,笔者这里所指称的政策输出是一种大输出,包括决策和执行即公共政策的制定和执行。决策的经过就是把有效的利益要求转换为权威性的公共政策的经过,这是政策经过的核心。公共政策出台以后并不能立即对目的群体的利益产生直接的影响,这里还有一个将政策意图转换为政策行为或政策结果的经过即政策执行的经过。与此相适应,在整个政策输出经过中,通过政治文化的桥梁作用,政策输出所产生的政策结果会进一步反应到政策制定系统即构成政策反应回路,并对政策制定系统的将来政策行为产生影响
7、。由以上分析能够看出,整个公共政策制定是一个动态经过,“它不仅仅是一项决议,而且包括目的、计划、规划以及实现它们的程序。在政策经过诸阶段中,政策输入无疑是一个极其重要的阶段。一项利益要求假如不能顺利地通过政策输入途径到达政策制定系统,那么它们永远也不可能得到知足。就此而言,研究政策输入经过中利益表达和利益综合的特征以及方式、途径就显得特别重要。结合中国的实际情况,下文拟对这些问题作一番扼要分析。二、分析的框架:利益表达和利益综合从逻辑分析概念上讲,公共政策经过是以公共政策问题为逻辑起点的。所谓公共政策问题,指称的是那些由作为社会公共权威的政府加以体察和认定并列入政策议程的社会公共问题。也就是讲
8、,社会公共问题只要经过政策议程才会成为政策问题。关于政策议程,科布和爱尔德在(美国政治中的介入)一书中曾经区分了两种基本的议程,即系统议程(或公众议程)和政府议程(或正式议程)。公众议程本质上属于讨论议程,由那些已引起社会公众普遍关注且又属于政府权限范围内需要政府加以解决的问题组成。而政府议程即政策议程则由那些已为政府决策者所发觉和注意并将之列入本人的议事日程可能对之采取详细行动的一些事项构成。政策议程本质上是一种行动议程,在一般情况下,一个公共政策问题的提出,首先是作为社会公共问题进入公众议程加以讨论,然后引起决策者的关注进而进入政策议程,最后才构成政策问题并由政府决策者加以确认。然而事实上
9、,很多问题可能并不经过公众议程而由政府主动列入议事日程并直接进入政策议程。这一点在现代中国表现得特别突出。结合中国的实际情况,党组织和政府作为社会公共利益的一般代表者,以及它们在政策制定的权利构造中所处政策中枢的特殊地位,使得它们拥有对整个社会资源进行权威性分配的权利,对于社会公共内部输入_解读现代中国公共政策制定的输入机制内部输入_解读现代中国公共政策制定的输入机制问题能否进入政策议程具有决定性影响。在中国,经常是党组织和政府主动寻求和发现问题,并把它直接列入本人的议事日程,进而使这些问题并不经过公众议程而直接构成政策问题。能够讲,党组织和政府是我国各种重大政策问题的主要提出者,在政策问题的
10、提出经过中发挥着主导作用。从政策输入的角度上看,所谓政策问题就是反映不同利益的问题,政策问题被发现和提出的经过就是人民群众或社会利益群体反映和表达本人的利益、愿望和要求,促成政策制定者制定政策予以知足的经过,也是党组织和政府集中与综合这些利益要求并通过政策制定予以体现的经过。简言之,政策问题提出的经过就是利益表达和利益综合的经过。只不过,在西方,由于其社会利益构造分化明显,压力集团作为特定利益群体的代表比拟发达,其社会性利益表达现象也比拟普遍、有力,所以,西方的政策输入经过更多地表现为各种政治气力的社会互动经过。而在中国,由于中国的社会利益构造分化并不那么明显,长期以来没有构成较为明显的多元利
11、益构造,也没有分化出相应的利益集团以及其他社会性的政策输入构造,所以,基于党组织和政府群众道路的决策规范,以及党的领导和政府官员们“从群众中来,到群众中去的领导和决策方法,现代中国的社会性利益表达和利益综合并不主要由社会性构造来承当,而主要是由党组织和政府内部的各级官员们来体察和认定的。当然,这并不意味着中国不存在利益表达与综合的社会互动经过,相反,近年来这一互动经过呈现出越来越强劲的趋势。笔者在这里只是想讲明,在现代中国,党组织和政府在对社会利益表达的认定和利益综合方面显得更为重要。在政策输入经过中,利益要求不是由政策制定系统外部的社会利益群体输入到政策制定系统(政策中枢)中去,而主要是由党
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