在创新社会治理中扩大公民有序政治参与.pdf
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1、20 话题再议TOPIC REVIEW社 在创新社会治理中A冒治理理 扩大公民有序政治参与论,N殳争N 汤啸天+【摘要】倾听人民的意见和建议是政府的法定义务。探索公民意愿表达畅通有序的机制建设是人类文明的重要成果,美国、俄罗斯和我国台湾省提供了可供参考的经验,值得学习借鉴。民意是不可扼杀、不能压制的社会能量。我国公民法制意识薄弱的原因之一是“民主赤字”,畅通的表达渠道有利于利益矛盾的化解,公民有序政治参与只能在参与的过程中实现。健全民主制度、丰富民主形式任重道远。畅通民意表达渠道要符合民意表达的规律,公民表达有序与否不能完全由官方判断,防止民意郁积导致集中爆发或转移性爆发。【关键词l社会治理民
2、意表达民主制度畅通有序人类文明是一个内涵极为丰富的概念,民主法治是人类 地听取人民的意见和建议,而不是只在形式上“听一听”,实文明的核心成果。任何国家都存在民众诉求表达的畅通有序 质上“替民做主”。特别需要强调的是,“倾听”并没有选择问题。放眼看世界,只要是厉行民主法治的国家都在探索公 某一方面的内容而“听”的含义。汉语中所说的侧耳倾听,是民意愿表达畅通有序的机制探索和制度建设。这是因为,政 指一个人对另外一个人的话语特别注重,生怕漏听错听而做府是作为国家的代表行使权力,其权力来源于人民委托和授 出的一个动作,并没有对哪些意见需要“侧耳”,哪些意见应予;无论政权取得的合法性如何,政府权力必须在
3、反映人民 当“背耳”的含义。我国宪法采用“倾听人民的意见和建意志的范围内行使。人民作为国家的主人。有权要求接受委 议”的表述含有深意,是对所有国家机关及其工作人员提出托者遵从自己的意志,有权对接受委托者实施监督,有权对 的要求。也许有人认为,倾听意见和建议总会存在选择性,正接受委托者保持警惕并不断质疑其行为的合法性。 确的就听,不正确的就不听。这种为倾听人民的意见和建议设置前提条件的理解是错误的。“兼听则明偏听则暗”,就民一、倾听人民的意见和建议是政府的法定义 意表达渠道的建设而言,必须采取允许多种声音无差另表达9争 的原则。任何国家对公民自由表达意见的权利进行限制必须联合国公民权利和政治权利
4、国际公约第19条规定: 由法律作出规定,并出于“尊重他人的权利或名誉”,“保障“一、人人有权持有主张,不受干涉。二、人人有自由发表 国家安全或公共秩序,或公共卫生或道德”的必需。近年来,意见的权利;此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思 我国对公民行使表达权的保障虽然有所加强,但与法治完备想的自由,而不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采 国家相比差距也是明显的。可以说,探索公民意愿表达畅通取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。三、本条 有序的机制建设是人类文明的重要成果,美国、俄罗斯和我第二款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任,因此得 国台湾省提供了可供参考的经验,值得学习借
5、鉴。受某些限制,但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必 一)美国白宫设立了“我们人民网”需:(甲)尊重他人的权利或名誉;(乙)保障国家安全或公 2011年9月22目,奥巴马政府在美国白宫官网上设立了共秩序,或公共卫生或道德。”根据权利义务对应理论可见, “我们人民网”。年满13周岁不分国籍的任何人都可根据自无论采用何种社会制度的国家,畅通民意表达渠道是政府 己关心的话题通过该网络平台提出和邀请别人参与请愿或参的法定义务。我国宪法第2条规定:人民依照法律规定, 与别人请愿这一方式,寻求政府答复,实现网络问政。美国通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业, 第一宪法修正案规定:“议会
6、不能够制定法律干涉宗教自由,管理社会事务。”宪法第27条又重申:“一切国家机关和 无权限制人们发表言论和媒体报道的自由或剥夺人民和平集国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切 会和向政府请愿申冤的权利。”奥巴马政府承诺,如果一份联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”所谓“倾听”,是指老老实实、恭恭敬敬、认认真真 汤啸天,上海政法学院编审。上海市法学会副秘书长。万方数据密切党群关系社会共同参与倒新社会治理 21请愿发出后在30天内达到150人签名,白宫网站上就可予以 稳的“提升期”。 社显示。但要得到政府答复,则必须在请愿发出后30天内达到 会最开始要求的50
7、00人,之后提高到25万人,现在则上升到10 二、氏孀都司-扼杀、不能压制的利:会能量 冶理万人,以后也有可能根据实际情况予以提高。对于期满后签 “得人心者得天下,失人心者失天下”是我国传统文化对 理名人数未达标的请愿将被取消。 民意与执政关系的生动描述。得人心的前提是知民情、顺民 论+N(二)俄罗斯开展“俄罗斯社会倡议运动” 意、谋民利,把握民意、尊重民意、顺应民意是执政的基本规 22012年8月,根据普京签署的总统令完善国家管理体 律。当今世界,法律不再是官员恣意行使权力的工具,而是人 牟N系的基本任务,由总理梅德韦杰夫签署了“俄罗斯社会倡 民牢固控制国家权力的武器。转变政府职能要做的事情
8、很多。议运动”构想。“俄罗斯社会倡议运动”,是要为俄罗斯联 但核心是让人民回归当家作主的地位,政府首先要“替民做邦公民利用互联网公开提出建议提供技术、组织和法律保 主”抛弃路径依赖,从随意限制公民权利转变为认真保障公障。除通常包括提出、登记、审理和监督四个步骤的一股程 民权利。序外,还有特殊程序。特殊程序是指工作人员将预先审核的 (一)我国公民法制意识薄弱的原因之一是“民主赤结果以及是否安排网络投票的决定告知建议人。如果建议人 字”的建议符合要求,工作人员决定将该建议内容传至互联网, 中共中央关于全面深化改革若千重大问题的决定(以供广大民众投票;如果建议不符合要求,工作人员有权决定 下简称“决
9、定”)指出:“建立畅通有序的诉求表达、心理千对该建议不做下一步安排,即意味着建议程序终止。建议被 预、矛盾调处、权益保障机制,使群众问题能反映、矛盾能化上传至互联网之后,广大民众根据“一人一票”原则,通过互 解、权益有保障。”特别需要强调的是,此处的行文采用“建联网对该建议进行投票。投票期限为自决定对该建议进行网 立机制,使群众有保障”的句式,明确了受保障的主络投票之日起一年。如果一年之内,该建议没有获得10万人以 体是群众。根据权利义务的对应理论,既然受保障的是群众。上赞同,视为建议未获得支持,将取消投票,建议程序终止。 那么,政府就是理所当然的义务主体。建立畅通有序的民意如果在一年之内,该
10、建议获得10万人以上赞同,则视为获得支 表达机制的责任主体是政府,畅通民意表达渠道的根本在于持。获得10万人以上赞同的建议,工作人员将该建议提交给 制度建设。而制度建设的难点是,政府权力的削减必定影响专门组建的工作组,以进行鉴定工作。鉴定之后,可能做出拟 利益(特别是灰色利益)的获取。定规范性文件草案或者不落实建议的决定。“1 人民能否信任自己赋权的政府,关键在政府自身的作为。(三)我国台湾要求行政机关协助人民行使陈情【权利 自然人的逐利行为在政府身上也可能出现,只不过往往以冠我国台湾地区“立法院”1999年通过、2001年1月1日开 冕堂皇的借口掩饰了逐利的实质。“官员是公仆,它来自人民始实
11、施的行政程序法第七章对陈情制度作了专门规定,从 但又是一个独立于人民的官僚集团。官员应当代表但可能代而使其成为一种法定救济方式。陈情制度非常灵活,陈情人 替人民行使国家权力,以致其滥用权力甚至强奸民意的行为可以采用书面、言词等不特定方式并不受时间和次数限制, 不可避免。”131最为典型的做法是“截访”,一方面承认公民有也无管辖之等级限制,具有即时性与程序简便性的特点;陈 信访的权利,一方面又组织大量人力层层堵截上访人员,其深情内容既包括人民对行政措施的建议也包括对行政违法的检 层次的原因在于唯恐自己的过错被上层知晓。回顾以往,我国举控告,不仅关乎个人私益保障也关乎国家公益,具有行政 部分国家机
12、关的工作往往是着眼于诉求民众表达的有序性。救济、行政监督、改善行政、指导服务的多重功能。另外,相 而自觉不自觉地忽略了建立畅通的民意表达机制,个别地方关法令还要求行政机关协助人民行使陈情权利,进行必要的 甚至有“张网以待”,专门搜集群众“无序表达”的证据,再予教示、告知公民最佳的处理方法。121 以打压的做法。政府此举的依据是表达方式的“无序”。当然根据以上信息,笔者不仅要问:其一,我国是否可以 也确实能够说明我国公民法制意识的薄弱。其实,我国公民法允许公民以实名方式,公开提出有关公其事务管理的政策性 制意识薄弱的根本原因是法制建设长期被忽视。改革开放以建议意见,并公开争取支持者的投票?其二。
13、我国是否可以 来的法制建设又略欠扎实。民主与法制的关系十分紧密。民主根据具体的民意表达获得支持人数的多寡,作为将其列入政 是法制的核心内容,法制是民主的根本保障,两者具有互为支府或关注、或参考、或研究、或决策的依据之一,并分t-J另U 撑、相互促进的作用。公民法制意识不可能自然生成,需要民类作出回应?其三,我国政府是否应当采用具有针对性的指 主环境的教化和培育。如果化繁为简,可以把民主比喻为“有导、引导措施,组织公民实现有序政治参与,而防止“一管 话一一可以说”,而法制则是“有话好好说”。在民主匮乏就死、一放就乱”?其四,政府主动为公民有序政治参与提 的状态下,只要公权力的掌控者不愿意厉行民主
14、,公民法制意供表达平台,是否可能形成倒逼政府信息公开、倒逼政府决 识得到普遍提高是不可能。应当承认,公民法制意识的薄弱导策程序化的局面?应当说,以上四个问题的答案都是肯定的,笔者也坚信随着民意表达渠道的不断畅通,我国政府社 【l】韩冰艘罗斯联邦公民建议制度研究【J】检察风云创新社会管理理论专刊,2013m会治理能力的现代化和公民有序政治参与能力将走上蹄疾步 高篓篆翥篙莲嚣嚣玺嚣徽象嚣黼:品麓法研究学刊2002m万方数据22 话题再议TOPIC REVIEW社 致对个人利益的过度追求,或者以错误的方法追求合法的利 的形成,扭曲和激化了官与民之间的利益博弈,还造就了“只冒 益。如果公民实际享有的民
15、主并不充分或者得到的是口惠实 要有权就可以不守法”的恶劣示范。冶理 不至的民主,就必然会各显其能通过旁门左道寻求自身的利 利益表达的需求产生于利益失衡或利益冲突,如果有理 益。公民法制意识薄弱的根本原因在官而不在民。我国公民法 意识回避畅通利益表达渠道的建立,或者采取高压政策,利论一 制意识方面的欠缺,正是党政官员未能成为守法表率和政府 益矛盾非但得不到解决,还必定进一步积聚、发酵、膨胀,一N2 疏于普法教育有效化的结果。王锡锌教授认为:“为消除当代 旦有机会就会造成严重的社会动荡。正如王锡锌教授所说:AN 行政的民主赤字,可以考虑引入多元主义合法化理论,通过 “我们的民主赤字问题可能比西方国
16、家还要严重得多。在公众参与向行政过程注入民主性因素,对行政过程进行民主 此情境下,宏观上需要进一步加快近代立宪主义的进程,微性补强,从而使行政过程具备一定程度的自我合法化能力,为 观上则应当将公众参与、协商治理的机制引入行政过程,构行政活动的结果提供实质合法性和正当性。循着这一思路,我 建一种参与式治理模式,补强行政活动过程和结果的民主们应当引入协商民主理论和公共治理理论,对行政活动模式 性。”12“民主赤字”本身是政府在政治上“负债经营”的结进行改造。从管制型行政转向参与式行政。”111参与式行政就 果,“民主赤字”是不可能长期维持的。加大维护社会稳定的是严格守法、力量多元、协同合作、利益共
17、享的社会治理。 人财物投入并不可能减少“民主赤字”。正是因为一些地方和I二)畅通的表达渠道有利于利益矛盾的化解 部门还不同程度地存在损害群众利益、伤害群众感情的现象,利益是一种客观存在,又是不同主体追求的目标和共同 引发了大量信访问题,尤其是在征地拆迁、劳动和社会保障、的不竭动力。在自然界,只要有生命体的存在就必然有生存利 教育医疗、企业改制、环境保护等方面的信访问题比较突出,益的争取,植物的趋光性能就是为自己的生存争夺更多阳光, 群众反映强烈而又得不到解决,才出现了一轮又_轮的“信访长颈鹿超长的头颈则是为了啃食树顶绿叶而进化的结果。民 潮”。十八届三中全会提出创新社会治理,虽然形式上只是对意
18、是民众为争取利益而作出意志表示的集合。不同社会层次 社会管理的一字之改,但其中的深刻含义在于,把公民有序政的人群在利益争取方式上虽然有所差异,但民众利益的指向 治参与看成是关系全面深化改革成败的关键。和理所应得的是完全一致,正如世界人权宣言所说:人人 (三)公民有序政治参与只能在参与的过程中实现有资格享有本宣言所载的一切权利和自由,不分种族、肤色、 在游泳的过程中学会游泳,这是亘古不变的真理。公民性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、 的有序政治参与也有一个学习和实践的过程,而且,公民政治出生或其他身分等任何区别。”回顾人类发展的历史,民意不 参与的有序性只有在参与的过程中才
19、能实现。如果以“有序”可压制早已是不争的事实。以焚书坑儒为例,尽管焚烧了物质 为借口,设置种种障碍限制公民的参与,或者冷漠对待公众参形态的书、活埋了肉体上的儒,但是,发自民众心底的思想、 与,公众参与就一定会无序化。如果政府只是按照自己的意志意愿、呼声并没有也不可能被消灭,历经转变表达与传播方式 安排几场“参与秀”,那么,无论政府为做“盆景”式的参与买之后,在更加隐蔽、更加有效的传播中更加深入人心了。在社 了多少单,老百姓都不会“买账”的。决定提出“在党的领会生活中,假如民众的利益能够得到比较充分的实现,民意 导下,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际表达就相对平缓;若反之,民意表达
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