关于集体土地征收案件的争议焦点和裁判结果的调查与思考.pdf
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1、行政法学研究 106 2015 年第 1 期 法律时评 关于集体土地征收案件的 争议焦点和裁判结果的调查与思考* 李春燕 (浙江财经大学法学院,浙江 杭州 310018 副教授) 摘 要 : 来自数据库“北大法宝”和中国裁判文书网的 22 篇关于集体土地征收案件的终审裁判 文书揭示了如下事实 : 集体土地征收案件的争议焦点主要集中在受案范围、原告资格、诉讼请求、起 诉期限、起诉程序、管辖法院、土地征收程序及土地征收补偿等方面,而法院大多支持原审被告。这 一现象说明,只有通过制度设计来降低司法维权的成本和提高司法维权的实效,才能引导土地被征收 人通过司法途径维权。同时,还应当完善行政程序违法的判
2、决形式、驳回诉讼请求判决的适用条件以 及管辖权转移制度,加强涉农法制宣传教育。 关键词 : 集体土地 ; 土地征收 ; 争议焦点 ; 裁判结果 中图分类号 : DF38 文献标识码 : A 文章编号 : 1005-0078(2015)01-106-11 一、问题的缘起及研究文本的选择 近年,群体性上访事件频频见诸于各类新闻媒体。据国家信访局统计,群体性上访事件 60% 与土 地有关,土地纠纷占社会上访总量的 40%,其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的 84.7%,每年因为征 地拆迁引发的纠纷在 400 万件左右。 同时,国务院发展研究中心农村部副部长刘守英对 2003 年至 2012 年期间国内
3、媒体公开报道的 116 个被征地农民上访和群体性事件进行整理和分析后发现, “有 67 起农民采取的方式是极端的方式, 其中,35 起采取围攻政府或武力对抗 ; 15 起采取静坐示威 ; 13 起采取围堵道路 ; 39 起采取阻止项目 及破坏施工的方式 ; 拒绝合作的 13 起 ; 还有 11 起采取自焚自杀的最极端、最无助的方式。采取正当 方式的很少,只有 2 例举报、3 例报警、12 例向法院起诉。 ”前述调查揭示了两个事实 : 一是土地征 收纠纷很多 ; 二是被征地农民并不热衷于通过司法程序解决这一类纠纷。 这两个事实,尤其是后者,使笔者感触良深 : 在“司法是社会正义的最后一道防线”和
4、“法官是 社会正义的守护神”等观点已经成为学界共识的今天,被征地农民为什么不通过行政诉讼来维权?那 些进入行政诉讼程序的土地征收案件的争议焦点是什么,最终遭致了怎样的命运?这类案件的争议焦 点和裁判结果对完善行政诉讼立法、土地征收立法以及助推其他被征地农民有效维权能否有所启示? 无疑,探寻集体土地征收案件的争议焦点与裁判结果的最佳途径是对各人民法院审结的集体土地 * 本文是作者承担的 2012 年教育部项目变革与重构 : 集体土地征收程序研究 (项目编号 : 12YJC820048)的中 期研究成果。 洪巧俊 : 公平补偿征地是最好的“维稳” ,新华每日电讯, c_114164021.htm.
5、(最后访问时间 : 2014 年 2 月 1 日) 。 刘守英 : 改革以地谋发展模式 ,载中国改革2012 年第 1 期。 李春燕 : 关于集体土地征收案件的争议焦点和裁判结果的调查与思考 107 征收案件进行梳理和统计。然而,在人民法院的裁判文书公开制度还没有完全建立起来的情况下,以 上所述的研究思路,却是无法展开的。庆幸的是,国内知名的法律数据库“北大法宝” (v5) (http:/ 同时,最高人民法院也在积极推动裁判文书的公开工作,专门建立了“中国裁判文书网” (http:/www. 。简言之, “北大法宝”与“中国裁判文书网”为笔者管窥集体土地征收案件提 供了机会。另外,考虑到在两审
6、终审制之下,一审裁判文书并不能说明案件的最终裁判情况,笔者决 定以二审裁判文书为研究对象。 笔者的具体检索过程如下: 2014 年 2 月 10 日, 登录 “北大法宝” , 进入 “案例与裁判文书” 栏目, 以 “行 政征收” 为案由, 以全文中包含 “集体土地” 为条件, 进行精确检索, 共检索到 72 篇文书。随后, 根据 “案 件情节”进行筛选,有 30 篇文书被列入“行政行为的种类”中“行政征收”项目之下; 以“审理程序” 进行进一步筛选,有 22 篇文书为“终审” 。经阅读发现,其中的“姚远等十二人与正阳县人民政府房 屋行政征收案” (2013 驻行终字第 119-130 号)不属
7、于集体土地征收案件。同日,登录“中国裁判文 书网” , 在高级检索栏目下, 以“土地”为关键词, 以“行政征收”为案由, 以“行政案件”为案件类型, 对 2004 年 3 月 1 日至 2014 年 2 月 10 日期间裁判的案件进行检索, 共检索到 10 篇文书。经阅读发现, 仅两篇符合条件,并且其中一篇,即上诉人王育义等 32 人与被上诉人儋州市人民政府土地行政征收案 (2012 琼立一终字第 125 号) ,同时被“北大法宝”数据库所收集。这样,最终有 22 篇裁判文书被列 为研究对象。 这 22 篇裁判文书所展现的 22 个案件的终审法院的地域分布和级别情况如表 1、表 2 所示 :
8、表 1 : 集体土地征收案件的终审法院的地域分布 表 2 : 集体土地征收案件的终审法院的级别 诚然, 试图以 22 篇裁判文书来展示集体土地征收案件的争议焦点与司法命运, 未免有些武断; 不过, 既然这 22 个案件是真实的,那就意味着它们所展示的问题是客观存在的,至少可以成为观察集体土地 征收案件的冰山一角。 另外,在本文成文之际,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于 2014 年 11 月 1 日通过了 关于修改 中华人民共和国行政诉讼法 的决定 , 并自 2015 年 5 月 1 日起施行。那么, 在 关 于修改中华人民共和国行政诉讼法的决定施行后,这 22 篇裁判文书所展
9、示的问题是否能够迎刃 而解或得到缓解?这同样引起了笔者的兴趣。当然,对司法裁判的评价应当以当时合法有效的法律规 范为依据,因此,下文在描述 22 篇裁判文书的争议焦点时,将忠实于裁判文书,即援引的都是第七届 全国人民代表大会常务委员会第二次会议于 1989 年 4 月 4 日通过的中华人民共和国行政诉讼法及 相关司法解释 ; 在分析相关问题时,将以“ 行政诉讼法 (1989 年) ” 、 “ 行政诉讼法 (2014 年) ”方 式行文。 二、集体土地征收案件的争议焦点 省份河南省云南省广东省浙江省湖北省海南省湖南省四川省 数量74322121 终审法院的级别高级人民法院中级人民法院 数量913
10、 行政法学研究 108 2015 年第 1 期 从 22 篇裁判文书看,集体土地征收案件的争议焦点主要集中在八个方面。具体如下 : (一)受案范围 在 22 个案件中,被诉行政行为有批准征收土地的行为、发布征收土地公告的行为、发布土地征 收安置补偿公告等,其中有 3 个案件在受案范围问题上发生争议 : 一是泸州市江阳区茜草镇卫国村巴斗林合作社诉泸州市人民政府土地行政征收案。该案的争议 对象是泸州市人民政府发布的泸州市人民政府征用土地方案公告 (泸市府地布 200411 号) 、泸州 市国土资源局发布的征地补偿安置方案公告以及将补偿款项划到信用社、要求社员领取并交出土地和 房屋的行为,被告是泸州
11、市人民政府。一审法院认为,根据中华人民共和国行政复议法第 30 条第 1 款和中华人民共和国土地管理法实施条例第 25 条第 3 款的规定, “巴斗林合作社关于泸州市 政府公告的土地地类、面积与事实差距太大,以及补偿、安置标准明显偏低的主张,不属于法院审理 范围。 ”随后,依据最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第 56 条第(4)项的规定,判决驳回原告的诉讼请求。原告上诉后,二审法院则认为, “根据中华人民共 和国土地管理法和中华人民共和国土地管理法实施条例的规定,征收土地的行为是征地方案经 有权机关批准后,由被征地所在地的市、县人民政府组织实施的行为。上诉人对征收土地
12、行为不服向 人民法院起诉,依法不属人民法院的受案范围” ,而根据土地管理法实施条例第 25 条第 3 款规定: “上诉人对补偿标准不服应当先由批准征地的人民政府裁决,不能直接向人民法院起诉。 ”进而对一审 法院驳回诉讼请求的理由进行纠正。至于 “征收土地行为” 不属于人民法院的受案范围的具体法律依据, 一审与二审裁判文书都没有明确说明。 二是王育义等与儋州市人民政府土地行政征收纠纷上诉案。该案中,一审法院表示 : “王育义等 32 人对其与和庆镇政府签订的征地拆迁补偿安置协议有异议,认为和庆镇政府补偿不到位,且安置的 住房存在严重的质量问题等均属于民事违约范畴,王育义等 32 人可以通过其他途
13、径予以解决。 ”这一 观点也得到了二审法院的支持。 三是余国兴与湖北省人民政府土地行政征收纠纷上诉案。从裁判文书的简短陈述看,本案的发 展过程如下 : 余国兴对湖北省人民政府批准湖北省国土资源厅关于批准恩施市人民政府 2006 年第 十一批次建设用地的函 (鄂土资函 2006947 号)不服,向湖北省人民政府申请行政复议。湖北省人 民政府在复议决定中告知余国兴“有向法院起诉寻求救济的权利” 。余国兴认为湖北省人民政府批准征 收土地的决定违法, 请求撤销。一审法院认为, 湖北省人民政府批准作出的 947 号征收土地决定属于 中 华人民共和国行政复议法第 30 条第 2 款规定的最终裁决行为,根据
14、行政诉讼法第 12 条第(4) 项的规定, 不属于行政诉讼的受案范围, 故裁定驳回起诉。 二审法院认同一审法院的判决理由, 并认为 “上 诉人的湖北省人民政府的复议决定不是法律规定复议终局的行政行为的上诉理由,超出上诉人一审诉 讼请求范围,本院不予审理” ,最终裁定驳回上诉。 (二)原告资格 在 22 个案件中,有两个案件对原告资格发生争议。 参见四川省泸州市中级人民法院 2005 泸行终字第 153 号行政判决书。 即“公民、 法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、 矿藏、 水流、 森林、 山岭、 草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请
15、行政复议 ; 对行政复议决定不服的,可以依法 向人民法院提起行政诉讼。 ” 即, “对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调 ; 协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁 决。 ” 参见海南省高级人民法院 2012 琼立一终字第 125 号行政裁定书。 参见湖北省高级人民法院 2011 鄂行终字第 20 号行政裁定书。 即“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、 直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政 复议决定为最终裁决。 ” 李春燕 : 关于集体土地征收案件的争议焦点
16、和裁判结果的调查与思考 109 一是罗伟雄等与兴宁市国土资源局行政征收纠纷上诉案。在该案中,一审法院认为,根据“ 最 高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第 3 条村民委员会或者农村集体 经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的, 过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼 的规定, 对涉及农村集体土地的行政行为村集体经济组织不起诉的, 如过半数的村民决定提起诉讼的, 仍然应该以该集体经济组织的名义提起诉讼,而不能以村民个人的名义提起诉讼。 ”因此,裁定不予受 理。上诉人主张 : “现我村有 725 名(已过半数)具有代表农村集体组织提起诉讼主体资格的村民,符 合法律规
17、定。 ”不过,二审法院没有支持上诉人的主张,指出 : “上诉人罗伟雄等 716 人在持有其所在 村民委员会或当地派出所出具的兴宁市宁新镇寨仔村的村民总人数、716 名上诉人为该村村民且过半 数的证明后,可以该集体经济组织的名义另行提起诉讼。 ” 二是常德市鼎城区石公桥镇三堰口村第六村民小组与常德市鼎城区人民政府土地行政征收纠纷上 诉案 。在该案中,一审法院驳回原告起诉的理由是“被告区政府所征收土地属于常德市鼎城区石公 桥镇三堰口村村农民集体经济组织所有,原告三堰六组不享有被征收土地的所有权,不具备原告主体 资格。 ”二审法院结合上诉人的诉讼请求,指出 : “土地补偿费用应由村集体经济组织或村民
18、委员会代 表集体行使所有权。三堰六组因不享有被征收土地的所有权,因此,不能以土地所有者的名义主张与 被征收土地相关的权利。 ” (三)诉讼请求 在 22 个案件中,对诉讼请求发生争议的仅 1 个,即周某某等与宁海县人民政府土地行政征收纠 纷上诉案。 在该案中,一审法院认:“有具体的诉讼请求和事实根据是原告起诉符合起诉条件的一项具体要求。 土地征收的内涵非常广泛,其中包含若干个具体行政行为。原告应当根据自己的需求,针对相应具体 行政行为提起行政诉讼。原告周某某等 11 人提出的请求法院确认被告于 20092010 年期间对宁海县 梅林街道大路周村集体土地征收行政行为违法, 责令被告重新作出具体行
19、政行为的诉讼请求不够明确, 不符合起诉要求。 ”于是,裁定驳回起诉。上诉人主张自己的诉讼请求是明确具体的,但未得到二审法 院的支持。 (四)起诉期限 在 22 个案件中,涉及起诉期限争议的有两个 : 一是王育义等与儋州市人民政府土地行政征收纠纷上诉案。在该案中,一审法院认为,本案应 适用最高人民法院关于执行 若干问题的解释第 41 条第 1 款对起 诉期限的规定,而王育义等 32 人于 1995 年 7 月就已经知道该征地行为的内容,并于当年搬迁到安置 住房居住至今,但其直至 2011 年 6 月才提起本案行政诉讼,显然已超过两年法定起诉期限,且无正当 理由,故裁定驳回起诉。上诉人则主张适用最
20、高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释第 42 条关于 20 年起诉期限的规定。最终,二审法院没有支持上诉人的主张。 二是新乡县国土资源局等与新乡县朗公庙朗中街第四村民小组等土地征收行政行为纠纷案。在 参见广东省高级人民法院 2013 粤高法行终字第 111 号行政裁定书。 参见湖南省常德市中级人民法院 2011 常行终字第 49 号行政裁定书。 参见浙江省宁波市中级人民法院 2012 浙甬行终字第 65 号行政裁定书。 参见海南省高级人民法院 2012 琼立一终字第 125 号行政裁定书。 即“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起
21、诉期限从公民、 法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最 长不得超过 2 年。 ” 即“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该 具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过 20 年、其他具体行政行为从作出之日 起超过 5 年提起诉讼的,人民法院不予受理。 ” 河南省新乡市中级人民法院行政判决书 2012 新行终字第 63 号。 行政法学研究 110 2015 年第 1 期 该案中,一审法院认为,本案所涉的征地行为发生于 1992 年 11 月,至原告
22、起诉时未超过 20 年。被告 县国土局没有证据能证明原告知道该 40 亩土地的征收行为,故根据最高人民法院关于执行 若干问题的解释第 42 条的规定,原告的起诉没有超过起诉期限。上诉人新乡 县国土资源局和新乡县人民政府都主张原告已经超出起诉期限,但没有获得二审法院的支持。 (五)起诉程序 关于起诉程序的争议,主要是集体土地征收案件应否复议前置,具体包括两类案件 : 一类表现在对行政复议法第 30 条第 1 款和最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政 案件若干问题的规定第 7 条的理解与适用上。 如在新乡县国土资源局等与新乡县朗公庙朗中街第四村民小组等土地征收行政行为纠纷案中, 上诉人新乡县国
23、土资源局与新乡县人民政府都认为原告对自己实施的土地征收行为不服时, 应依照行 政复议法第 30 条第 1 款的规定,先行申请行政复议 ; 而终审法院则认为,朗中街第四、第七村民小 组对新乡县国土局及新乡县人民政府作出的土地征收行为不服,向人民法院提起诉讼的,原审法院予 以受理并作出判决,符合最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第 7 条的规定。 又如,在刘克建与杞县人民政府等土地行政征收纠纷上诉案中,一审法院认为原审原告刘克建 未经复议程序,直接对杞县国土资源局杞国土资字 2008 第 93 号征地告知书提起诉讼,违反了行 政复议法第 30 条第 1 款的规定,应予驳回起
24、诉。即便刘克建上诉时称“起诉前已向开封市人民政府 申请复议,开封市人民政府逾期未答复” ,但二审法院坚持认为上诉人刘克建“在未依法先向有关行政 机关申请复议的前提下即向人民法院提起行政诉讼不符合法律规定” ,随即驳回上诉,维持原裁定。 另一类表现在对土地管理法实施条例第 25 条第 3 款的理解与适用上。如在泸州市江阳区茜 草镇卫国村巴斗林合作社诉泸州市人民政府土地行政征收案中,二审法院认为,根据土地管理法实 施条例第 25 条第 3 款的规定, “上诉人对补偿标准不服应当先由批准征地的人民政府裁决,不能直 接向人民法院起诉” ,进而不支持上诉人的上诉理由。 (六)管辖法院 在 22 个案件中
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