民国时期首届广西省参议会参议员选举之分析.pdf
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1、2009年第3期 学 术 论 坛(总第218期) ACADEMIC FORUMNO3,2009(Cumulatively NO218)民国时期首届广西省参议会参议员选举之分析王晓军摘要】民国时期,省参议会是反映民意、表达民心的重要参政机构,同时也是各种势力争权夺利的主要场所。1946年,伴随着“宪政”的行将实施,各省民意机关纷纷从“临时”阶段转为“正式”,省参议员的产生亦从“委任”改为“选举”。围绕着广西省参议员的选举,各派系为了集团利益,不择手段,抛弃选举的民主、公正精神,违法舞弊,致使竞选流于形式。选举所产生的参议员亦因此而缺乏足够的社会代表性,动摇和削弱了国人对现代西方民主制度本已脆弱的
2、信心,另外选举也为其后广西省参议会议长选举纠纷之形成埋下了恶果。关键词】广西;省参议会;参议员;选举作者简介】王晓军,南宁师范高等专科学校广西边境地区社会发展研究所所长,副教授,广西龙州532400【中图分类号】D665 【文献标识码】A 【文章编号】10044434(2009)03006108近代中国的政治参与制度在中国历史进程中格外引人注目。学术界对清末民初的政治参与已取得了相当丰硕的研究成果,但对抗战开始后出现的各级民意机关关注不够,偶有涉猎者,其关注点主要集中在国民参政会和基层民意机关上。对于省一级民意机关的研究成果尤为少见【2 J。尽管民国后期的省级民意机关“为辅助省政而设”【3】,
3、是省政府“外表上的装点”【4】(嗍),是国民党实行一党专政的装饰物,先天不足,民意代表程度低,值得肯定的地方不多,且权力相当有限,但它毕竟是地方精英借以参与政治的合法机构,能够对政府起到一定的牵制作用,有些政治影响,并且在实际的运作过程中,或多或少的对当时的经济、文化建设作出了一定的贡献,加之国民党内派系林立,各种势力间利益斗争尖锐,民意机关也往往成为了各种政治势力角逐的一个舞台,其活动实际上是当时政治的一个缩影,因而值得关注。新桂系作为民国时期一支重要的政治、军事力量,引发了不少学者浓厚的兴趣,但至目前为止,新桂系所控制的广西省级民意机关一直未能进入研究者的视野。为此,本文试以1946年广西
4、省首届参议会参议员的选举为个案,探讨“宪政”时期省参议员选举过程中的种种问题,以求教于学界同仁。作为省级民意机关,广西省参议会的成立与20世纪初中国宪政运动的发展以及时局的变化有着密切的联系。近代中国的宪政运动,自清末发韧,经民初的曲折,至20世纪20年代,几至湮灭。蒋介石在南京建立政权后。不断加强集权统治。1928年8月召开的国民党二届五中全会,宣称“兹军事既终,实施训政之一大责任,为本党所负荷,而无可旁贷”5】33一埘,实则等于宣布了国民党训政的开始。国民党训政开始后,各级民意机关尽管已不复存在,但是,随着时间的推移和时局的变化,特别是“九-k”事变后,民族灭亡的危险再次凸现在国人面前,而
5、蒋介石的不抵抗政策也使人们意识到“训政”体制的不足。于是,建立民意机构以伸民意、救国图存的要求被提了出来,“这种要求不仅来自民间,而且在国民党内亦有反响”6】麟)。国民党面l对这种无法抗拒的民主呼声,既无意放弃一党基金项目】广西壮族自治区教育厅科研经费资助项目“民国时期断桂东省级民意机关研究”(项目稿号200606MS007)研究成果之一。6l万方数据万方数据专政。又不能不正视现实,便作出一种“开放政权”的姿态,设立“民意机关”。1938年6月21日,根据国民党武汉临时全国代表大会的决议,第一届国民参政会正式诞生。与之相适应,从1939年起,国民党统治区各省亦陆续成立省临时参议会,作为过渡性的
6、民意机关。1939年5月21日,广西省临时参议会正式成立。从1939年成立到1945年结束,在7年的历史中,广西省临时参议会经历了三届议会,总共开会119次,提交议案699件,通过议案586件】(nm啪)。由于成立于抗战时期,特殊的使命使广西省临时参议会将主要的精力投注于与抗战有关的各方面的建设之中,为广西省的战时建设工作及抗战的胜利作出了一定的贡献。然而,由于临时参议会的“权掌有限”7】P17,对省政的兴革与监督难于发挥有效的作用。为此,参议会内不断有人主张取消参议会的“临时”性质,加重“参议会职权”。这种呼声在参议会外亦有回应H J。随着抗战局势发展所导致的国统区的政治、军事、经济危机的逐
7、渐加深,这种呼声越来越大,成为抗战时期民主宪政运动的重要组成部分。在舆论界的压力下,为了巩固统治,应付人民实行宪政的要求,国民党政府摆出了定要实施宪政的姿态。1944年12月5日,国民政府颁布了省参议会组织条例和省参议员选举条例。1945年5月14日,国民党第六次全国代表大会通过了促进宪政实施之各种必要措施案,规定:“在六个月内,后方各县、市临时参议会应依法选举,俾成为各县、市正式民意机关。后方各省临时参议会于所属各县、市参议会有过半数已经成立时,立即依法选举,俾成为各省正式民意机关。6】33内政部也据此电令各省,要求“省及院辖市正式参议会限于卅五年四月底以前一律完成”【B J。广西省政府接令
8、后,电令所属各县必须在1945年11月11日之前成立正式参议会一J。截止1945年lO月中旬广西省已成立正式县参议会并报到省府者,共有70余县。鉴于全省县参议会成立过半,已符合省参议会成立之要求,广西省政府遂决定开始筹办广西省参议会成立事宜。参议会要成立,首先面临着两个重要问题,其一为参议员的定额问题;其二为参议员的产生问题。前者关涉参议会的规模,后者关涉参议会的民意代62表程度,二者俱是省参议会赖以成立的前提条件。(一)参议员的定额在临时参议会时期,各省参议会参议员的定额是由国防最高委员会确定的,没有统一的标准。广西省临时参议会参议员的定额为35名,其数与广西省的县份数相距过远,平均起来两个
9、县都还没有一个省参议员。临时省参议员的产生也不是通过民主方式的,而是由国防最高委员会在各省遴选的参议员候选人名单中圈定的,并可以在各省提交的名单外指定人员充任参议员。从临时参议会参议员的定额及其产生办法中可看出其民意的代表程度。至正式省参议会时期,省参议员的定额及其产生办法,已与临时省参议会有所不同。按省参议会组织条例规定,省参议会“由县市参议会选举省参议员组织之”,“省参议员名额,每县市一人”(第一条)01。由此可见,正式省参议会的民意代表程度,已比临时参议会时期有所提高。1946年,广西省的行政区划分为99个县和1个市E11】(九,因此,照省参议会组织条例的规定,广西省参议会参议员的法定定
10、额为100人。(二)参议员的选举根据省参议员选举条例第五条“省参议员选举事务,由省政府办理之”【121之规定,广西省政府实负有组织省参议员选举之责。为选出这100名省参议员,1945年12月,广西省政府拟定了成立广西省参议会实施程序广西各县市办理首届省参议员选举应行注意事项两大文件,连同省参议会组织条例和省参议员选举条例一并电发至各县【131,参议会参议员的选举工作开始启动。成立广西省参议会实施程序规定筹建省参议会须按以下程序进行:(一)1945年12月25日公告编制选举人名簿及候选人名簿之日期;(二)1946年1月10日公告选举日期,公告全省应选出参议员名额及制发选举票分发各县市政府具领;(
11、三)1946年1月25日开始编制选举人名簿及候选人名簿;(四)1946年3月1日各县市选举省参议员;(五)1946年3月5日各县市呈报选举结果及选举票;(六)1946年3月20日查核选举结果;(七)1946年4月1日公告当选人及候补当选人名单;(八)1946年4月20日成立省参议会,互选正副议长及驻会议员;(九)1946年4月21日至5月5日举行第一次大会【8 J。从规定的表面来看,整个选举程序是有条不紊的,而且完全符合省参议员选举条例的相关规定。不过,广西省政府只是发出一纸公文,要求所属县市政府照章办理,而具体万方数据万方数据实情是否如此,是值得考究的。关于这次省参议员的选举工作,广西省政府
12、民政厅留下来的档案多已湮灭,99个县和1个市的省参议员选举档案,如今能找寻得到的只有龙津、龙胜、龙茗、凭祥、镇边、迁江、宾阳、临桂、钟山、兴业、横县、融县等12个县的残缺档案。从这残存的档案中,结合其他史料,可以窥见当时的选举并不像省政府所倡言的那样公正、合法、有序。省政府对整个选举的操纵是相当明显的,各县的选举能按省政府所规定的日期进行的是很少见的,选举中存在着较多的问题。首先,以黄旭初为首的省政府、省党部通过各种方式操纵省参议员的选举,严重影响了选举的公正性。根据省参议会组织条例和省参议员选举条例的相关规定,省参议员是由县参议员民主选举的。县参议员应在没有外部的压力之下,自主地选举出代表本
13、县民意的省参议员。然而,以黄旭初为首的广西省政府、省党部对参议员的选举极为重视并暗中操纵,试图选出符合自身需要的省参议员。对选举进行控制的主要方式为掌握各县市的省参议员候选人的提名,交由各县政府和县党部去办理4】(嘲)。各县政府、党部在接到命令后,多想方设法加以落实15】(肼)。其中,以对龙茗和凭祥两县的操纵最为典型。1946年1月,龙茗已将省参议员候选人377名报省政府核复,可是,在距离选举日只有1天时间的2月27日晚,却突然接到省政府发来的急电,要求将赵佩莹等六人加入候选人名单6】(九孙。此举不仅造成了龙茗县省参议员选举进程混乱无序,更为重要的是,严重影响了选举结果。龙茗县有候选资格者虽达
14、383名,但据县长陈云生的观察,其中“素孚众望者为数不多”,不过“为前任议长黎民卸、田管处副处长王日传、党部书记长朱天琛、参议员赵东源、农业推广所主任梁斌诸人而已”s63(m6)。就资历、学识而言,朱天琛在其中并不占优,然而,“经党部介绍赵佩莹、朱天琛二员为指名候选人后,其余欲竞选者即在本党工作历史较久之同志,亦感难得竞选,竞选空气变为沉寂”16】(n钔。在省政府、省党部的影响之下,经过两次投票,最后,朱天琛以7票当选为参议员,赵佩莹获3票当选为候补参议员。凭祥的情况与龙茗县的情况类似。1月份,县政府即将选举人名簿及候选人名簿呈送到广西省政府17】(蹦。3勤,可是,3月l 13,在选举参议员前
15、几小时,黄旭初给县长阳光宇发了一封加急密电,指示后者将杜光华补入省参议员候选人名册埔】(踊埘)。从补人候选人名册到选举省参议员,时间不过半天,可以说根本无竞选演说之时间与机会,但最后,省政府所提名之杜光华以5票当选为凭祥县省参议员,而候补参议员萧俊民仅得2票。考究杜光华与萧俊民的经历,可发现在凭祥县参议会诸参议员的印象中,前者并不占优势,因为萧曾充任凭祥县参议会议长、副议长等职,而杜不过曾担任过凭祥县政府科员而已。在凭祥当地而言,杜光华之影响不会比萧俊民大。为什么杜光华能当选为省参议员呢?这与杜氏曾担任过广西日报社营业总务部主任有相当大的关系,杜氏是黄旭初势力的外围分子当属无疑。后来的省参议会
16、议长选举纠纷中,作为桂南地区为数极少的支持李任仁为议长的参议员,杜氏的积极表现也证实了这一点。其次,在此次选举中,存在着诸多与省参议员选举条例相关规定不一的地方,主要表现有:(1)选举不设选举监督。根据省参议员选举条例之规定,“省参议员之选举,以内政部部长为选举监督”(第三条)D2。按惯例,如内政部部长不能参加,可由其委托省政府代为监督。各县在选举省参议员之前,都发电请求省政府指派专人到场监选,有的县份如融县更多次发电请求派员监选,可是省政府却多答以“毋庸派员莅县监选”或“无须派员监选”q),极少派员到各县监督选举。从现存12个县的选举档案中看,只有临桂县的请求得到了省政府的答应。由于材料的限
17、制,无法确知广西省政府不派人去监督选举的原因,但是,广西省政府此举却造成了一个不良后果:使人们觉得省政府对于省参议员的选举并不重视,从而影响了一般民众对于民主政治的认识。(2)选举进程不按条例进行。根据省参议员选举条例的规定,选举人名簿及候选人名簿由省政府编制,其“开始编制之日期,应于十五日前公告之”(第四条)D21。对此法定责任,省政府却以节省时间为由将之推给各县市政府7】(蹦),这本已与法不合,而各县在开始编制选举人名簿及候选人名簿时,也没有完全遵照提前15日公告之规定。如融县在1月22日方才公告编制名簿的日期,3天之后为了寿求省政府派人到场监督选举省参议员,融县县政府先后以民治字第253
18、号丑齐民治代电和丑删民治代电致省政府。而省政府却两次加以拒绝(参见融县选举省参议员卷,广西壮族自治区档案馆藏档案号L5一I-439第2,3、19、20页)。1946年2月,临桂县政府以民选字第240号有代电“恳请派员莅会监选以昭郑重”,省政府以民一字第3946号回复,允以。派本府科长陈家盛届时前往监选”(参见临桂县选举省参议员卷,广西壮族自治区档案馆藏,档案号L51446,第5356页)。63万方数据万方数据即25日就开始编制名簿了,严重不守条例之规定。做得较好的龙津县于1月15日公告编制名簿的日期,1月28日开始编制名簿,亦不足15日之规定。由于各县在编制选举人、候选人名簿尤其是候选人名簿时
19、不大遵守法规的规定,致使符合候选人资格要求者没有足够的时间前往申请,从而影响了选举的广泛性,这从表1可见一斑。横县人口近30万,候选人只有432人,每683人中才一个候选人。临桂县人口234万人,候选人不足300人,每801人中才一个候选人。桂西的龙茗县做得较好些,每209个人中便有一个候选人。候选人数量太少,自然影响了选举的广泛性。表1 1946年广西省部分县面积、人口、省参议员候选人数数据来源及说明:面积数据源于广西省政府统计处编印:广西年鉴第三回(上),1947年,第7678页,第160162页。人口数据为1946年7月之数字,数据源于广西省政府统计处:广西统计年报,1947年第l期,第
20、12一14页。选举人、候选人数字源于广西壮族区档案馆藏各县选举省参议员档案。(3)政府对省参议员选举条例相关规定试图冲破,使参议员的选举受到了影响。省参议员选举条例是指导省参议员选举的主要法令。早在1945年12月,广西省政府即将此法规下发各县市政府。对于这个法规,各县政府大多是认真研读过。对于省参议员选举条例所规定的现任公务员须停止其被选举权一节,各县政府“颇感失望”16】m71,但又心有不甘,多请求省政府能够变通办法,让公务员能够参加竞选,“获选后任其择任一职”Dg(plO)。对于县政府的请求,省政府亦加以64考虑,并向行政院转请核示汹】(嘲。但是,有的县份却采用先斩后奏的方法,将现任公务
21、员加入候选人行列中,以期造成既成事实。在这方面迁江县是最为典型的。迁江县县长陈桐在没有请示省政府的前提下,擅自将黄家修等17名现任公务员和罗其英1名现在学校肄业生一并编入候选人名单之中加】(脚)。对于此事,省政府直到选举后的第3天即3月4日才命令迁江县政府将此18人从候选人名簿中剔除E21(驯。广西省、县两级政府对于省参议员选举条例限制公务员参加竞选的不满及试图冲破,尽管是明显的于法不合,但它却反映出当时中国民主的状况。对于现任公务员是否能成为候选人的问题,民国时期学术界“曾热烈地讨论”,有主张不能一概而论的,有主张禁止的忸j。广西省参议员选举中出现有试图冲破法制规定的情形,恰反映了学术界的分
22、歧。再次,各县公布候选人名单时间过晚,不利于竞选的开展。按选举法规的规定,候选人名单应在投票日之前15日公布,俾使选举人对候选人有所了解。而且,由于选举省参议员时。候选人并不到场演说,选举人对候选人的了解只能是在投票之前,因此,提前公布候选人名单尤为重要。然而,综观这次选举,在这12县中,能提前15日公布候选人名单者甚少,只有融县和龙津县两县而已。大多是临近选举日时才公布,如横县,是在选举前两天才公布候选人名单。最甚者莫过于凭祥县,直到选举当日才公布候选人名单。公布候选人名单时间过晚,对于各候选人竞选活动的展开相当不利,更无法引起普通民众对选举活动的关注,实对民主宪政不利。因此,各县在总结报告
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