民主创新中国基层民主发展机制的一种阐释.pdf
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1、2009年第3期 学习与探索 No3,2009(总第182期) StudyExploration SerialNo182政治发展研究民主创新:中国基层民主发展机制的一种阐释刘 义 强(华中师范大学农村问题研究中心,武汉430079)摘要:从中国基层民主发展与民主创新之问的关系来看,基层民主创新的根本目标范式是治理导向的强民主。中国基层民主的发展机制是以基层党和政府的民主创新为主,以公民自主参与能力的提高为辅。民主创新要尽量在体制内寻找空间,激活体制内的民主程序和民主制度;保持旧体制与新机制之间具有一定的连续性。不盲目追求重大突破;以技术性变革促进体制性变化;民主形式的选择要注重实用性和多元化。
2、关键词:民主创新;治理导向的强民主;中国基层民主中图分类号:D0915 文献标志码:A 文章编号:I(XY2-462X(2009)03-007805中国基层民主发展的过程就是一个不断创新的过程,我们要做的只是对这个过程进行一些理论反思和重构,以形成明确的民主创新机制。所谓“一制三化”指的是党支部领导下的村民自治运行机制和支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化。当地领导将其概括为。六会议事”、“财务三审”、“公章双签”、“四制监督”。六会议事”是指支委会、村委会、两委联席会、党员大会、村民代表会和村民会议按照职责权限划分议决村中事务,其中最重要的是两委联席会。“财务三审”是指村财务开支票
3、据和凭证需经村委会主任审查、村民理财小组审核和党支部书记审批方可入账。公章双签”是指村委会公章要经过支部书记和村委会主任分别签批同意后方可使用。“四制监督”是指村务公开制度、民主议政日制度、民主评议村干部制度、会计委托代理制度等。“青县模式”的主要内容可概括为“党支部领导。村代会做主,村委会办事”。村民会议是村庄的权力组织对村庄重大事务拥有最终决定权;村代会是议事组织,由lO15户村民推选一名代表组成,代表村民会议负责日常的决策、监督;村委会是办事组织,由全体村民选举产生,负责执行村民会议和村代会决议,并负责日常管理工作。村委会对村代会的决议有权提出复议,或提请村民会议公决;党支部是领导核心。
4、收稿日期2009一0220基金项目:国家社会科学基金重点项目“基层民主发展的途径和机制研究:权利保障和社区重建”阶段性成果之一(呕心3)作者简介:刘义强(1978一),男,湖北谷城人,讲师,博士,从事基层民主与国家构建研究。78一、民主创新:形式多样与问题并存在中国基层民主的发展过程中,伴随着不同领域、不同层次和不同地域的各种民主创新行动,这构成了中国基层民主发展的一种重要特征。(一)形式多样的民主创新实验20世纪90年代中后期以来,不少地方政府在政治、行政和公共服务等领域中进行了形式多样的民主创新实验1,概括起来,其创新的形式和内容大致有以下六个方面:1围绕农村村民自治所进行的民主创新。在村
5、民委员会组织法正式颁布之后,吉林省梨树县率先实现了村民委员会选举的“海选”模式,从而在很大程度上突破了村委会选举中在候选人的产生和选举形式等问题上长期存在的僵局【2l。随着“海选”模式逐渐在全国成为村委会选举的唯一合法模式,针对选举中出现的各种竞争策略以及贿选等现象,在很多地方又引发了对竞选规则的创新,以及罢免不胜任的村委会成员的实践创新。同时,在有关村两委会的关系方面也出现了进一步的创新举措:一是缘起于山西河曲、湖北随州的“两票制”改革,即要求党支部书记在选举之前先接受全体村民的信任投票;二是缘起于广东、山东、湖北的“一肩挑”改革,即要求党支部书记的候选人必须从竞选获胜的村委会主任中产生。如
6、果该主任并非中共党员,则尽快发展其入党。此外,在河北省还产生了以健全农村民主机制为目标的武安市的“一制三化”改革和青县的所谓“青县模式”。2围绕着城市居民自治而进行的民主创新。万方数据城市社区自治的民主创新目前主要包括两大领域:一是传统的以社区居委会为中心的居民自治制度,这是社区民主的主渠道;二是以住宅区业主委员会为载体的业主自治制度。以社区居委会为中心的居民自治是在国家政策推动下的产物,其主要的民主创新有:第一,以“沈阳模式”为特征的社区自治组织的体制建设,它形成了社区居民自治制度的组织基础;第二,以武汉的“江汉模式”为特征的社区自治机制与基层行政管理机制的联动模式,它形成了民主自治与行政管
7、理之间的相互强化机制;第三,以南京、青岛等地实践为基础的社区多元组织和参与模式,它强化了社区中介组织在提供社区服务、组织居民开展民主自治方面的作用。此外,还有目前在深圳、上海等地试行的社区自治组织与社区工作组织分工合作的社区工作站模式,它强化了社区居民委员会的议事决策功能,并将其执行功能转给社区工作站。另外,由于近些年来新型住宅区的大量出现。以业主委员会建设为载体的业主自治活动由民间自发地走上社区民主的前台。3围绕基层人大制度而进行的民主创新。第一,在党委、人大领导下的强化人大的议事和监督功能的创新。如浙江、江苏、黑龙江等地的政府在预算安排上扩大群众参与:或者-iJ:公民旁听人大会议,或者在会
8、前举行民主恳谈,对预算草案进行预审。对那些与群众生活关系密切的预算支出项目,要先交由人大或者群众进行讨论;由人大或者群众提出应上建设项目的动议,再由人大审议通过。这也被称为“参与式财政预算”或者“民主恳谈”。另外,一些地方人大常委会还制定了人大代表履行职责的管理规定,意欲加强人大代表的责任意识以及密切其与选民之间的联系。第二,公民自主推动的基层人大制度的创新。一是部分人大代表借助网络、电视、报纸等媒体加强议案的征集能力,扩大人大代表与选民之间的直接联系;二是北京、深圳、湖北等地在人大代表的选举中出现了自荐候选人,他们依据选举法所规定的公民权利,积极参与所在选区的代表竞选。这些公民推动的民主创新
9、有一些已经得到了党、人大和政府的积极回应,如广东出台的人大代表选举办法就初步肯定了公民自荐候选人的现象。并给予了相应的规范。然而,从总体上看,公民自主的政治参与和创新还没有得到更宽容的对待。4围绕着县乡党委领导机制和乡镇领导人的产生方式而进行的民主创新。这是近些年来基层民主逐步向上层扩展的一种尝试。从1998年开始,四川、广东、湖北、云南等省相继出现了乡镇长直接选举的民主创新案例。其后,全国人大常委会认为乡镇长直选与现行宪法不相符合,于是便出台文件,要求乡镇的选举创新不得违宪,将这股乡镇长选举改革的热情抑制下来。有鉴于此,一些地方在民主创新中更加关注相关的法律规定,在体制内进行创新成为新的选择
10、。如四川省继续加大对乡镇长公推直选的工作力度,并向全省推广;乡镇党委书记的直接选举也在迅速扩大。另外,县级的党内民主建设也出现了大量的创新。如浙江台州、四川雅安和湖北罗田等地进行了党代会常任制的改革。取消了党委常委会,实行委员会制,减少了领导的层级和环节。目前,这项改革试点已经推向全国。在党委会的决策制度方面,不少地方对重要干部的任免实行了票决制改革。党内民主的创新由于具备较好的政治气氛和得到领导支持而发展比较迅速。5围绕基层公共管理而进行的民主创新。在基层公共管理中,如何促进行政民主化是民主创新的一个重要领域。其主要形式包括:一是通过网络、报刊等媒体加强政府相关部门和民众的直接对话,如湖北省
11、和武汉市实行的部门和群众的定期对话机制;二是在涉及群众切身利益的重要事务的决策上召开社区听证会,听取群众意见;三是举办各种类型的群众评议政府工作人员的“民评官”活动,增强公民x,-J政府权力运作的监督。6围绕基层工会制度而进行的民主创新。随着市场化改革的推进,中国的产业工人阶层迅速壮大,劳资矛盾也日渐增多。因此2000年以来,在广东、浙江、福建等地的外资、民营和私营企业中出现了通过直选建立企业工会的民主创新【4J。显然,基层民主创新已成为中国推动政治、行政和社会管理体制改革的重要机制,并在基层社会的各个领域以各种形式大量涌现。许多民主创新得到官方和民间的一致赞同而得到持续发展,但也有相当多的民
12、主创新遭遇政府或民间的反对或冷落而中途夭折。因此,如何依据治理导向强民主的构建要求,深入分析纷繁复杂的民主创新实验,形成民主创新的基本机制,促进社会和谐,已成为当前的紧迫任务。(二)基层民主创新中的主要问题风起云涌的民主创新实验既能缓解基层社会不断累积的复杂矛盾,又能为未来更高层次、更大规模的体制改革奠定稳固的基础。鉴于民主创新参见夏建中,载现代物业新业主2,005年第5期。79万方数据所具有的这种重要意义,我们认为,目前的基层民主创新还存在以下四个方面的问题:1对民主创新的目标和具体步骤尚未形成清晰认识和基本共识。我们知道,中国的基层民主发展与经济体制改革一样,采取的是“摸着石头过河”的改革
13、策略。但是,随着基层民主在更广的范围内开展起来,政府所主导的民主创新在民主创新的方式、进度和范围等方面应有明确的目标和计划,公民自主的民主创新也要有明确的目标预期,这样才能既大幅度地提高基层民主的质量,又推动中国的政治发展。不然的话,势必将削弱基层政府推进民主创新的内在动力,而民间自主的民主创新又往往遭受打击。这两种结果都极易破坏理性、温和的民主创新所打造的社会和谐的氛围,使政府和民间在民主发展问题上形成一定程度的对立。2缺乏有效的民主创新机制的确立。当前,民主创新虽有风起云涌之势,但相当多的民主创新往往是昙花一现:有的是“人走茶凉”,有的是缺乏可持续性的累积效应。这使得基层民主创新成了为创新
14、而创新,创新之后缺乏持续推进的机制和动力。当然,也有一些民主创新具有相当的生命力,经过一段时间的磨合之后汇入政治民主的大流中,蔚为壮观。因此。我们应加强对民主创新机制的研究工作。努力实现民主创新与社会和谐的统一。3基层民主创新的风险过大,有效激励不足。在目前的体制框架下,推动基层民主创新的政府官员往往会得罪相当多的比民众拥有更大话语权的同僚和下属。因为有效的民主创新不断扩展制度化的权力范围和效力,同时也就缩小了相关官员的权力范围,使原有的权力利益格局发生变化55。马基雅维利曾说道,没有什么事情比新制度的执行更加困难,没有什么事情比新制度的成功更令人怀疑,没有什么事情比新制度的管理更加危险。这是
15、因为,那些旧制度的受益者都会把新制度的提出者看做他们的敌人,而那些有可能从新制度中受益的人也只会给他们以冷漠的支持。而且,由于民主创新能否被上层认可是无法预期的,这使得主持重大民主创新的官员往往感觉是提着乌纱帽在行动,颇为悲壮。体制外公民运用体制内的制度设计而主动参与的民主创新,则更可能被体制内力量视为异端和麻烦,进而设置各种障碍进行阻挠。这不仅会抑制民主创新的民间参与热情,也会逐步弱化政府与民间的理性协作的民主创新的可能性。4民主创新的政绩化、形式化倾向。在民主创新的热潮中。一些地方领导人往往热衷于民主80政绩。推进民主创新的力量。其动机并不一定完全是为了民主理想。正如卡尔波兰尼所言,没有通
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