亚洲开发银行贷款新疆城市交通与环境改善项目绩效评价报告.doc
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1、国际金融组织贷款在建项目绩效评价报告世行贷款新疆伊宁城市交通项目绩效评价报告Xinjiang Yining Urban Transport Improvement Project(贷款编号:8166-CN)2015年9月本次绩效评价结果评价准则绩效评级相 关 性高度相关效率高效果预期效果全部实现可持续性很高综合绩效好本评价小组与被评估项目不存在任何利益冲突顾问谢 煊 新疆维吾尔自治区财政厅党组成员 自治区世界银行贷款项目执行办公室专职副主任评价小组组 长:姜爱玲 自治区财政厅涉外处处长成 员:杨晓杰 自治区财政厅涉外处副处长 阿米提江 自治区财政厅涉外处副处长 刘永静 伊犁州财政局涉外处处长
2、苏 俊 伊宁市住建局项目办主任 专家顾问:余艳青 世行项目咨询专家 周坤坪 世行项目咨询专家 马永喜 林同炎国际公司高级工程师 费 伟 新疆市政设计院副院长、高级工程师 汇率货币单位 - 人民币元币种项目评估阶段(2011年12月)绩效评价阶段(2015年6月)1 人民币 =0.1574美元0.1574美元1 美 元 =6.35元人民币6.35元人民币缩略语WB世界银行GDP国内生产总值PPR项目进度报告IA实施机构MOF财政部O&M操作和维护PAD项目评估文件PDO项目实施目标YPMO伊宁市项目办PIU项目实施单位QSA质量监督评估RAP移民安置计划RMB人民币XUARG新疆维吾尔自治区政府
3、4478o00E俄罗斯93o00Ee新疆伊宁城市交通项目示意图塔城喀纳斯蒙古46o00N项目城市 自治区首府 城市 国道哈萨克斯坦阿拉山口克拉玛依塔克什肯46o00N其他道路 铁路 河流省级界国界吉尔吉斯坦阿克苏博乐伊宁库车库尔勒乌鲁木齐喀什阿图什巴楚新疆维吾尔自治区甘肃省塔吉克斯坦38o00N38o00N 阿富汗和田青海省N250150200100500西藏自治区千米78o00E93o00E目录项目关键信息1执行摘要31. 引言91.1 项目简述91.2 绩效评价目的112. 绩效评价概述122.1 绩效评价设计和实施122.2 绩效评价的局限性143. 绩效分析153.1 相关性153.2
4、 效率193.3 效果413.4 可持续性614. 需要说明的事项665. 绩效评价结论686. 经验、问题与建议706.1 经验706.2 问题716.3 建议71附件74附件1 绩效评价任务大纲74附件2 绩效评价框架83附件3 关键产出/效果数据表88附件4 调查问卷91附件5 面访、座谈会问题清单96附件6 利益相关者对评价报告的意见和建议108参考文献109项目关键信息项目名称中文:世行贷款新疆伊宁城市交通项目(贷款编号:8166-CN)英文:Xinjiang Yining Urban Transport Improvement Project 项目投资总额其中:世界银行贷款国内配套
5、计划投资20838万美元10000万美元10838万美元目前预计19869万美元10000万美元9869万美元项目预评估时间2012年 1月 日 项目评估时间项目评估时间2012年3月世行批准时间2012年5月29日贷款合同签订时间2012年7月13日合同实际生效时间2012年8月22日项目实际开工时间2012年8月日项目计划开工时间2012年9月3日项目计划完工时间2017年6月30日项目预计完工时间2017年6月30日项目目标项目的目标是:本项目的目标是提高伊宁市交通机动性,并在选定的新城区建立安全、清洁和高效的交通模式,提高交通可达性。项目实施地点新疆维吾尔自治区伊宁市项目活动(组成部分
6、)(1)建设25条道路,总长72.39km。其中改建道路10条,长度为30.38km;新建道路15条,长度为42.01km。(2)公共交通子项建设内容包括公交保有场2座、公交枢纽站2座、公交智能调度中心系统建设、公交首末站5座、以及购置250辆公交车辆等。(3)交通管理和道路安全工程子项包括交通监控系统,区域交通信号控制系统,一体化交通安全走廊工程。(4)机构加强子项目主要包括组织机构加强的培训、研究和讨论,相关技术研究与咨询等。项目的目的旨在提高伊宁市中心城区的交通机动性,并在选定的新城区建立安全、清洁和高效的交通模式,提供交通的通达性。项目办新疆伊宁市世行贷款项目管理办公室项目实施与运行机
7、构伊宁市住房与城乡建设局;执行摘要概述新疆伊宁市城市交通改善项目包括四个部分的内容:1:城市道路改善和建设. 本内容旨在改善现有城市道路网络,在新城区新建道路,并提高城市能力保持城市道路网络的洁净和良好维护。包括:1)在现有道路网络改建选定的城市道路,总长为30.38公里;2)新修建42.01公里的城市道路,以支持新城区的城市土地利用开发;3)道路养护设备和附属设施采购。2:公共交通基础设施和设备. 本内容旨在提供基础公共交通基础设施、扩大服务范围、提高服务质量,来满足未来城市快速发展的需求。包括:1)建设公交站场、公交枢纽和公交首末站;2)建设先进的公交车调度系统和智能卡系统;3)采购250
8、辆清洁能源公交车。3:交通管理和道路安全. 本内容旨在引进先进的交通管理手段和样板,满足城市快速发展和交通增长。包括三个方面的内容:1)建立交通控制中心,安装电子监控设备;2)建立一个区域交通信号控制系统;3)改善两个选定的交通走廊,即解放路和阿合买提江路,来展示交通管理和道路安全改善。4:机构能力建设. 本内容旨在提高城市交通规划和管理人员和机构的能力。包括:1)项目实施技术援助;2)培训和考察;3)城市交通规划和道路维护管理系统的研究;4)项目管理运行成本控制。项目评估期总投资估算2.0838亿美元(包括前征费和建设期利息),其中世行贷款1.0亿美元,占总投资比例的48%。新疆伊宁城市交通
9、改善项目从2012年8月22日贷款生效开始,到2017年12月31日关帐。项目的实施为伊宁市经济社会发展发挥了重要作用。到目前为止,项目按照计划顺利实施。2015年6月,世行完成了对伊宁项目的中期审查,项目内容无重大变更和调整,项目采购、实施和支付按计划执行。本次绩效评价的目的是对项目的相关性、效率、效果和可持续性进行客观公正地评价,通过评价总结经验教训,为本项目后期完善项目管理、提升项目绩效提供有效信息,也为将来开展同类项目的政府科学决策、项目优化设计提供借鉴和参考。2015年810月,项目绩效评价小组根据工作任务大纲,在前期案卷研究的基础上,紧紧围绕相关评价指标,通过面访、问卷调查、座谈会
10、和多次实地调研等方式对项目的相关性、效率、效果、可持续性以及项目综合绩效进行了客观公正的评价。评价结论综合项目相关性、效率、效果和可持续性四个方面,项目综合绩效评价为“实施顺利”。(1)相关性:高度相关伊宁市城市交通改善项目目标主要是改善伊宁市城市道路基础设施、交通管理和安全性。该项目与国家实施西部大开发政策,一带一路战略,以及国家和新疆的“十一五”规划和“十二五”规划高度相关,与亚洲开发银行的国别发展战略相符,与国家及地方关于改善城市交通、保护环境、服务民生等相关政策相符,体现科学发展的要求,对地方的实际发展需求针对性强。因此,项目相关性准则评价为“高度相关”。(2)效率:高本项目各个子项目
11、按照计划启动,招标采购按计划开展,截至目前已完成所有土建包和设备包的招标采购;移民安置基本按原计划开展,市政府通过加强征迁工作领导和设计优化减少征迁问题对项目实施的不利影响;少数民族发展按照原计划开展,并处于正常实施过程中;环境监测按时开展并出具检测报告,且从监测的结果来看,施工对环境的影响在可接受的范围内。截至评价时,各个子项已基本按照计划完成或正在实施,产出进度基本符合计划要求。项目实施过程中能够按设计要求采购材料、设备,施工过程中监理、检查及时,保证了项目建设的质量,项目资产质量完全符合设计要求。到目前为止,世界银行贷款资金到位率和资金使用率,国内配套资金到位率符合项目进度要求。关于项目
12、管理,现有项目实施和管理安排,包括人员安排、现有机制使用效率(项目实施、保障政策、监测评估)、合同管理能力和报告制度等基本满足项目进展要求。 项目办项目支持安排(方式和资源)充分。在市政府支持下,项目办能有效发现问题提出跟进建议,及时解决项目实施中的问题。因此,效率准则评价为“高”。(3)效果:预期效果全部实现项目的效果是指项目预期目标的实现程度,也包含目标群体的受益情况。通过实地考察项目单位,收集相关效果数据以及召开座谈会,了解到项目设计的目标预期可以全部得到实现,最终提高伊宁市城市的道路路网密度和通达性,改善城市公交运营状况,减少交通事故的发生,为当地经济社会建设与发展创造了有利条件。从项
13、目目标群体受益情况来看,项目完全覆盖了设计的目标群体,实际受益群体与设计群体相符,瞄准度较高,而且通过对相关群众的走访,了解到项目在实施运行过程中发挥了积极的作用,得到了较高评价。同时,本项目实施机构在成本控制和工程质量方面采取的措施和制定的办法合理、有效,有效地控制了项目成本。因此,效果准则评价为“预期效果全部实现”。(4)可持续性:很高本项目的还贷责任安排合理有效,还贷计划实施可行,且地方财政在还贷准备金方面做出了安排。同时,项目赖以运行的政策、机制安排可行,均能落实到位,政策具有可持续性,项目的运行机构安排合理、运行正常。项目在设计时就进行了综合比较、优化分析和合理取舍,考虑了经济性、适
14、用性、兼容性、扩展性及前瞻性,对项目的投资进行了严格的审批和控制,兼顾了经济效益和社会效益,资产投资与后期维护运营成本匹配性较好。因此,可持续性准则评价为“很高”。经验、问题和建议一、 经验(1) 项目的设计符合新疆和伊宁市的实际和发展需求,得到了当地政府和项目区民众的理解和支持。做好项目前期的论证与规划是项目科学实施、顺利运行的保证。世界银行具有城市交通项目丰富的经验,在实施过程中也制定了严格的管理程序和制度。伊宁市按照世界银行的要求,在项目准备期间结合实际情况对项目进行了科学的规划和详细的论证,基本做到了及时开工、顺利实施,完成了项目设计的各项活动,实现了项目预设的目标,更好地发挥了对地方
15、经济社会发展的促进作用。(2) 项目办机构设置完备,职责明确,工作人员相对稳定。伊宁市项目办重视能力建设,鼓励和安排项目办工作人员参加各种培训和交流活动,提高了执行能力。除此之外,伊宁市项目办主要工作人员具有亚行项目的管理经验,对于国际金融组织贷款项目的要求和管理有充分的了解,有利于项目的顺利实施。(3) 与世行项目关系密切的职能部门之间信息交流通畅,项目协调人员稳定,熟悉项目情况,会商协作机制保证了问题的及时解决和管理效率。项目办与世行建立及时顺畅的沟通也非常重要,有利于世行了解当地的实际并及时提出解决项目实施中出现的问题的指导意见。(4) 项目执行和实施机构对世行保障政策和采购政策的了解有
16、利于项目的顺利实施。在项目实施中,对项目造成重大影响的往往是移民安置和环境问题。了解世行保障政策,在项目设计和实施中及时采取有效的措施,不仅有利项目实施,也最大限度让受影响居民受益,完成项目目标。(5) 严格按照财政部印发的国际金融组织贷款赠款项目财务管理暂行办法,加强对贷款项目资金的流程管理,杜绝项目资金滞留、挤占、挪用等情况。确保项目资金足额、及时支付。加强审计监管,确保资金使用效率。二、 问题(1)在采购环节,还部分存在竞投人资质标准不够明确,财务能力审查不够严格和履约保函未及时提交额情况。因此需要进一步加强项目管理的采购和合同管理能力。(2)还存在滞拨回补资金情况。在调研中,我们发现滞
17、拨世行回补资金的问题,且滞留时间较长,部分滞留资金时间超过80天以上。这与国际金融组织与外国政府贷款赠款管理办法(财政部38号令)及新疆制定的世界银行贷款伊宁城市交通项目财务管理办法中有关资金回补时间的规定相违背。(3)移民安置小区未按计划完成,对部分受影响家庭生活造成不利影响。(4)对经济下行带来的地方融资困难估计不足,影响征地拆迁进展,直接影响工程进展。 三、 建议(1)在不影响项目目标实现的前提下,优化设计,尽量减少征地拆迁。合理安排财政资金,确保征拆补偿支付和受影响家庭的生计恢复,减少对项目建设的影响。(2)尽量降低人员流动,提高项目可持续性。加强岗位培训,提高采购和合同管理能力。(3
18、)及时下拨回补资金。建议自治区财政厅督促市政府及财政局制定有效措施,优化支付审批程序,提高资金使用率,及时将项目资金拨付给项目单位,杜绝此类问题的发生,保证项目顺利进行。同时,项目办也应加强财务报表质量、披露和财务报表附注等方面能力建设和培训,建议后期加强相关业务培训。1. 引言1.1 项目简述1.1.1 项目背景新疆维吾尔自治区地处中国西北边陲,总面积166.49万平方公里,占中国陆地总面积的六分之一,周边与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古、印度和阿富汗等8个国家接壤。陆地边境线长达5600多公里,占中国陆地边境线的四分之一,是中国面积最大、陆地边境线最长、毗邻国
19、家最多的省区。新疆人口汉族约为40%,少数民族约为60%,(数据来源:行长报告与建议书),其中少数民族主要为维吾尔族。新疆经济快速发展,同时也在经历着快速城市化进程。2013年新疆城镇人口达981.98 万人,占总人口的44%;预计在2015 年城镇化率将达到47%。伊宁市位于新疆西部,是伊犁州首府,是中国通往中亚和欧洲的历史通道和古“丝绸之路”的重要商品配送中心。霍尔果斯是中国西北地区最大的陆路口岸,距伊宁西部88公里,与哈萨克斯坦交界。2010年,国务院将霍尔果斯指定为新经济特区(SEZ),2011年将伊宁西部的35 km2区域纳入特区范围,以支持喀什和霍尔果斯经济特区的发展。伊宁市将在经
20、济特区发展战略中发挥重要作用。按照计划,伊宁将变成区域贸易与物流中心,及具有相对优势的出口加工基地。2014年,伊宁市人口55.97万人,少数民族占总人口64%。在经济特区发展规划、西部地区发展计划及少数民族聚集区和边疆地区优惠政策的扶持鼓励下,伊宁市社会经济快速发展,与2008年相比,人均GDP增长了199%。根据伊宁市城市总体规划(2008-2030),伊宁人口数量预计2030年增加到900,000。鉴于预期城市增长及城市交通基建资金缺乏的情况,十二五规划期内需将城市交通基础设施与服务提升放在优先发展位置。本项目的建成对支持政府的扶贫政策、促进国家发展和推动中亚区域经济合作机制(CAREC
21、)具有积极作用,;并将提供可持续的地方基础设施,通过改善交通环境,提高社会经济发展水平。1.1.2 项目目标项目评估时,伊宁市交通主要存在三大问题:(一)伊宁中心城区现有的城市道路网虽相对完善,但较差的路况和辅助设施不完善致使道路功能受限;东西部城区的两个新开发区(东城区和合作区)正逐步形成,到2020年,总人口有望达到20万,但道路基础设施和交通服务不足将影响新城区发展。(二)公共交通服务落后。伊宁的公共交通主要由公共汽车公司负责经营,仅有14条公共汽车线路和309辆公共汽车。许多车辆均已相当破旧。公共汽车的保有量为6.6辆/10,000人,远低于10辆/10,000人的国家标准。公共交通基
22、础设施不足、缺乏先进的公共汽车售票、调度或营运体系也制约了伊宁公共交通的发展。(三)交通管理能力落后影响现有道路通车容量的充分利用,2010年机动车(MV)总保有量仅为67,000,但在高峰时段中心城区经常出现交通拥挤状况;2010年登记在册的交通事故死亡率为每10,000辆机动车死亡2.7人,亟待加强交通管理能力。基于伊宁市未来的快速城市发展,本项目的目标是提高伊宁市交通机动性,并在选定的新城区建立安全、清洁和高效的交通模式,提高交通可达性。1.1.3 项目组成与活动项目评估期总投资估算2.0838亿美元(包括前征费和建设期利息),其中世行贷款1.0亿美元,占总投资比例的48%。项目从201
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