多案例的PPP项目风险分析与防范_王秋菲.doc
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1、2 0 1 6 年 1 0 月 沈 阳 建 筑 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ) Oct 2016 第 1 8 卷 第 5 期 Journal of Shenyang Jianzhu University ( Social Science ) Vol 18, No 5 文章编号 : 1673 1387( 2016) 05 0494 07 doi: 10 11717 /j issn 1673 1387 2016 05 11 多 案 例 的 PPP 项 目 风 险 分 析与 防 范 王秋菲,石 丹,常春光 ( 沈阳建筑大学商学院,辽宁 沈阳 110168) 摘 要: 为了更好地规避 PP
2、P 项目的风险 通过对国内外多个, PPP 项目的典型失败 案例进行对比分析,从中总结出导致 PPP 项目失败的主要风险有收益不足风险 、 收 费变更风险 、 政府风险 、 项目唯一性风险及公众反对风险,在此基础上,归纳了道路 类 、 供水类 、 供电类及环保类 PPP 项目的主要风险及其特点,并对其成因进行了分 析,提出了相应的对策建议 。 关键词: PPP 项目; 失败案例; 风险分析; 风险防范 中图分类号: F294 文献标志码: A 公 私 合 营 ( Public Private Partnership, 更好地分析 PPP 项目的风险,笔者选取了自 PPP) 模式是公共基础 设施
3、建设中的一种项 目融资模式,在该模式下 私营部门与政府公, 共部门形成伙 伴关系 ,利益 共享,风险共 担,其机制新,管理活,责权利明确 比传统的, 由政府单独建设、运营的模式更为高效 不仅, 解决了基础设施建设的资金短缺问题,也降 低了成本 提高了效率, 。目前,PPP 模式正在 各国广泛推广,但由于该模式存在着参与方 较多、运营较为复杂的 特点,使得 PPP 在实 际应用中遇到了许多问题,从而导致许多项 目出现重大问题甚至失败。为了更好地规避 项目风险 笔者对国内外一些典型的失败或, 者出现问题的案例( 以下简称失败案例) 进 行分析总结,从中找出导致项目失败的主要 风险因素 探究其产生的
4、原因 并针对这些风, , 险产生的原因提出相应的对策建议。 一 、 案例的选 取及分类 PPP 项目涉及范围广,多应用于公路、隧 道、桥梁、供水、电厂和环境保护等领域,为了 收稿日期 : 2016 06 15 基金项目 : 辽宁省财政科研基金项目( 15D010) 1 20 世纪 80 年代以来的 17 个典型案例,并将 其划分为道路 PPP 项 目、供电 PPP 项目、供 水 PPP 项目以及环保类 PPP 项目,这四类项 目基本涵盖了 PPP 项目实施的主流领域 。 所选案例的基本情况如表 1 所示。 二 、 导致项目失败的主要风险 在对所选案例进行风险汇总分析之后, 表 2 列出了国内外
5、 PPP 项目失败的主要风险 因素,从中可以看出造成国内外 PPP 项目失 败的主要风险有以下几点: 1 收益不足风险 收益不足风险是指项目运营后的收益不 能够收回投资或达到其预期收益而产生的风 险 。由表 2 可以看出这一风险发生的领域 多为道路类 PPP 项目,道路类 PPP 项目多靠 车辆通行费获得收益,但是项目在运营中往 往会出现车流量预测失实、竞争性项目增多 等问题,使得项目收益达不到预期水平,从而 发 生收益不足风险。以杭州湾跨海大桥项目 作者简介 : 王秋菲( 1978) ,女,辽宁沈阳人,副教授。 2 3 第 5 期 王秋菲等: 多案例的 PPP 项目风险分析与防范 495 表
6、 1 国内外 PPP 失败案例基本情况 项目分类 道路 PPP 项目 供电 PPP 项目 供水 PPP 项目 环保类 PPP 项目 项目名称 英法海峡隧道 美国 91 号快速路 泉州刺桐大桥 杭州湾跨海大桥 北京京通公路 菲律宾电力供应项目 哥伦比亚某电力项目 印度大博电厂 山东中华发电项目 廉江中法供水厂项目 上海大场水厂 北京第十水厂 沈阳第九水厂 长春汇津污水处理项目 天津市双港垃圾焚烧发电厂 兰州威立雅污水处理项目 汉口北垃圾焚 烧发电项目 出现的问题 项目公司破产, 2007 年债务重组 2002 年政府回购 竞争性项目增加,政府提前收回经营权 竞争性项目增加, 2013 年资金缺口
7、大 收益不足 政府决策失误,电力供给过剩 项目收入低于预期,财政担保不堪重负 政府失信,电费纠纷, 2001 年项目破产 2002 年收益锐减 1999 年开始项目闲置, 2009 年政府回购 2004 年政府回购 股东撤资 项目延期, 2000 年变更合同 政府政策变更, 2005 年政府回购 群众不满,收益不足 多次调价,成本与收益倒挂 公众反对,项目地址 搬迁报告已提交政府 为例,该项目由浙江省政府和浙江民营企业 合作,投资建设连接嘉兴与宁波的一座跨海 大桥,该项目共有 17 家民营企业参股,是国 内第一个以地方民营企业为主体、投资超百 亿的国家特大型交通基础设施项目,收费年 限为 30
8、 年。杭州湾跨海大桥自 2003 年开始 建设, 2008 年 通车,造价多达 200 亿 元。通 车以来,项目资金紧张,以 2013 年数据为例, 该桥年 通行费收入仅为 6 43 亿元,通行费作 为唯一的收入来源,以 30 年收费期限计算, 该项目本金很可能无法收回,而且周边的嘉 绍大桥、杭州湾第三跨海工程钱江通道等项 目的建成通车会进一步分散大桥的车流量, 使项目的现金流逐年递减。项目面临较大的 收益不足风险,可能导致项目的提前回收。 表 2 国内外 PPP 项目失败的主要风险因素 项目分类 道路 PPP 项目 供电 PPP 项目 供水 PPP 项目 环保 PPP 项目 项目名称 英法海
9、峡隧道 美国 91 号快速路 泉州刺桐大桥 杭州湾跨海大桥 北京京通公路 菲律宾电力供应项目 哥伦比亚某电力项目 印度大博电厂 山东中华发电项目 廉江中法供水厂项目 上海大场水厂 北京第十水厂 沈阳第九水厂 长春汇津污水处理项目 天津双港垃圾焚烧发电厂 兰州威立雅污水处理项目 汉口北垃圾焚烧发电项目 风险因素 收益不足风险,审批延误风险,项目唯一性风险 政府信用风险,项目唯一性风险 收益不足风险, 审批延误风险,项目唯一性风险 收益不足风险,政策变更风险,项目唯一性风险 收益不足风险 项目唯一性风险, 收费变更风险 决策失误风险, 收益不足风险 决策失误风险, 收费变更风险 政府信用风险 决策
10、失误风险, , 收费变更风险 政府信用风险, 政府信用风险 决策失误风险, 政策变更风险,审批延误风险,公众反对风险 决策失误风险,政策变更风险,审批延误风险 政府信用风险 政府信用风险,政策变更风险 收益不足风险,公众反对风险 收费变更风险,政府信用风险,公众反对风险 收益不足风险,决策失误风险 ,公众反对风险 496 2 沈阳建筑大学学 报 ( 社会 科学版) ( 2) 。 第 18 卷 收费变更风险 收费变更风险 是指由 PPP 产品 或服务 决策失误风险 决策失误风险是指 、 、 由于政府的决策程序不规范 官僚作风 缺乏 的收费价格制定不科学、收费调整机制不灵 活、政策变更等原因引发的
11、风险。这一风险 在供电 PPP 项目中发生较多,主要是由于电 力与人民生活息息相关,需要合理地制定价 格,但私营资本盈利性企业需要保障企业的 收益,双方的利益很难平衡,所以容易发生收 费变更风险。以中华发电厂项目为例, 1997 年,由山东电力、山东国际信托、香港中华电 力以及法国电力共同投资 168 亿元人民币成 立了中华发电有限公司,由该公司向山东电 力集团公司经营的山 东电网销售电力。该项 目于 1998 年开始运营,装机规模 300 万 kW, 合作经营期为 20 年,期满后电厂资产全部归 中方所有。在项目谈判期间,中华发电有限 公司与山东电网签署了运营购电协议,约 定了每 年的最低售
12、电 量为 5 500 h,电价为 0. 41 元 / ( kW h ) ,以保障项目收益。然而 由于电力体制改革和市场需求变化,电价在 2002 年 由 0. 41 元 / ( kW h) 调 整至 0. 32 元 / ( kW h) ,收 费的 调整,使 项目 收 益锐 减,从 而无法满足项目正常运营的要求。 3 政府风险 政府风险是基于政府方面,由政府换届、 行政改革 经验欠缺等原因而引发项目失败、 、 合同变更或失效的风险,主要包括政府信用 风险、决策失误风险和政策变更风险。 ( 1) 政府信用风险。政府信用风险是指 政府不履行或违反合同约定的责任和义务而 给项目带来直接或间接的危害。这
13、一风险在 四类 PPP 项目中均有涉及。以印度 大博电 厂项目为例, 1995 年,该项目与国 营的马邦 电力局( M SEB ) 签订了 售电协议,并由印度 中央政府对该协议提供反担保,且双方约定 在售电协议不中止的情况下也可以启动这一 担保程序。 20 世纪末,由于印度经济形势下 滑,马邦政府无力支付高额的电力费用,电费 支付纠纷由此产生,同时,项目公司要求印度 中央政府兑现反担保,却遭到了印度中央政 府的拒绝,导致项目陷于停顿状态。 PPP 运作经验和能力、前期准备不足和信息 不对称等造成项目决策失误。由表 2 可以看 出这一风险主要 集中在供水和供 电 PPP 项 目。以廉江中法供水厂
14、项目 为例,该项目 是廉江 1997 年的一项招商引资项目,由中法 水务和廉江自来水公司投资 1 669 万美元的 塘山水厂进行生产,在双方签订的合约中规 定,自来水公司每天须从塘山水厂购买 6 万 t 自来水,水价为 1. 15 元 / t,且 塘山水厂建成 投产后,廉江不得再建其他水厂。 1999 年项 目建成,但是依据当时的市场情况,廉江每天 用水量仅为 3 万 t 左右,与合同约定的 6 万 t 相差一倍,廉江自来水厂若按合同约定量购 买自来水,其利益便会受损。为解决问题,廉 江自来水厂与中法水务基于水厂造价、水量、 水价、合同等问题 在 8 年内进行了多达 30 余 次谈判却仍然没有
15、解决问题,这是政府在合 同制定时决策不科学而引发的项目风险,最 终项目以廉江市自来水公司出资 4 500 万元 收购塘山水厂而告终。 ( 3) 政策变更风险。政策变更风险是指 由于颁布、修改、废除一些政策而导致项目的 合法性、市场需求 产品、 / 服务收费、合同协议 的有效性等元素发生变化,从而给项目的正 常建设和运营带来损害,甚至直接导致项目 中止或失败的风险。发生这一风险的有上海 大场水厂、北京第十水厂、长春汇津污水处理 项目和杭州湾跨海大桥。以长 春汇津污水处 理项目为例,该项目由长春市排水公司与香 港汇津公司合资建立的汇津污水处理有限公 司运营,合同期限为 20 年。为更好地运营项 目
16、, 2000 年 7 月,市政府制定了长春汇津污 水处理专营管 理办法( 下文 简称专营办 法) ,专营办法规定了项目的运营模式与 各方参与者的权利与义务,其中说明了由排 水公司向长春汇津公司支付污水处理费,这 一文件是该 项目运 行的基 础性文 件。 2000 年年底项目投产并正常 运行, 2003 年 2 月, 政府以该 文件 违反 了国 务院关 于 “固 定 回 4 第 5 期 ” 王秋菲等: 多案例的 PPP 项目风险分析与防范 , “ 91 ” 497 , 报 的规定为由废止了 专营办法 这项政 了 加州 号快速路 项目特许 经营合同 策变更相当于摧毁了项目的运营基础,排水 公司从
17、2003 年 3 月起停止向长春汇津公司 付 费,使得汇 津公 司的 累计 损失达 人 民币 9 700万 元。为 解决 这一问 题,汇津 公 司于 2003 年 8 月向长春市中院起诉长春市政府, 而法院宣判废除专营办法属于依法行政, 最终长春市政府将长春汇津污水处理项目回 购,这是一个明显的因政策变更而 导致项目 回购的事件。 ( 4) 审批延误风险。审批延误风险主要 指由于政府原因对项目的审批程序过于复杂, 花费时间过长或成本过高 且批准之后, ,对项 目的性质和规模进行必要的商业调整非常困 难,给项目正常运作带来威胁的一种风险 。 这种风险主要在道路及供水类 PPP 项目中较 为明显,
18、发生这一风险的有英法海峡隧道、泉 州刺桐大桥 上海大场水厂及北京第十水厂项、 目。以英法海峡隧道为例 在项目建设期间, , 由于英法政府不断要求增加安保措施,使项目 工期一延再 延 且当项目完工时, ,又迟迟不发 放欧洲隧道公司的营运许可证书 项目无法开, 始运营 加之项目前期成本投入较大, ,使得项 目的现金流量受到影响 且英法海峡隧道在之, 后的运营中出现了项目唯一性风险 进一步导, 致项目收益不足,最终项目公司破产,以 2007 年债务重组而告一段落。 4 项目唯一性风险 项目唯一性是指其独特性,当政府或其 他投资人在项目附近新建或改建其他项目, 与项目形成实质性的商业竞争时,项目便丧
19、失其独特性从而 产生了项目唯一性风险 。 项目唯一性风险一旦发生,便会使其预期收 益减少,影响项目的正常运营。项目唯一性 风险在道路类 PPP 项目中发生得较为频繁, 英法海峡隧道、加州 91 号快速路、杭州湾跨 海大桥、泉州刺桐大桥项目和北京京通公路 都出现了项目唯一性风险,并导致了市场收 益不足。以美国加州 91 号快速路为例, 1990 年 12 月,加州政府与私营合作方( California Private T ransportatio n Company , CPTC ) 签订 合同包含了一项非竞 争性条款: 政府承诺在 2030 年之前不在该项目 1 5 mile 范围内新 建、
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