人民陪审员实务:行政案件参审实务.pptx
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1、行政一庭 谷国艳,行政案件参审实务,行政诉讼法实施三十周年,第一部分 行政审判基本情况,行政诉讼制度是近代法治文明的重要成果,也是现代社会维护社会公平正义的重要基石,是制度内解决政府与群众纠纷的法定途径。行政诉讼法的颁布实施和良好运行保障了我国人民的合法权利,监督了行政权力的依法行使,为我国法治政府、法治国家、法治社会一体建设奠定了坚实的基础。,一、行政诉讼的功能,现行 行政诉讼法第一条 为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。,最初 (1989):为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人
2、和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法,制定本法。,“保护”和“监督”功能的实现标准,二、我省2019年一审行政诉讼基本情况,全省法院新收一审行政案件分布情况,全省法院新收一审行政案件类型情况,全省法院一审判决行政机关败诉类型情况,2019年,我省行政审判有如下主要特点:,一是回应民生关切问题。妥善审理征收拆迁、环境资源、信息公开、社会保障等重点民生领域一审行政案件3027件,占一审结案数的24.3%。 二是加大争议化解力度。坚持以依法化解矛盾和争议为目标,努力做好法律释明、诉讼指导和协调化解工作。对行政赔偿、补偿以及行政机关有自由裁量权的案件,积极依法调解;对行政
3、行为违法或不当的案件,在行政机关改变行政行为或采取补救措施的情况下,依法准许原告撤诉;对诉求不成立的,耐心做好辨法析理工作,告知维护合法权益的有效途径。二审行政案件的服判息诉率67.3%,同比提高3.4个百分点。 三是创新监督内容形式。除在具体案件中对行政权力行使进行监督外,不断创新探索司法建议、府院互动、发布白皮书等监督形式,将监督关口前移、监督方式多元,效果良好。,一个中心,两个基本点,五方面内容,第二部分 行政案件的审判思路,一、一个中心:行政行为合法性,行政诉讼法第六条 人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。,合法性审查原则,人民法院依法受理、审理行政案件,对行政行为合法性
4、进行审查,并作出裁判。,合法性审查和合理性审查的关系,小辉到A市出差,顺便看望同学小明。两人酒足饭饱之后,小明提出,今天A市举行大型足球比赛,一起去看看。两人遂前去观看,未料票已售空。两人在偷混入场的过程中,与检票人员发生言语冲突,强行冲关入场。相关工作人员报警。公安机关将二人强行带离现场,经过调查询问后,对二人作出行政处罚决定:对小明处两百元罚款;对小辉处五日拘留,并处五百元罚款,同时责令其十二个月内不得进入体育场馆观看同类比赛。小辉和小明不服以上行政处罚决定,分别诉至人民法院。,治安管理处罚法第二十四条规定,有下列行为之一,扰乱文化、体育等大型群众性活动秩序的,处警告或者二百元以下罚款;情
5、节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款: (一)强行进入场内的; (二)违反规定,在场内燃放烟花爆竹或者其他物品的; (三)展示侮辱性标语、条幅等物品的; (四)围攻裁判员、运动员或者其他工作人员的; (五)向场内投掷杂物,不听制止的; (六)扰乱大型群众性活动秩序的其他行为。 因扰乱体育比赛秩序被处以拘留处罚的,可以同时责令其十二个月内不得进入体育场馆观看同类比赛;违反规定进入体育场馆的,强行带离现场。,小辉案:狭义合法性审查 证明小辉违法事实的证据确凿+适用治安管理处罚法等相关法律法规正确+处罚程序合法=驳回小辉的诉讼请求 小明案:狭义合法性审查+合理性审查=广义合法性审
6、查 对小明的行政处罚,相较于小辉的处罚,存在明显的不合理或者显失公正。在这种情况下,人民法院还应当对被诉行政处罚的合理性进行审查,最终认定该行政处罚“明显不当”,从而做出撤销、重做的判决。,一般情况下,人民法院对行政行为的审查仅限于合法性审查,但同时,有原则就有例外,广义上的合法性审查原则中内蕴了有限的、低烈度的合理性审查,对存在明显合理性问题的行政行为,“明显不当”的行政行为,人民法院亦应进行审查并予以监督。,行政案件审理有两个基本点,程序和实体。这两个基本点,既是行政诉讼的推进顺序,也是每一个行政案件必须审查的两个方面。 程序,意味着我们首先对原告的起诉是否符合行政诉讼的受理条件进行审查判
7、断。如果不属于,裁定不予立案或者驳回起诉,案件到此结束;如果属于,程序继续推进,人民法院对被诉行政行为进行实体审查,并作出判决。,二、“两个基本点”:程序+实体,1.受理条件的总括性规定 行政诉讼法 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。,(一)程序:起诉是否符合受理条件,第四十七条 公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请
8、之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。 公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关不履行的,提起诉讼不受前款规定期限的限制。,第四十九条提起诉讼应当符合下列条件: (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第五十条起诉应当向人民法院递交起诉状,并按照被告人数提出副本。写起诉状确有困难的,可以口头起诉,由人民法院记入笔录,出具注明日期
9、的书面凭证,并告知对方当事人。,行政诉讼的六项受理条件:,立案阶段:形式审查(登记立案制)裁定不予受理 部分不符合受理条件的行政案件通过登记立 案进入审理环节,但并不符合进入实体审理的条件,无法进行下一步审判。 审理阶段:实质审查 裁定驳回起诉,2.审查的阶段:,行政诉讼法第五十一条规定,行政案件实行登记立案制度,立案窗口接到起诉状时依照行政诉讼法第四十九条、第五十条所规定的六项条件,对材料进行形式审查。 起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。,立案环节的审查,相关责任: 对于不接收起诉状、接
10、收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 救济途径: 行政诉讼法第五十二条 人民法院既不立案,又不作出不予立案裁定的,当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的,应当立案、审理,也可以指定其他下级人民法院立案、审理。 对于立案环节的审查,规定了当事人的救济途径:,最高人民法院关于适用的解释(以下简称适用解释) 第六十九条 有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;(二)超过法定起诉期限且无
11、行政诉讼法第四十八条规定情形的;(三)错列被告且拒绝变更的;(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的;(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的;(六)重复起诉的;(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;(九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的;(十)其他不符合法定起诉条件的情形。,审理环节的审查,3.审查内容及重点,原告:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织” “行政相对人”是指行政机关的行政行为直接针对的公民、法人或者其他组织,比如说征收决定中的被征收人,行政处罚中的被处罚人,
12、以及行政强制中的被强制人等等。 “其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”是指虽然不是行政行为直接针对的对象,但行政行为对其权力义务造成影响的人,例如被诉行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的人,要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的受害人,行政复议程序中的第三人等等。,当事人资格,被告:“作为行政行为的机关或法律、法规授权的组织” 被告资格解决的是被告适格的问题,行政诉讼的被告是行政主体,包括行政机关和法律法规授权的组织。行政诉讼法第二十六条对此作出了规定,明确了一般情况下的被告资格,经复议的案件,两个行政机关作出同一行政行为,委托作出行政行为以及行政机关被撤销或职权变更情形下被告
13、资格的确定,指引具体明确,具有可操作性。 小提示: 行政诉讼原告资格以“可能性”为标准,因此,应当秉持“存疑从有”的原则,在对是否存在原告主体资格存在争议和疑问时,应先推定存在原告主体资格。,1.受理条件的总括性规定 行政诉讼法 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。,受案范围,立法上,关于受案范围,我国采取的是“概括列举”方式。 行政诉讼法第二条是概括规定(原则),第十二条是具体
14、列举(共十二项),第十三条是不可诉行为的列举。 适用解释第一条第二款,也列举了十项不可诉的行政行为。,行政主体所实施与行使行政职权(或公共管理和服务)有关的行为; 成熟的行为,也就是行政行为已经成立(阶段行为、过程性行为,如预征地公告、征求意见公告、通知等,不可诉); 对相对人或利害关系人权利义务产生实际影响的行为,如信访处理结果对信访人权利义务不产生实际影响,就不可诉; 具有外部效力的行政行为,行政机关内部会议纪要、对工作人员的奖惩等内部行政行为均不可诉; 有司法审查可能性的行为(国防、外交、宏观调控行为等具有高度的政策性问题,就不具司法审查可能性)。,在审判实践中,我们主要从五个方面判断:
15、,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定期限,是可以起诉的始期到终期的时间阶段。 始期 终期 不可以起诉 可以起诉 不可以起诉,起诉期限,起诉期间是不变期间,具有除斥期间的性质,不存在中止和中断的问题。 但在特定情形下,因利害关系人意志之外的客观原因造成起诉期限耽误的,该被耽误的时间不计算在起诉期限内。(行政诉讼法第四十八条) “知道或者应当知道”的判断 “知道或者应当知道”这个提法是借鉴民事法律的表述,是一个客观标准。相对人自认“知道”的,可以认定为“知道”;相对人不承认“知道”,但有证据证明其“知道”的,可以认定为“应当知道”。,1.“五个方面” 在对案件程序审查完毕,即判断起诉符合受理
16、条件后,人民法院将对被诉行政行为的合法性进行审查,这就是实体审理。 在行政法理论与实践中,一个合法的行政行为是,一个合格的行政机关(或法律法规授权的组织)在法定权限范围内,根据法定的条件和相应的事实,遵循法定或正当程序作出的、处理得当的决定。,(二)实体:对行政行为合法性的审查,法律规定: 行政诉讼法第六十九条 一个合法的行政行为必须具备三大的要素:认定事实(证据确凿) 适用法律法规(适用法律法规正确) 行政程序(符合法定程序)。 三大要素主要是对作为的行政行为,对不作为、不履职的,人民法院则需要审查:是否具有法定职责、是否未依法履职。,审判实践中,法院对行政行为是否合法主要从以下“五个方面”
17、判断:,2.对职权的审查 行为主体必须适格 对公民个人而言,法无明文禁止即可为;对行政主体而言,则是职权法定,法无明确授权不可为。也就是说,作出行政行为的,必须是法律、法规或规章授权的组织或个人。 职权审查的三个角度 (1)有事项管辖权; (2)有级别管辖权; (3)有地域管辖权。,特殊主体的被告资格 村委会:虽然村民委员会组织法规定的主要是村民自治权,但是其中涉及的土地管理、婚姻登记、农村征收、计划生育等,都是公共事务。村民委员会参与这些公共事务的管理,依照法律、法规的规定以其名义在这些公共事务的某个方面、某个阶段,行使其法定的职权,履行其职责,属行政范畴。村民不服的,可以村委会为被告提起行
18、政诉讼。 其他组织:类似法律法规授权的组织,还有高校、证监会、保监会、银监会、律师协会等。,职权的来源 一般而言,法定职责(事权)是指法律、法规、规章这些受立法法调整的“法”明确规定的行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某项事务的责任。有法定职责才有事权。 但在行政审判实践中,行政主体的职责(事权)既可以来自于法律、法规、规章这些受立法法调整的“法”所设定的职责,也可以是规范性文件、行政合同的约定和行政机关承诺的自我约束。,“超越职权”的认定 如果行政主体在无事项管辖权、无级别管辖权或者无地域管辖权的情形下,作出行政行为,由于不具有执法主体资格,该行为属于行政诉讼法规定的“超越职权”。
19、 没有法律法规规章依据的委托、指令,属于行政职责的转移,立法及实践中均视为行政委托,仍由法定行政机关当被告、承担责任。,特殊情况下,行政诉讼被告的确定 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行
20、政机关为被告。,审查标准 实践中,法院对职权的审查: 法院对于行政主体资格的审查,整体处于较高标准,即必须有法律明确授权。但区别不同情形,存在一定的差异。 不利处分中,授权明确性要求程度高,原则性规定通常不能作授权依据; 有利处分中,授权明确性要求可适当放宽,甚至原则性规定也可以成为授权依据。,3.对行政程序的审查 “法定程序”的界定 法定行政程序是法律、法规和规章所设定的行政程序。对于规章以下的其它规范性文件设定的行政程序,这些规定因其制定主体的零乱性、形式的不规范性以及适用上存在冲突和矛盾之处,一般不把它作为司法审查依据,但在法律、法规、规章未有明确规定时,可作为参照的依据。而且因为行政程
21、序的核心目的是规范行政主体行政权力的行使,如果违反这类程序且影响公正处理,也会认定违反法定程序。 另外,还应包括正当程序的一般原则和精神。,“正当程序”的基本要求:,对行政程序司法审查的内容 (1)是否遗漏必要的步骤; (2)是否任意增加了步骤; (3)顺序是否颠倒; (4)是否采取了合法正当的方式; (5)形式要件是否具备(如文书制作); (6)是否履行了说明理由义务; (7)是否遵循了办事期限; (8)是否侵犯了当事人的程序权利; (9)是否依法回避; (10)是否履行了程序义务(如是否正确告知了救济途径?)。,对程序问题的处理 第一,对不影响行政决定正确处理,也不影响相对人实体权益的,确
22、认违法,效力保留; 第二,严重影响行政决定正确处理、影响相对人的实体权益,判决撤销,并视情责令行政机关重作; 第三,被诉行政程序违法,但撤销该行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的,人民法院应当作出确认被诉行政行为违法的判决,并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的,依法判决承担赔偿责任,4.对认定事实的审查 审查的主要内容:证据 行政机关作出任何结论(无论是程序的还是实体的),都必须有证据支持。 依申请启动行政程序的,申请人要提交符合条件的申请书和必要的证明材料。 依职权启动行政程序的,行政机关应当调查事实,收集证据。当事人及其他知晓情况的人应当协助调查,并提供与调查有关的
23、材料和信息。行政机关应当采取合法手段和依照法定的程序,客观、全面收集证据,不得仅收集对当事人不利的证据。 人民法院裁判行政案件,以证据证明的案件事实为依据。,证据形式、来源和使用都必须合法,(1)证据形式要合法 法律及最高法院相关司法解释对各种证据的形式都规定了具体要求(略) 行政诉讼法第五章 适用解释第四部分 以及证据规定 书证 物证 视听资料 电子数据 证人证言 等等,(2)取证方式要合法 A 不得严重违反法定程序收集证据。如应回避未回避、应两人取证却一人取证、复议或诉讼中取证。 B 不得以偷拍、偷录、窃听等侵害他人合法权益的手段取证。 C 不得以利诱、欺诈、暴力等不正当手段获取证据。 D
24、 “暗访取证”的证据效力 对此,在实践中存在较大争议,需要具体问题具体分析。 一般认为,为保持行政执法的公开、诚信,行政机关不宜使用暗访取证。但是,对某些经营性的违法行为(如传销),在其他方式难以取证的情况,为及时打击违法行为,维持公益和良好社会秩序,暗访取证似乎也可以理解。也就是说,尽管公开取证是基本原则,但在一些特殊情况下,暗访取证也有存在的必要性。 E禁止事项 在诉讼过程中: 一是被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据; 二是法院亦不得帮助(法院不得为证明行政行为合法调取被告作出行政行为时未收集的证据),(3)证据使用要合法 在行政程序中,须按规定告知和提交证据,否则会面
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