土地储备制度的法律效力位阶探讨(8页).doc
《土地储备制度的法律效力位阶探讨(8页).doc》由会员分享,可在线阅读,更多相关《土地储备制度的法律效力位阶探讨(8页).doc(8页珍藏版)》请在得力文库 - 分享文档赚钱的网站上搜索。
1、-土地储备制度的法律效力位阶探讨-第 8 页土地储备制度的法律效力位阶探讨作者:周 胜 张丽娜【摘要】土地管理法已经被提上修改议程,到底该如何修改,各界众说纷纭。其中,一个争议较大的问题,即“土地储备制度”是否纳入、是否应纳入土地管理法?笔者试图从法律效力位阶的角度,探讨将这一制度纳入土地管理法的必要性和现实性。本文主要包括以下几个部分的内容:第一部分是土地储备制度的现况;第二部分整理现行土地储备制度的规范体系;第三部分在现行规范体系的基础之上提出存在的问题;第三部分则针对这一系列问题提出的解决方案,即提高土地储备制度的法律效力位阶,将土地储备制度纳入土地管理法。【关键词】 土地储备 法律效力
2、位阶 法律规范体系一、 土地储备制度现况我国于1996年在上海成立了第一家城市土地储备机构上海土地发展中心(现已更名为上海市土地储备中心),此后,深圳、杭州、南通等地也相继建立土地储备机构,出台相关的规范性文件对土地储备制度进行规制。随着土地储备制度的发展,以及国有土地交易管理的现实需要,全国各市、县基本都建立了本行政区域范围内的土地储备机构。与土地储备机构的繁荣局面相反,土地储备法律制度却不够健全,甚至可以说基本处于“缺位”状态。国务院办公厅虽然发文规定各市、县应建立土地收购储备制度,但对于该如何建立、建立一个什么样的机构、这个机构用以承担什么样的职能等等,这些十分重要、且原则性的问题,都没
3、有进一步的规定。国家层面缺少统一的规定和要求,地方又需要对土地储备制度进行规范和管理,于是,各地方相继出台了相关的地方政府规章,这些规章构成了目前土地储备法律制度的主要组成部分。这种法律制度的构建模式必然导致一个很严重的问题,即对土地储备的法律规制上,法制不统一。各地的经济发展状况和需求存在较大的差异,对土地储备制度的功能定位、运作模式、机构性质等的理解亦有所不同,导致土地储备制度在运作过程中出现了诸多问题。例如,国务院办公厅在转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知中明确,“要进一步完善土地收购储备制度,积极引入市场机制,进行土地开发整理,降低土地开发成本,提高普通商品住房用地的供
4、应能力。”但事实上,土地储备机构垄断土地供应市场,部分地方的土地储备机构甚至成为政府公然“炒买炒卖”土地的手段。可以说,土地价格越来越高,各地频频出现“地王”的现象与现行土地储备制度的混乱局面不无关系。再者,由于土地储备机构的性质并不明确,大部分土地储备机构并没有自有资金,但土地储备过程中又需要大量的资金支持。目前普遍的做法是以土地使用权抵押或者政府提供担保,向银行贷款,且不谈这两种担保形式是否存在问题,仅就土地储备本身来看就是一个高风险的过程,一级开发何时完成、储备土地何时出让、储备土地能够以什么价款出让等等问题,都导致还贷存在很大的不确定性。但是,即使土地储备机构不能按期还贷,银行又能怎样
5、呢?结果就是,土地储备机构贷款资信能力越来越差,贷款越来越难。除此之外,土地储备制度运作过程中还存在大量的问题,但这些问题不是本次发言的重点,在这里就不再赘述。二、 土地储备制度的现行法律规范体系1. 部门规章(1) 土地储备管理办法土地储备管理办法由国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定,于2007年11月19日发布施行。土地储备管理办法是目前土地储备法律规范体系中唯一一个全国性的、系统、全面地规制土地储备制度的规范性文件。土地储备管理办法第二条将土地储备界定为“市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
6、”第三条规定“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”土地储备的主管部门为“市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门”。此外,土地储备管理办法对土地储备计划与管理,土地储备的范围、实施土地储备的程序,储备土地的开发、利用、供应,以及土地储备资金的管理等问题,均做了一般性的规定。土地储备管理办法的规定大部分是原则性规定,例如第七条规定“土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划
7、和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划,报同级人民政府批准,并报上级国土资源管理部门备案。”至于具体应如何编制年度土地储备计划,由哪个部门负责具体实施编制工作,与规划、建设、市政、交通、环保等部门如何协调,市县人民政府如何批准、批准依据的标准为何,以及备案的效力等问题均没有进一步的规定。(2) 土地储备资金财务管理暂行办法2007年2月27日,财政部、国土资源部印发土地储备资金财务管理暂行办法(财综200717号),用于规范土地储备资金财务收支活动。(3) 土地储备金会计核算办法(试行)2008年8月19日,财政部印发土地储备金会计核算办法(试行)(财会200810号),用于规范土地储备
8、机构管理的土地储备资金的会计核算,自2009年1月1日起施行。(4) 散见于其他部门规章中的规定如:2003年6月5日,央行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知;2008年7月29日,中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于金融促进节约集约用地的通知等。2. 地方性法规及规章目前,规范土地储备制度的地方性法规有两个,一个是自2004年6月1日起施行的包头市土地储备条例;另一个是自2004年1月1日起施行的西安市土地储备条例。其他地方则以地方政府规章或其他形式出台了相关政策,2004年6月9日上海市人民政府令第25号发布上海市土地储备办法,自2004年8月1日起施行,并于2004年10月25
9、日印发上海市土地储备办法实施细则(沪府发200441号)。2005年8月3日,北京市国土资源局、市发展和改革委员会、市规划委员会、市建设委员会共同制定、印发北京市土地储备和一级开发暂行办法(京国土市2005540号)。此外,宁波、抚顺、兰州、海口、大连、珠海、南京、合肥、石家庄等地也相继出台了地方政府规章或者相关规范性文件,建立起具有地方特色的土地储备制度。三、 现行土地储备法律规范体系存在的问题第一,中央和地方的规范之间存在效力冲突。目前的土地储备法律制度规范体系,以地方性规章为主体,全国统一的规范性文件仅有三个,且全部是部门规章,另有两个地方性法规。根据立法法第八十二条、八十六条之规定,“
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 土地储备 制度 法律效力 探讨
限制150内