中国预算管理制度变迁的经济学分析.doc
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1、当前,我国的财政体制改革已逐步过渡到以预算管理体制改革为核心的发展阶段。利用政府预算总括反映政府财政收支的特性,实现加强财政支出管理,提高预算资金的使用效益的预期目标。在这样的宏观背景下,借鉴关于制度变迁的经济理论,总结与梳理我国政府预算管理制度变迁的历史轨迹与发展方向,对于正确把握今后预算管理制度改革的总体方向是十分必要的。一、我国预算管理制度变迁的演进模式目前关于建国以来预算管理制度变迁的论述,大都集中讨论有关财政体制的变迁问题。这诚然是预算管理制度的一个重要组成部分,但预算管理制度的内涵远不止这些。如前所述,预算管理制度不仅包括预算体系内处理各经济主体之间关系(主要是各级政府间财力分配关
2、系)的预算管理体制,(注:通常论述中,狭义的财政管理体制就是预算管理体制,而广义的财政管理体制还包括国有企业财务管理体制、行政事业财务管理体制等。在此,我们采用狭义财政管理体制的概念。)还包括预算原则、组织形式、预算范围的变化趋势和预算工作程序等管理和制度层面的问题。而分级财政体制的变迁涉及的更多属于政府间财力分配的问题,它虽然最终合成为决定预算管理制度变迁的重要因素,但由于既有预算管理制度的路径依赖性,如果仅以财政体制的变迁为标志划分我国预算管理制度的演变阶段,就会产生一些错觉,认为财政体制发生了变化预算管理制度也将同步变化。实际上,在财政体制发生变化的情况下,由于预算管理人员受到既有路径依
3、赖的影响,只要原预算管理制度能够继续维持,我们总是尽可能维持原有制度框架。直到财政体制变迁导致的利益分配格局重组,使得原有制度难以为继时,才会发生预算管理制度的变迁与创新。通过上述分析,笔者尝试重新划分我国预算管理制度变迁的历史阶段,并根据制度变迁的有关经济理论加以分析。建国50年来,我国的预算管理制度大体上经历了以下几个阶段:1.预算管理制度的产生阶段(1949年1951年)新中国的国家预算是随着中华人民共和国的诞生而建立的。在新中国成立以前,各革命根据地曾编制过财政预算,但那只属于战时财政预算。由于客观条件的限制,在根据地被分割的情况下,不可能建立统一的国家预算。新中国成立以后,依据中国人
4、民政治协商会议共同纲领中的有关规定,着手编制1950年全国财政收支概算。1949年12月在中央人民政府第四次会议上,通过了关于1950年财政收支概算编制的报告,这标志着新中国国家预算的诞生。1951年8月在统一全国财政经济工作的基础上,政务院又发布了预算决算暂行条例,我国的国家预算管理制度从此建立起来。2.长期相对稳定阶段(1951年1992年)这是一个跨度相当长的历史时期,其间财政体制大体经历了统收统支、总额分成、分级包干等多个历史阶段。基本的变动趋势是,从50年代的高度集中型,到70年代以集中为主,适度下放财权的类型,到80年代的地方分权为主,放权让利的类型。但其间预算管理制度则保持总体相
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