县级服务型政府建设中存在的问题及其对策_魏芙蓉.docx
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1、 2009年 1月 中州学干 lj Jan, 2009 第 1期(总第 169期) Acadmic journal of Zh ngzh u N? l 【当代政治】 县级服务型政府建设中存在的问题及其对策 魏 芙 蓉 于 新 恒 (中共吉林省委党校,吉林长春 130012 ) 摘要:在我国的服务型政府建设活动中,县级服务型政府建设尤为引人瞩目。因为从某种意义上说,县级政府的 改革、创新是全国服务型政府建设的突破口。分析县级服务型政府建设存在的问题及其产生的原因,提出解决问 题的对策,有助于探索并推进我国的县级服务型政府建设。 关键词:县级服务型政府建设;服务型政府建设;吉林省 中图分类号:邙
2、21 文献标识码 : A 文章编号: 1003 0751 (2009 )01 0016 05 由于县级政权在中国处于 “ 准 ” 基层政权的特 殊地位,县级政府处于 “ 准 ” 基层政府的地位 ,因 而县级服务型政府建设在整个服务型政府建设活动 中,便具有举足轻重的地位。县级服务型政府建设 的推进,将有利于促进政府职能转变,有利于实现基 本公共服务均等化,有利于促进上级政府深化行政 管理体制改革,有利于健全和完善服务型政府的管 理机制。从某种意义上说,县级政府改革、创新是全 国服务型政府建设的突破口,因此,在当前服务型政 府建设中,人们往往更注重研宄和探讨如何推进县 级服务型政府建设。本文主要
3、以吉林省县级服务型 政府建设为例,分析县级服务型政府建设存在的问 题并提出改进对策。 一 、 县级服务型政府建设存在的问题及其成因 (一) &级服务型政府建设存在的主要问题 我国县级服务型政府建设与全国整体的服务型 政府建设活动一样,取得了较显著的成就。但是,我 们经过调查、研宄后发现,县级服务型政府建设还存 在不少突出的问题。 收稿日期: 2008 11 14 作者简介:魏芙蓉,女,中共吉林省委党校教授,博士。 于新恒,男,中共吉林省委党校教授。 1.县级政府职能转变滞后。党的十七届二中全 会通过的关于深化行政管理体制改革的意见中 指出: “ 深化行政管理体制改革要以政府职能转变 为核心。加
4、快推进政企分开、政资分开、政事分开、 政府与市场中介组织分开,把不该由政府管理的事 项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好。 ” 但 是,从县级政府来看,政府的公共管理和社会服 务的 职能还不到位。一是政府职能的 “ 越位 ” 。一 些县 政府仍在主导市场经济,专注于招商引资。一些县 政府认为投资于私人产品领域见效快,GDR曾长明 显,政绩好看,而投资于公共产品见效慢,因此不愿 意干。特别是一些县政府至今仍在搞乱收费、乱集 资、乱摊派,远远超出政府的职权范围。二是政府职 能的 “ 缺位 ” 。 一 些县政府在发挥提供公共服务这 个核心职能方面做的很不到位,对公共服务的投入 远远不够。不少城镇
5、职工未能享受社会保险,而广 大农民则基本上被排斥在社会保障体系之外。 2县级政府对城乡提供的公共产品和公共服务 严 重失衡。县级政府普遍存在着公共服务供给城乡 失衡的问题。特别是一些落后地区的城乡公共服务 16 县级服务型政府建设中存在的问题及其对策 供给严重失衡,农村公共事业发展滞后 。一 是在教 育方面。据 2000年第五次全国人口普查统计,农村 人口中初中及以上文化程度的占 39. 1%,远低于城 市人口占 65. 4%的水平。农村人口小学文化程度 占 42 8%, 15岁以上文盲率为 8. 3%,高于城市 23. 8%和 4. 0%的水平。农村人口主要由受过初中 和小学教育的群体构成,
6、城市人口主要由接受了高 中及其以上教育的群体构成,这无疑是中国城乡之 间最大的不平等。另外,农村教育经费也极其缺乏。 农村中学生的数量是城市的 4倍,而教育经费占比 只有 38%,这导致了农村初中文化程度以上的农民 只有不到四成,远低于城市 65. 4%的水平 。二 是在 公共卫生和基本医疗方面。改革以前,有 85%的农 民参加了合作医疗,20世纪 80年代后,合作医疗大 面积滑坡。经过近些年的努力,广大农村基本又办 起了合作医疗。但是,农村卫生事业费占全国卫生 事业费的比重仅为 32 72%,农村人均卫生事业费 仅为城市人均事业费的 27. 6%。 三是在养老保障 方面。长期以来,城乡社会保
7、障制度处于分割状态, 这是造成政府提供给城乡公共产品严重失衡的根本 原因。以吉林省为例,在城镇,全省己初步建立起了 包括企业职工基本养老保险、职工基本医疗保险、最 低生活保障等在内的社会保障制度的基本框架。与 城镇社会保障制度相比,农村社会保障制度的建设 还非常薄弱。农村目前基本上是依靠以集体土地承 包经营为基础的家庭保障模式。农村社会保障仍然 是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点,养老 保险尚在小范围进行改革试点。 3.县级政府的财权与事权严重不对称。建设服 务型政府必须以财源作保障。然而,我国县级政府 普遍反映财力相当吃紧。这是由于县级政府的财权 与事权严重不对称造成的。产生这一问题的根
8、本原 因是 20世纪 90年代开始实行的 “ 分税制 ” 改革。 “ 分税制 ” 改革的方向是正确的,它解决了中央政府 收入拮据的尴尬局面。但它也留下了县乡政府财力 吃紧的根源。例如,县区政府每增加一个亿的增值 税,只能留下 1500万元,每增加一个亿的所得税,只 能留下 2500万元。因此有人形象地说:“ 中央财政 高速增长,省级财政喜气洋洋,地州财政勉勉强强, 县乡财政哭爹喊娘。 ” 除此之外,中央制定、实施一 些税费减免政策,还增加了地方政府的财政负担,再 加上中央财政转移支付有时不到位,相关配套政策 不完善,造成 “ 上面请客下面买单 ” 的现象时有发 生。 作为县级政府,其服务型政府
9、的主要功能应该 通过为包括广大农民在内的公民和社会提供稳定的 公共产品供应表现出来。但是,处于捉襟见肘的县 财政根本无力量承担此重任,不少县财政都处于只 能维持 “ 吃饭 ” 的局面。这里以吉林省农安县为例。 农安县是一个拥有 115万人口的农业大县,财政供 养人员达 33383人。在 2004年和 2005年,财政全 口径收入分别为 2 65亿元和 2 68亿元。然而,这 两年的财政总支出分别为 5. 7791亿元和 6. 8145亿 元。这是典型的入不敷出的 “ 吃饭 ” 财政。下面再 看一下农安县这两年中在公共服务方面的支出情 况:2004年,教育方面支出 18282万元,占总支出 31
10、. 6%;卫生方面支出 1765万元,占总支出 3. 1%; 社会保障方面支出 3384万元,占总支出 5. 9%。 2005年,教育方面支出 19275万元,占总支出 28. 9%;卫生方面支出 1982万元,占总支出 2 9%; 社会保障方面支出 8425万元,占总支出 12 4%。 比较农安县财政两年中在公共服务方面的支出不难 发现,由于县财政处于入不敷出的状态,只能是顾此 失彼。在 2005年,因社会保障支出比 2004年高出 6. 5个百分点,教育和卫生支出便分别下降 2 7个 百分点和 0. 2个百分点。农安县的状况再一次证 明,县级政府不改变财权与事权严重不对称的局面, 很难建成
11、服务型政府。 C 级服务型政府建设问题的成因 我国县级服务型政府存在上述问题并不是偶然 的,有其深刻的 制度、体制方面的原因,也有政府和 公民角色定位以及思想观念方面的原因。 1.思想观念转变滞后,对建设服务型政府认识 不足。在县级服务型政府建设的过程中 , 一 些官员 和行政管理人员的行政观念没有得到及时的转变, 许多过时、混乱的观念仍然阻碍着县级服务型政府 建设 。一 些政府工作人员对于服务型政府的涵义和 自己在建设过程中应扮演的角色、肩负的责任等问 题认识模糊、混乱。中共吉林省委党校曾组织调查 组于 2006年 5月在吉林省两个县对政府 107名公 务员进行问卷调查,统计结果显示,占总数
12、24. 3% 的人认为建设服务型 政府就是优化政府工作人员的 服务态度;占总数 23. 4%的人认为,在服务型政府 建设中主要是看领导怎么干,与普通工作人员关系 17 中州学刊 2009年第 1期 不大。在回答对招商引资的看法时,占总数 15%的 人干脆回答是政府的必备重要职责;占总数 19. 6% 的人认为从理论上说不应是政府的职责,但从实际 出发是政府不得己而为之的一种现实选择;只有占 总数 63. 6%的人认为政府的责任是创造良好发展 环境,而非直接去招商引资。此外,还有一部分人认 为,对于吉林省这样一个欠发达省份的县级政府来 说,提出建设服务型政府过于超前,不合时宜,吉林 省县级政府主
13、要是发展经济的问题,而不是建设服 务型政府问题。这就将服务型政府建设与经济发展 对立起来了。思想决定行动。上述种种思想认识问 题必然影响推进县级服务型政府建设。 2县级行政管理体制不顺。我国现在的政府结 构是中央、省、市、县、乡五级架构。这是历史上管理 层次最多的时代。行政区划体制纵深长、层次多,行 政管理成本高、机构庞大、人浮于事、效率低下,严重 影响县级服务型政府建设。特别是现行的 “ 市管 县 ” 体制, 在一定程度上削弱了县域经济发展的内 在活力和能力。这是因为 “ 市管县 ” 不仅管不了县, 甚至还拖累县,往往与县争税源、争项目、争资金,严 重影响了县域经济快速、健康地发展。大量的事
14、实 说明,精简我国的行政管理体制,尽快取消 “ 市管 县 ” 体制,减少中间环节,不仅可以减少行政成本, 而且会加速县级服务型政府建设的步伐。 3.县级公共服务管理机制不健全。从全国县级 政府来看,普遍没有建立起来公共服务管理机制。 这也是县级服务型政府未能真正建立起来的重要原 因。 第一,决策机制不健全。目前,县及县以下公共 产品的供给体制 是一种自上而下的决策体制,公共 产品供给的决策权掌握在政府手中,即公共产品的 供给在很大程度上取决于 “ 上级 ” 的偏好,由 “ 上级 ” 决定提供公共产品供给的品种和数量。公民没有参 与决策、影响决策的机会和资格,公民对公共产品供 给的标准、范围、项
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