第13章银行业监管法律制度16757.docx
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1、第十三章 银行业监管法律制度教学目的与要求:通过本章的学习,让学生了解银行业监管法律制度的概念、原则和体系。教学重点难点:本章重点是是对银行业金金融机构的市市场准入监管管、审慎监管管;难点是违反反银行业监管管法的法律责责任。教学方法与手段段:课堂讲授授、课堂讨论论、课后练习习。教学时数:2课课时。教学内容:第一节 银行行业监管与银银行业监管法法概述一、银行业监管管的概念银行业监管有广广义和狭义两两种理解。从从狭义上讲,银银行业监管,是是指国家金融融监管机构对对银行业金融融机构的组织织及其业务活活动进行监督督和管理的总总称。本文从从其狭义理解解。广义的银银行业监管则则不仅包括国国家金融监管管机构
2、对银行行业金融机构构的外部监管管或他律监管管,也包括银银行业金融机机构的内部监监管或自律监监管。银行业监管是一一国金融监管管体系的重要要组成部分。尽尽管在不同的的历史时期,各各国金融监管管的内容、手手段及程度有有所变化,但但与其他行业业相比,以银银行业为主体体的金融业从从来都是各国国管制最严格格的行业。究究其原因,主主要是由金融融业本身的特特殊性及其在在现代市场经经济中的重要要地位决定的的。首先,在世界经经济日益全球球化、资本化化、电子化的的今天,金融融已不再扮演演简单的“工具”或“中介”角色,而是是积极地对各各国经济起着着促进甚至是是先导的作用用,成为一国国经济发展的的关键因素。因因此,金融
3、业业的稳定与效效率直接关系系到经济的发发展、社会的的稳定乃至国国家的安全,必必须对金融业业进行严格的的监管,确保保金融体系的的安全和高效效运作。其次,银行等金金融机构面对对的都是社会会公众,其经经营与公众的的信任度有着着密切关系,带带有鲜明的公公众性的特点点。相对而言言,银行是一一个非自由竞竞争的行业,具具有一定的垄垄断性,这必必然影响市场场机制发挥作作用。另外,出出于安全或保保护客户财务务信息机密的的需要,银行行的信息披露露度不高,造造成公众获取取信息的不对对称,使公众众难以对金融融机构的风险险和业绩作出出准确判断。因因此,需要政政府从外部对对金融机构的的行为进行有有效监管,以以调节垄断性性
4、带来的市场场机制相对失失灵现象,减减轻信息不对对称造成的评评价和监督困困难,达到保保护公众利益益的目的。再次,金融业尤尤其是银行业业有着特殊的的风险。与一一般的工商企企业不同,高高负债和无抵抵押负债经营营是银行营运运的基本特点点,存款客户户可以随时要要求提兑,这这种特殊的经经营方式容易易造成风险的的聚集与放大大,一旦出现现挤兑现象或或其他的营运运危机,所危危及的往往不不只是单个银银行,还会累累及其他银行行乃至整个银银行体系,引引发系统性金金融危机。220世纪下半半叶以来,金金融市场全球球化以及金融融创新的活跃跃在促进金融融业迅速发展展的同时,也也大大加剧了了金融体系的的风险,并对对传统的监管管
5、制度提出了了挑战,对金金融监管提出出了新的要求求。在这种情情况下,加强强对银行业的的监管尤显重重要,这已成成为各国监管管机构及专家家学者们的共共识。国家金融监管机机构对银行业业的外部监管管与银行业金金融机构的自自律监管是相相辅相成的。国国家金融监管管机构的外部部监管以维护护社会公共利利益、保障金金融秩序的宏宏观稳定为目目标,以防范范和化解银行行业风险为重重点,在银行行业监管中起起着主导作用用。然而,和和其他的外部部监管制度一一样,金融监监管机构的外外部监管不可可避免地带有有滞后性和监监管盲区,尤尤其对于金融融机构的某些些高风险业务务,如以金融融衍生品为代代表的银行表表外业务,监监管部门很难难及
6、时有效地地予以监管。由由此,自200世纪末,随随着金融创新新对传统银行行监管制度的的挑战,各国国普遍重视金金融机构的自自律管理,纷纷纷立法,要要求银行等金金融机构加强强以内部风险险控制为核心心的自我监管管,并制定标标准指导银行行对其自身风风险进行内部部考量与评估估。可见,银银行业金融机机构的内部自自律监管是政政府监管部门门外部监管的的必要的有益益补充。二、银行业监管管法的概念和和银行业监管管立法银行业监管法是是调整在国家家金融监管机机构对银行业业金融机构的的组织及其业业务活动进行行监督管理过过程中发生的的经济关系的的法律规范的的总称。这里里说的作为监监督主体的“国家金融监监管机构”,是指中央央
7、银行与其他他金融管理机机关或者专门门设立的金融融监管机构。这这里说的作为为监管受体的的“银行业金融融机构”,包括各类类商业银行、政政策性银行、信信用合作社、财财务公司、信信托投资公司司、金融资产产管理公司、金金融租赁公司司等金融机构构。银行业监监管法的法律律规范主要是是以有关的法法律、法规、规规章等规范性性文件作为其其表现形式的的。世界各国有关银银行业监管的的法律规定一一般散见于其其中央银行法法、商业银行行法或其他的的金融立法中中。例如,美美国是典型的的普通法系国国家,其银行行法不采取统统一系统的法法典形式,而而是根据某一一时期的银行行制度变革需需要制定单行行法案,并由由此确定了其其银行业监管
8、管体系。美国国的银行立法法主要包括们们863年国国家银行法(Natioonal BBank AAct off 18633)、19913年联邦邦储蓄法(Federral Reeservee Act of 19913)、11933年格格拉斯一斯蒂蒂格尔法the GGlass-Stegaall Acct of 1933,又又称为19933年银行行法(Baankingg Act of 19933),11999年废废除、19994年跨跨州银行和跨跨州分支机构构效率法(the RRieglee-Neall Inteerstatte Bannking and BBranchhing EEfficiiency
9、 Act,简简称跨州银银行法)以以及19999年金融现现代化服务法法(thee Grammm-LennchBlileey Finnanciaal Serrvice Moderrnizattion AAct off 19999)。英国的的银行立法主主要包括18844年英英格兰银行条条例、19946年英英格兰银行国国有法案以以及19799年英国银银行法。日日本是典型的的成文法国家家,其银行法法体系较为完完备,银行立立法主要包括括1942年年颁布的中央央银行法即日日本银行法、11982年颁颁布的商业银银行法即银银行法、11952年颁颁布的日本本开发银行法法等。我国是世界上少少有的制定专专门性的银行行
10、业监管法的的国家。20003年122月27日,十十届全国人大大常委会第六六次会议表决决通过了中中华人民共和和国银行业监监督管理法(以下简称银银行业监督管管理法)。它它从法律上确确立了国务院院银行业监督督管理机构中国银行行业监督管理理委员会(以以下简称中国国银监会)的的法律地位以以及银行业的的监管体制。该该法同时规定定,在我国,银银行业金融机机构,是指在在中华人民共共和国境内设设立的商业银银行、城市信信用合作社、农农村信用合作作社等吸收公公众存款的金金融机构以及及政策性银行行。同时,对对在中华人民民共和国境内内设立的金融融资产管理公公司、信托投投资公司、财财务公司、金金融租赁公司司以及经中国国银
11、监会批准准设立的其他他金融机构包包括外资、中中外合资金融融机构的监督督管理,适用用银行业监监督管理法的的规定。另外外,中国银监监会还依法负负责对经其批批准在境外设设立的金融机机构以及前述述金融机构在在境外的业务务活动实施监监督管理。银银行业监督管管理法共66章50条,分分为总则、监监督管理机构构、监督管理理职责、监督督管理措施、法法律责任和附附则,自20004年2月月1日起施行行。我国有关银行业业监督管理的的法律规范主主要体现在银银行业监督管管理法这一一专门立法中中,但也有相相当的法律规规范同时体现现在其他有关关法律如商商业银行法中中;另外,与与之配套的一一系列行政法法规、部门规规章也含有大大
12、量的银行业业监管的具体体制度,如22001年112月12日日国务院发布布的金融机机构管理条例例以及中国国银监会先后后发布的商商业银行资本本充足率管理理办法(22004年22月)、金金融机构衍生生产品交易业业务管理暂行行办法(22004年22月)、商商业银行与内内部人和股东东关联交易管管理办法(2004年年4月)、外外资金融机构构管理条例实实施细则(2004年年7月)、商商业银行内部部控制评价试试行办法(2004年年12月)、商商业银行市场场风险管理指指引(20004年122月)、信信托投资公司司信息披露管管理暂行办法法(20005年1月)等。三、银行业监管管体制银行业监管体制制,是指国家家对银
13、行业进进行监督管理理的职责划分分的方式和组组织制度。与与本国的政治治经济体制、宏宏观调控手段段、金融体制制、金融市场场发育程度相相适应,各国国确立了各自自不同的银行行业监管体制制。概括起来来,主要有以以下两种类型型:(一)中中央银行与其其他金融监管管机关共同监监管在这种模式下,银银行业由中央央银行与其他他金融管理机机关共同监管管。采用这种种模式的有美美国、德国等等。出于历史的原因因,美国的银银行监管体制制颇为复杂。美美国实行双轨轨银行制(ddual bbankinng sysstem),即即银行既可以以在联邦的相相应金融管理理机构注册,也也可以在各州州的金融管理理机构注册,领领取营业许可可。与
14、此相应应,银行监管管机构也由两两个层次组成成:一是各州州的银行监管管机构;二是是联邦一级的的三个主要监监管机构,即即财政部下设设的货币监理理署(Offfice oof thee Compptrollle of the CCurrenncy,OCCC)、美联联储(Fedderal Reserrve Syystem,FFRS)和联联邦存款保险险公司(Feederall Depoosit IInsuraance CCorporrationn,FDICC)。其中,财财政部货币监监理署负责联联邦银行的注注册许可及监监管事宜;美美联储一方面面行使美国中中央银行的职职能,另方面对其成成员银行及金金融控股公司
15、司进行监管;联邦存款保保险公司则对对参加存款保保险的所有银银行进行监管管。除这三个个主要的联邦邦监管机构外外,财政部下下设的储贷监监理署(Offfice of Taariff Superrvisioon)、国家家信用联盟管管理局(Naationaal Creedit UUnion Adminnistraation)分别对联邦邦注册的存贷贷款机构、信信用联盟进行行监督管理。在在美国这种多多重监管体制制下,各监管管机构职能重重叠,造成很很多弊端,招招致众多争议议。尤其是11994年美美国颁布跨跨州银行法,允允许银行跨州州设立分支机机构,19999年颁布的的金融现代代化服务法又又允许银行、证证券、保
16、险混混业经营,美美国金融业出出现了越来越越多的混业经经营和跨区域域经营,在这这种情况下,金金融监管体制制是否需要整整合、如何防防范混业经营营后的金融风风险,引起了了美国各界更更强烈的关注注,但至今改改革无实质性性进展。德国采取货币政政策执行与银银行监管相分分离的模式,其其中央银行德意志联联邦银行主要要负责国家货货币政策的制制定与执行,联联邦金融市场场监管局则统统一行使对银银行、保险、证证券及其他金金融服务公司司的监管职责责。但在银行行业具体监管管上,德意志志联邦银行与与联邦金融市市场监管局分分工协作,两两者职能密不不可分。联邦邦金融市场监监管局是银行行业监管的主主体,负责制制定联邦政府府有关金
17、融监监管的规章制制度,在银行行的市场准人人、信息披露露、重大的股股权交易、资资本充足性、市市场退出等方方面实行全面面监管。但由由于金融市场场监管局自身身没有分支机机构,必须借借助德意志联联邦银行的机机构和网点才才能有效实施施金融监管,因因此,德意志志联邦银行负负责对银行进进行日常监管管,对银行呈呈交的报表进进行初审并转转报金融市场场监管局。(二)设立专门门的银行业监监管机构在这种模式下,由由专门的银行行业监管机构构行使银行业业监管职能,中中央银行不行行使对银行业业的监管职能能。采用这种种模式的有英英国、日本等等。应当指出出,采用这种种模式的国家家有的采取综综合监管体制制,即所设立立的专门的金金
18、融监管机构构具有统一监监管银行、证证券、保险等等所有金融领领域的职能;有的采取分分业监管体制制,即银行、证证券、保险业业分别由专门门的银行业监监管机构、证证券业监管机机构以及保险险业监管机构构进行监管。长期以来,英国国的中央银行行英格兰银银行是发达国国家中少数不不具备独立制制定货币政策策权力的中央央银行之一。相相应地,在金金融监管方面面,也由英格格兰银行、证证券投资委员员会分别负责责银行业和证证券业的监管管。此外,金金融行业自律律组织在监管管中也发挥着着相当重要的的作用。随着着英格兰银行行独立性的逐逐渐增强和金金融混业趋势势的抬头,英英国的金融改改革也随之展展开。19998年英格格兰银行法赋赋
19、予英格兰银银行独立制定定货币政策的的能力。同年年,英国政府府将英格兰银银行的银行监监管职能分离离出来,与原原有的证券投投资委员会等等9个金融监监管机构合并并成立了独立立于中央银行行的综合性金金融监管机构构金融服务务局(FinnanciaalServvicesAAuthorrity,FFSA),负负责对所有金金融机构和金金融市场进行行监管。20000年6月月,英国通过过了金融市市场与服务法法案(FiinanciialSerrvicessandMaarketssActoff2000),从法律上上进一步确认认了上述金融融监管体制的的改变,明确确金融监管局局是唯一的对对金融业进行行全面监管的的机构。尽
20、管管在此之前,北北欧各国和加加拿大均已分分离了中央银银行的监管职职能,但作为为主要国际金金融中心进行行的首次尝试试,英国的此此项改革在国国际上产生了了极大影响,被被舆论称为“金融大爆炸炸”,韩国、澳澳大利亚、卢卢森堡、匈牙牙利和日本等等国先后进行行了类似改革革。日本的金融监管管传统上以大大藏省为主,大大藏省负责制制定金融政策策,对金融机机构的准人及及其业务活动动进行监管。11998年以以来,日本对对金融监管体体系进行重大大改革,主要要包括:一是是大藏省不再再行使货币政政策的制定和和金融监管职职能,废除大大藏省原享有有的对日本的的中央银行日本银行行的业务管理理权及高级职职员的人事任任免权;二是是
21、通过19998年新的日日本银行法,赋赋予日本银行行独立制定货货币政策的权权力;三是成成立了独立于于日本银行之之外的金融监监管厅(20000年更名名为金融厅),接收了原原大藏省检查查、监督和审审批金融机构构准人的全部部职能,统一一负责对各类类金融机构进进行监管。22001年11月,日本大大藏省改名为为财务省,与与金融厅真正正成为权限分分立、分别执执掌金融行政政和金融监管管的政府机构构。我国采用的是上上述第二种监监管模式,中中国银行业监监督管理委员员会作为专门门的银行业监监管机构,依依法对全国银银行业金融机机构及其业务务活动进行监监督管理;同同时,中国证证券监督管理理委员会(简简称中国证监监会)和
22、中国国保险监督管管理委员会(简称中国保保监会)依法法分别对全国国证券市场和和全国保险业业实施监督管管理。我国的这一金融融分业监管模模式是随着经经济体制和金金融体制改革革的不断深入入而逐步形成成的,经历了了一个较长的的发展过程。从从新中国成立立到19844年,我国实实行的是大一一统的人民银银行体制,谈谈不上有真正正意义上的金金融监管和银银行监管。11984年,随随着中国工商商银行的建立立,我国形成成中央银行、专专业银行的二二元银行体制制,中国人民民银行行使中中央银行职能能,对银行业业、证券业、保保险业、信托托业实行综合合监管。19992年,国国务院决定成成立国务院证证券委和中国国证监会(两两者于
23、19998年4月合合并),证券券业的监管职职能从中国人人民银行分离离。其后,我我国的金融体体制发生了重重大变化,国国家专业银行行商业化改革革步伐加快,若若干股份制银银行设立,证证券市场和保保险业迅速发发展,信托业业经历重大调调整和重组。在在我国金融市市场急速发展展的同时,也也出现了宏观观金融失控和和金融秩序混混乱的现象,促促使业界对金金融监管重要要性的认识逐逐渐提高,对对金融监管是是否一定要隶隶属于中央银银行开始产生生争议。19995年,中中国人民银行行法、商商业银行法和和中华人民民共和国保险险法颁布实实施,从法律律上确立了分分业经营、分分业监管的体体制。19998年,国务务院决定成立立中国保
24、险业业监督管理委委员会,负责责对中国保险险业的监督管管理,将保险险业的监管从从中国人民银银行分离,中中国人民银行行主要负责银银行业和信托托业的监管。从从1998年年开始,针对对亚洲金融危危机的严重局局势和中国经经济实际情况况,党中央、国国务院决定对对我国金融体体制进行重大大改革。20003年,根根据国务院提提请十届全国国人大一次会会议审议通过过的关于国国务院机构改改革方案的决决定以及十十届全国人大大常委会第二二次会议通过过的关于中中国银行业监监督管理委员员会履行原由由中国人民银银行履行的监监督管理职能能的决定,中中国银行业监监督管理委员员会成立,履履行原由中国国人民银行行行使的审批、监监督管理
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