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1、行政执法规范化的法律规制摘要:随着社会主义化建设的深入进行,以及社会主义市场经济体制的逐步确立和发展,各级政府的行政职能作用显得越来越重要。因而,有效地规范政府行为,使行政行为按照法制的要求依法行使,行政权力受到应有的法律监督,就具有十分重要的意义。本文首先对行政执法进行概述,其次对行政执法的现状进行分析,然后对行政执法规范化存在的不足进行探究,最后对行政执法规范化的法律规制建设提出建议和对策,对行政执法规范化的法律规制完善提供帮助。关键词:行政执法;规范化;法律;规制引言1999年,我国将“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略写进宪法修正案第十三条,法治成为我国的一项基本原则和指导思想
2、。对国家权力的限制、对公民权利的保护是现代民主、法治和宪政体制下的行政执法追求的终极目标。为适应经济社会不断发展的需要,我国不断推进依法治国方略,行政执法规范化法制建设不断得到发展。我国行政执法经过不断摸索前行后,在行政立法、行政执法、监督、以及法治环境建设方面取得了很大的进步。随着法治政府建设,我国政府职能开始从以前传统的管制型政府,不断转变为现在社会发展需要的服务型政府。“政府职能的转变要求行政工作人员不断提升依法行政观念,不仅在思想方面严格遵守依法行政,更在日常的行政执法工作和行政管理过程中,做到程序和实体合法,让自身的行政管理活动和行政行为都严格按照法律的相关规定。法治是任何一个国家发
3、展必不可少的机制和手段。法制作为法治的基础,有了健全的法律制度才可以实现法治。加快政治民主化,提高社会管理水平和人民生活质量具有重要的意义。因此,加强城市建设,培育基层民主是当务之急。要实现社会主义依法治国的重要目标,城市法制建设不容小视,我们在城市建设的过程中应当加强法律制度建设,为城市建设营造一个健全的法治环境。一、行政执法规范化概述(一)行政执法规范化法制建设概况1、我国行政执法规范化法制建设初步形成了与经济社会发展相适应的行政法律制度回顾我国行政执法规范化法制建设六十九年的历程,有起步、有发展、有曲折、也有繁荣。总体来说,改革开放以前,行政执法规范化法制建设的挫折较多,而伴随着我国改革
4、开放的不断推进,我国行政执法规范化法制建设不断取得新成就,并且随着我国改革开放的继续深化,行政执法规范化法制建设也必将取得更大的发展。我国行政执法规范化法制建设初步形成了与经济社会发展相适应的行政法律制度。2、行政执法的内容包括行政管理和行政执法活动维护行政管理秩序和规范行政权行使的法律。包括教育、科学、文化、卫生、公安、司法等各方面的行政管理法律法规,如教育法、环境保护法等和规范行政权行使的法律法规如行政处罚法行政许可法等。3、我国已依据法律和宪法规定,初步建立起全面的行政督体系为加快我国的经济发展,行政诉讼法的颁布和实施使社会维持稳定有序,我们就必须保证行政权的正常行使。但是由于权力的扩张
5、性,如果不加控制则容易侵害公民的权利和利益。为此我们既要保证行政权的正常行使,同时又要加强对行政权力的监督和制约。因此,当我国的行政执法规范化法制建设经过恢复和发展之后,就开始着手研究制定有关监督制约行政权力的法律。 4、和谐、稳定的社会法治环境是推进行政执法规范化法制建设的基础良好法治环境作为城市竞争的主要内容和基础因素,在城市腾飞发展的重要作用日益凸显。总结普法经验,进一步探索法制宣传教育与中心任务结合点,为城市发展创建良好的法治环境。而和谐、稳定的社会法治环境是推进行政执法规范化法制建设的基础。5、行政法冶建设遵循的主要基本原则行政执法坚持比例原则。比例原则在行政执法中的运用,体现在:
6、(1)比例原则只适用公共利益。今日说法中介绍过这样的一个案例,2017年刚刚建成的一个住宅小区,因为该小区所处的位置要建立商业区,2019年该地政府下达拆迁通知。在此案例中,房屋拆迁是为了商业利益而非公共利益的需要,不能适用比例原则。(2)比例原则追求相对人利益损害最小化。比例原则要求在实现行政目标的基础上,将对行政相对人的利益损害降到最小。行政行为中的适用比例原则是行政执法人文精神的体现,符合我国行政执法规范化法制建设的发展方向。二、我国行政执法基本现状 (一)行政执法权结构不统一,行政执法机关的设置还存在混乱且不健全的问题,使得职责很难落实。行政执法机关隶属关系没有完全理顺,有的既要听从上
7、级行业系统的工作布署,又要服从地方政府的工作安排,导致执法不力。 (二)行政执法机构之间权限不明,职责不清,职权交叉问题严重,执法矛盾重重。有的应该由政府管理的社会领域,却因权限划分不清,责任不明而无人管理,出现所谓“执法空白地带”:有的社会领域却因利益驱动,出现多头管理,重复执法现象,产生所谓“执法密集地带”,严重损害了执法机关的执法权威;有的行政机构之间因职权分配存在问题,还需协调执法,影响执法效率;有的行政机构却因承担法律责任和社会责任重大,在分配职权上互相推诿,造成行政执法权的归属时常变化,不利于行政执法机构的管理。 (三)执法过程中,执法力量过于分散,单薄,尤其是在没有建立完全的法治
8、社会之前,只依靠现有的执法机构和执法力量打击行政违法行为,只能搞一些突击式的、运动式的检查、整治,不能长期进行执法跟踪服务,这样的执法使人量违法行为脱离了法律制裁,而被制裁的行为只是一小部分,执法效果不理想,影响执法机关的效能。三、我国行政执法中存在的不足 (一)在行政立法方面1、行政立法的公众参与度低行政立法中的公众参与具有双重的作用 第一,监督行政权的行使,预防权利滥用现象;第二,充分的表达民意,制备良善的行政法。在此意义上,公众参与行政立法对推进行政执法的人文精神具有重大的作用。行政立法存在以下问题: (1)我国中华人民共和国立法法(以下简称立法法)第五十九条规定,在行政法规在起草工作完
9、成后,将行政法规的草案及材料报送国务院法制机构。行政机关何时向公众公布行政法规草案,采取何种形式征求民意,在立法法中没有具体规定,赋予了行政机关极大的自由裁量权。(2)立法法中规定,将征求的意见整理报送法律委员会等相关的部门。根据这条规定,不能发现公众的意见在行政立法中的作用。公众在提出意见之后,合理有效的建议如何应用到所立法律之中,是我国行政立法面临的问题。 (3)公众参与行政立法的积极性不高。以宁夏回族自治区为例,宁夏自治区的行政立法形成草案后,指出公众可公开提出行政意见,但是公众参与的热情不高,往往征询不到意见。2、行政立法程序的执行不到位 (1)行政立法过程注重内部程序。我国行政立法程
10、序中提到的是“征求意见”,行政机关为征求意见者,公众是提供意见者。在行政法律关系中,行政相对人和行政机关在承担法律权力义务应该是一个平衡的机制。但在我国行政立法中,往往出现规避问题的现象,一旦某个问题产生争议,这个问题往往会被规避,使外部的声音不能够得到立法者的重视。(2)行政机关在行政立法中往往只注重对新法的制定,追求立法的数量,忽略对行政法规、规章的清理、修改以及废止。(二)在行政执法方面 1、行政执法依据存在的问题 (1)行政执法依据不统一。一方面,地方行政执法700多件规章中融合了一些中央调控政策,这些地方性规定往往是根据地方的基本情况制定,制定标准因地制宜。另一方面,行政立法重视立法
11、工作忽视原有法规、规章的清理工作,导致一些应该修改或者废止的行政法规、规章继续沿用。行政执法人员难以判断执法依据的合法性,导致行政执法没有统一的执法标准。 (2)行政执法的无法可依、有法难依。首先,随着社会的发展,行政法不能解决行政法律关系中的所有问题,这是由法律的特点决定的,行政法在制定之初不可能预测到所有的问题,这就产生了行政执法无法可依的问题,无法可依最典型的问题是我国缺少行政征收法导致了中华人民共和国行政处罚法(以下简称行政处罚法)不能够有效的实施。其次,由于立法时间有先后,以及各个部门之间利益的驱动,出现了立法撞车的现象,如上位法与下位法撞车,同位法之间的冲撞,行政法规、规章之间的矛
12、盾造成了行政执法人员的有法难依。 2、行政执法的主体存在的问题我国行政处罚法第十五条规定:行政处罚的主体是具有行政处罚权的行政机关,第十六条规定:授权机关可以行使行政处罚权,但是公民的限制人身自由处罚权属于法律保留的范畴,只能有公安机关行使。这两条法律规定,严格了行政执法的主体并通过法律保留的形式来保障公民的人身权。在行政执法中,行政主体往往存在两个方面的问题: (1)行政执法主体混乱。我国行政执法的主体在行政处罚法中有明确的规定,在我国的执法实践中往往出现执法主体混乱的情况:第一,在我国的行政执法实践中有联合执法的情况,联合执法的目的是高效、便民的考虑,但是在实践中由于缺乏有效的管理和明确的
13、职责划分,联合执法队执法行为会出现两种状况:第一,一事多罚。各个职能部门由于没有统一的职责划分标准,造成了各自处罚的情况,加重了行政相对人的负担。第二,各个职能部门间相互踢皮球,相互推诿,行政相对人的问题不能够得到有效的解决。第二,行政机关的内设机构独立执法。行政机关是我国行使行政权的主体,内设机构是行政机关的有机组成部分,内设机构独立执法必须有行政授权,如公安派出所可以在法律授权范围内独立执法。但是,没有法律授权的情况下,内设机构不能作为单独的行政主体行使行政权。(2)行政主体执法意识淡薄。行政执法人员的素质参差不齐,导致的行政执法行为不规范,具体表现在:第一,行政主体滥用职权。以公安派出所
14、执法为例,中华人民共和国治安管理处罚法(以下简称治安管理处罚法)第九十一条规定了派出所的处罚权限是警告和五百元以下的罚款。这一条严格限定了公安派出所的职权范围就是警告和五百元以下罚款。但是在执法过程当中,公安派出所往往会超越权限处罚,包括种类越权和数量越权。第二,行政主体的不作为2018年11月,山东德州临邑临南9岁女孩遭到强暴,在这个案件中110民警李某三次接警不出警。行政主体的不作为,在我国基层行政机关尤为突出,乡镇基层组织的不作为案件在我国基层法院受理案件中已达到16%,不作为的背后反映了基层行政机关行政执法意识淡薄,行政执法能力的欠缺。3、行政执法方式中存在的问题(1)行政执法方式粗暴
15、。由于我国封建的传统思想的影响,我国部分行政执法机关仍存在强权政府的意识,导致了行政执法方式的粗暴。近些年暴露出来众多的问题,2018年1月,西安市雁塔区白家村因为在拆迁的过程中想要维权,所以受到行政执法人员的粗暴对待,惨烈流血事件便由此产生。这些血淋淋的案件背后反映的是行政执法人员的暴力执法。土地、矿产、计生、房建、规划、税收等行政执法行为导致的案件在基层法院受理的行政案件仍为多数。与人民息息相关的方面,现在却成了切肤之痛。在我国近些年的城市化进程中,产生了很多的问题,在解决这些问题的时候,行政机关往往采取暴力的手段,这不仅仅是行政执法方式的粗暴,更显示行政执法缺乏行政执法人文精神。(2)行
16、政执法方式单一。治安管理处罚法第五条规定:“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则”。行政法律关系不和谐往往就表现在行政强制。安徽的杜宝良在北京卖菜期间,只有一个日常路口,违章105次,但是因为不知情,所以滞纳金竟然需要缴纳40多万元,行政处罚已经成为解决行政违法行为的重要手段之一,这也就导致了行政执法人员“创收”的思想,违背了我国行政执法的指导原则。4、行政执法程序中存在的问题行政执法程序关系到执法部门的有关人员在执法的过程中是否能够依据正常的程序,执法是否合法。例如,江苏省徐州市泉山区陈某的冷饮摊被城市管理局执法人员认定影响市容,城管执法人员没有表明身份,没有下达处罚决定的情况下,认定
17、陈某的冷饮摊违法占道经营,陈某经营用的冰柜、饮料及食品被城管执法人员强制扣押,强制扣押的过程并未列扣押清单。在这个案例中,城管执法人员执法程序严重违法,首先,没有表明身份;其次,没有下达处罚决定;最后,强制执行的过程没有列扣押物品的清单。(三)在行政监督方面行政执法的监管不力。行政执法监管是保障行政执法合法合理的重要手段,上级机关不能有效的监督下级机关,地方政府对执法机关监督不力,以至于出现走过场、护短的现象,导致有错难纠,行政执法监督不能充分的发挥作用。(四)行政执法队伍素质良莠不齐行政执法队伍包括各行政机关部门的执法人员,从走访调查中发现,执法人员的素质偏低,30%的执法人员来自部队,退伍
18、之后并未经过严格的培训,而65%的执法人员是从底层闲散公安而来,不管是执法经验还是执法专业知识方面都十分欠缺,只有5%的执法人员是通过正规的应聘渠道而来,通过了重重考核。(五)在行政执法环境方面一是领导干部对法制宣传教育认识有待加强。1994年至今,中共中央政治局集体学法20余次。而城市领导干部在学法用法方面与中央领导的要求还有较大差距,某些领导干部没有充分认识法制宣传教育的重要性、长期性和紧迫性,没有从全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的高度认识依法治市、依法治区的重要性,依法执政、依法决策、依法行政、依法办事的自觉性还有待提高二是普法依法治理工作机制还需健全和完善。在实际工
19、作中。依法治区领导小组办公室没有建立联席会议制度,导致工作不能完全形成合力,工作推动有难度,主管部门唱“独角戏”的局面。此外,例会制度、学习交流制度也不够健全,影响了普法依法治区工作的深入开展。三是法制宣传教育的广泛性、针对性和实效性需进一步努力要找准普法冶理工作在服务滨海新区经济社会又好又快发展,贴近新区加快经济发展方式转变的结合点,在贴近群众生产生活、增强积极性、趣味性和参与性方面进一步研究探讨,并在实践中不断改进。四、我国行政执法规范化法律规制路径思考 (一)加强各地行政执法规范化法制建设行政立法是行政机关在法律授权的范围内制定关于社会管理事项的普遍适用的规则。行政执法规范化法制建设要求
20、各地行政立法依法立法,保障行政立法的正当性。1、行政立法的目的符合社会主义法治国家的发展要求行政立法的目的要与我国社会主义法治建设的发展方向保持一致。 (1)行政立法的理念符合社会主义法治国家的发展要求。行政立法理念指导行政立法,在社会主义法治国家,行政立法要树立服务人民、效能政府、责任明确的立法理念。我国建国初期,行政立法侧重管理的理念,在这种理念下建立的行政法规、规章更倾向于强调政府对社会的管理职能,忽视个体的权利和价值。 (2)行政立法的目的符合社会主义法治国家的发展要求。行政立法的目的关系到行政法调整的社会关系。行政立法的目的是为了更好的实现社会管理职能,促进经济文化、社会管理与公共服
21、务的协调发展。 (3)行政立法的制度设计要与我国的基本国情相适应,在保障法律制度统一的情况下,允许个别地区根据地方的具体情况对行政法规、规章做出具体规定,适应当地的具体情况,推动我国社会主义法治国家的发展进程。 2、行政立法的内容符合法律规定行政立法要在法律授权的范围内行使,行政立法的内容要符合法律的规定,这是行政执法人文精神的要求,具体表现在: (1)行政立法的内容符合宪法、法律规定。行政立法要在法律授权的范围内行使,我国立法法第八条规定了法律保留的事项,第九条规定了绝对的法律保留事项。行政立法的内容不得涉及犯罪和刑罚,不得涉及对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事
22、项,这与2004年宪法修正案第二十四条 “国家尊重和保障人权” 规定保持一致。 (2)行政立法的内容不得与上位法抵触。行政立法的内容不得与上位冲突,表现在两个方面:首先,行政立法的内容不得与宪法、法律相抵触。立法法中,国务院制定的行政法规要及时的修改或废止,使行政法规规定与法律规定保持一致。其次,行政立法的政府规章不得与行政法规抵触。政府规章可以对行政法规做细化的规定,但是相关内容要在行政法规规定范围内进行,在种类上、幅度上不得越权。 (二)加强行政执法规范化法制建设现代意义上的行政执法人文精神要求行政执法要以人为本,即既要保证合法,又要保证其在情理之中。 1、行政执法要以人为本行政执法要以人
23、为本,这是人文精神对行政执法的要求,也是现代行政执法发展的趋势。以人为本的行政执法理念是构建我国行政执法理念的基础。 (1)转变行政机关执法理念。受我国传统“人治”思想的影响,法治观念的发展在我国是一个逐步渐进的过程。作为一个有着丰厚文化底蕴的国家,行政机关执法理念转变,是行政机关职能转变的基础。全面推进依法治国实施纲要第二条明确提出了转变政府职能,深化行政体制改革的问题,在这个基础上,我国近几年提倡的是服务型的政府而非管理型的政府。行政机关只有切实改变行政执法理念,坚持以人为本的执法理念,才能够建立“服务型政府”。 (2)行政执法机关的执法程序要以人为本。我国近几年爆出了暴力执法的恶性事件,
24、20162019年间,拆迁办、城管与公众的冲突导致的恶性事件骇人听闻。这些案件的发生与暴力执法不无关系,作为一个社会主义国家,行政机关是为了更好的为人民服务,在此基础上建立的行政执法机关在执法过程中要体现人文关怀,行政相对人建立平等的合作关系。 (3)行政执法的结果要符合公民的合理预期。行政执法人文精神要求行政执法不仅仅要严格的依法行政,在行政行为的处理过程以及结果要符合公众的合理预期。行政执法的过程是行使公权力的过程。公权力根植在一定的社会基础中,我国数千年的文化传统,构建了我国特有的社会基础,在这个社会基础上行使的行政权要与特有的民族文化相结合,以获得公众的普遍认同。 2、行政执法要坚持合
25、法性与合理性的有机统一行政执法人文精神对行政执法的要求不仅表现在合法行政,还表现在合理行政,行政行为以及行政结果要符合公众的合理预期,这是行政执法融入我国的要求,也是行政执法人文精神的体现。 3、严格的执法程序国办发2018118号指出,全面推行行政执法公示制度全过程记录制度。确保执法程序能够准确无误。全过程记录是为执法合法提供有效证据。利用音像、文字等,为行政执法过程中留存可靠的证据,使执法机关在调查取证时能够有据可依、有理可循,完整整个执法程序。(三)加强行政监督建设行政执法要建立完备有效的监督制度从以下几点做起:一,社会监督。执法作为一个行使公权力的过程,不能摆脱强权的影子,这就要求社会
26、能够有效地监督执法的过程以及执法结果。二,执法机关的监督。在我国“畏官”的思想仍占据一定的地位,这就致使被执法人员可能在执法违法之后不敢表达意见,这就要求执法机关建立监督机制,不仅要监督执法的过程,更要监督执法结果。(四)加强行政执法队伍建设行政执法是行政主体行使人民赋予其的行政权力约束人民的行为,是一种公权力和私权利的博弈过程。我们要认识到公权力是人民赋予行政主体的权力,这种权力的行使有明确的范围。行政法的基本原则之一就是依法行政原则,这就要求我们的行政主体要严格依法行政。这就要求做到以下几点:首先,加强执法人员的专业知识的培训。提高执法人员专业知识的培训是适应现代社会发展的必然要求。至20
27、18年底,行政法规700多件,规章以及地方行政立法数量庞大,随着社会的发展,很多行政法规已经不适合现代社会的发展,执法人员过硬的业务素质是依法行政的必然要求。其次,转变行政执法人员执法观念。行政执法是为了更好的保障人民的基本权利,维护社会的安定有序。在我国传统理念的影响下,行政执法人员将行政行为作为一种统治工具。最后,加强行政执法的监督机构。我国行政执法行为监督机制的虚位,导致了行政执法权力的滥用。一方面,要加强社会监督,另一方面,要建立切实可行的内部监督机构。(五)加强行政执法环境建设一是要有“大局观”,必须要将行政执法、市场经济与社会和谐等紧密联系在一起,要清楚地了解,执法便是发展。二是树
28、立正确的服务观念,体现服务型政府的服务功能,增强面对城市经济建设的主动服务和超前服务意识,在职能范围内探索服务渠道、拓宽服务领域,落实各项工作措施,保证服务质量。三是提高创新意识,在法制宣传工作体制、机制、方式、方法以及长远发展思路上有所创新。四是树立交流意识,明确创新就要拓思路。努力学习全国各省市法制宣传先进经验。加强与城市延边经济发达省市的信息沟通和交流合作,博采众长,大胆实践,把城市法宣工作推向前进。结论 综上所述,我国行政执法的现状不容乐观,规范化法制建设存在一些避不可免的问题,严重影响了行政执法工作的规范化。因此,行政执法规范化法制建设必须通过行政法制规范和约束政府行为,使管理者首先
29、被规范。可以说,政府能否按照社会主义市场经济的要求,主动改革自身的管理体制和管理方式。参考文献:1 张倩.程序正义理论视角下治安行政执法规范化研究以上海市公安局H分局为例D.中共上海市委党校,20182 周莎莎.公安行政执法存在的问题及对策研究D.青岛大学,20173 李一.西安高速交警执法规范化研究D.长安大学,20174 陈小农.晋江市公安机关执法规范化建设研究D.华侨大学,20175 向星泉.我国公安机关行政执法规范化问题研究D.湖北大学,20176 周加祥.淳安县农业行政执法规范化建设研究D.新疆农业大学,20167 周冶华,张国栋.基层农业执法的规范化建设的研究J.中国农业信息,2014(05)8 姚国才.消防行政执法规范化建设探讨J.武警学院学报,2013(04)9 宁金龙.新时期警察执法理念的转变与规范化执法J.河北公安警察职业学院学报,2207(02)10 房红.公安机关禁毒行政执法规范化制度建设研究J.云南警官学院学报,2019(11)
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