“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划.pdf
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1、 4 “十四五”土壤、地下水和农村 生态环境保护规划 二二一年十二月 5 目 录 一、规划背景 .7 (一)工作进展 . 7 (二)形势研判 . 9 二、总体要求 . 10 (一)指导思想 . 10 (二)工作原则 . 11 (三)主要目标 . 11 三、主要任务 . 12 (一)推进土壤污染防治 . 12 (二)加强地下水污染防治 . 18 (三)深化农业农村环境治理 . 21 (四)提升生态环境监管能力 . 25 四、重大工程 . 28 (一)土壤和地下水污染源头预防工程 . 28 (二)土壤和地下水污染风险管控与修复工程 . 28 (三)农业面源污染防治工程 . 28 (四)农村环境整治
2、工程 . 28 6 五、保障措施 . 29 (一)加强组织领导 . 29 (二)完善经济政策 . 29 (三)加大宣传引导 . 29 (四)实施效果评估 . 30 7 土壤、地下水和农业农村生态环境保护关系米袋子、菜篮子、水缸子安全,关系美丽中国建设。“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年,为深入打好污染防治攻坚战,切实加强土壤、地下水和农业农村生态环境保护,制定本规划。 一、规划背景 (一)工作进展(一)工作进展 “十三五”以来,各地区各有关部门深入贯彻习近平生态文明思想,认真落实党中央、国务院决策部署,推进土壤、地下水和农业农村生态环境保
3、护取得积极成效。 土壤污染风险得到基本管控。土壤污染风险得到基本管控。顺利完成土壤污染防治行动计划确定的受污染耕地安全利用率和污染地块安全利用率“双 90%”目标任务,初步遏制土壤污染加重趋势,基本管控土壤污染风险,土壤环境质量总体保持稳定。完成土壤污染状况详查,初步查明我国农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响,掌握重点行业企业用地潜在环境风险情况。完成耕地土壤环境质量类别划定,实施分类管理。严格建设用地准入管理,依法依规对 2 万多个地块开展调查,将 900 多个地块列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录。有力整治耕地周边涉镉等重金属污染源。将 1.3 万多家企业纳入土壤污染重点
4、监管单位。建立全国土壤环境信息平台,建成土壤环境监测网络。 中央财政累计投入土壤污染防治专项资金 285亿元。实施“场地土壤污染成因与治理技术”“农业面源和重金属 8 污染农田综合防治与修复技术”等国家重点研发专项。 地下水生态环境保护稳步推进地下水生态环境保护稳步推进。完成水污染防治行动计划确定的有关目标任务,实现全国 1170 个地下水考核点位质量极差比例控制在 15%左右;全国 9.6 万座加油站的 36.2 万个地下油罐完成双层罐更换或防渗池设置。实施全国地下水污染防治规划(2011-2020 年)地下水污染防治实施方案,持续开展全国地下水状况调查评价,基本掌握 440 万平方公里 1
5、:25 万比例尺区域地下水质量,初步建立“双源”(地下水型饮用水水源和地下水污染源)清单,掌握城镇 1862 个集中式地下水型饮用水水源和 16.3 万个地下水污染源的基本信息。实施“国家地下水监测工程”,建成国家地下水监测站点 20469 个。 农业农村生态环境保护取得进展。农业农村生态环境保护取得进展。全面完成农业农村污染治理攻坚战行动计划 确定的各项目标任务。 农村环境整治稳步实施,中央财政安排专项资金258亿元, 支持15万个行政村开展环境整治。农村饮水安全保障水平得到提升,全国 10638 个“千吨万人”(日供水在 1000 吨或供水人口在 10000 人以上) 农村饮用水水源地完成
6、保护区划定并开展水质监测。全国农村生活污水治理率达到 25.5%。各地基本完成县域农村生活污水治理专项规划编制, 10 省 (区、 市)的 34 个县区开展农村生活污水(黑臭水体)治理试点。全国农村生活垃圾进行收运处理的行政村比例超过 90%,排查出的 2.4 万个非正规垃圾堆放点基本完成整治。三大粮食作物化肥、农药利用率均达到 40%左右;全国秸秆综合利用率、农膜回收率分别达到 86.7%、 9 80%。规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到 97%。 法规标准体系基本建立。法规标准体系基本建立。出台土壤污染防治法,发布农用地、污染地块、工矿用地土壤环境管理等部门规章,制定农用地、建设用地土壤
7、污染风险管控等系列标准规范。制修订水污染防治法地下水管理条例。制定地下水环境状况调查、监测评估、风险管控和修复等系列标准规范。颁布 10 余项农业农村污染治理标准规范,各省份制定实施农村生活污水处理排放标准,将城乡污水集中处理场所纳入排污许可管理。 (二)形势研判(二)形势研判 在习近平生态文明思想引领下,“绿水青山就是金山银山”理念日益深入人心,生态文明建设体制机制逐步健全,全社会保护生态环境的合力逐步形成。但生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解,以重化工为主的产业结构尚未根本改变,部分污染物排放总量仍处于高位。土壤、地下水和农业农村污染防治与美丽中国目标要求还有不小差距
8、,到 2035 年实现土壤和地下水环境质量稳中向好的目标任务异常艰巨。 “十四五”时期,土壤、地下水和农业农村生态环境保护形势依然严峻,主要体现在以下几个方面。 1.1.局部区域土壤和地下水污染问题较为突出。局部区域土壤和地下水污染问题较为突出。安全利用类和严格管控类耕地面积总体较大,受污染耕地精准实施安全利用技术水平不高。污染地块违规开发利用风险依然存在,修复过程中的二次污染防治有待加强。部分县级及以上地下水型饮用水水源水质不达 10 标,部分水源补给区仍存在污染风险。 2.2.土壤和地下水污染源头预防压力较大。土壤和地下水污染源头预防压力较大。涉重金属行业企业废气、废水镉排放量较大,历史遗
9、留涉重金属废渣量大面广,一些地区因大气重金属沉降、污水灌溉等导致土壤重金属持续累积。部分企业有毒有害物质跑冒滴漏、事故泄漏等污染土壤和地下水的隐患没有根本消除,污染隐患排查、自行监测等法定义务落实不到位。部分污染源周边地下水存在特征污染物超标,污染扩散趋势未得到有效控制,周边地下水环境质量存在恶化风险。 3.3.农业农村生态环境保护任务艰巨。农业农村生态环境保护任务艰巨。约三分之二的行政村未达到环境整治要求,已整治地区成效还不稳定。农村黑臭水体问题突出,约四分之三的行政村未完成生活污水治理,资源化利用水平不高,资金投入严重缺乏,长效机制不健全,治理成效不明显。畜禽养殖场粪污处理和资源化利用方式
10、不规范,水产养殖方式仍然粗放,养殖生产布局需进一步优化。化肥农药使用量偏高,部分地区地膜残留量大等问题突出。农业源水污染物排放(流失)量仍处于高位。 4.4.环境监管能力依然薄弱。环境监管能力依然薄弱。土壤、地下水和农业农村生态环境监管人员设备不足、监测和执法能力不足,难以满足监管需要。一些地方政府及有关部门对土壤、地下水和农业农村生态环境保护重视程度不够,责任落实不到位,部门间联动监管、信息共享等齐抓共管的工作机制尚不健全。 二、总体要求 (一)指导思想(一)指导思想 11 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神,深入贯彻习近平生态文明思想,立足新发
11、展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,把握减污降碳协同增效总要求,坚持稳中求进总基调,坚持保护优先、预防为主、风险管控,突出精准治污、科学治污、依法治污,解决一批土壤、地下水和农业农村突出生态环境问题,保障农产品质量安全、人居环境安全、地下水生态环境安全,推动建设生态宜居美丽乡村,为建设人与自然和谐共生的现代化作出新贡献。 (二)工作原则(二)工作原则 保护优先,预防为主。保护优先,预防为主。落实溯源、断源、减排措施,切断污染物进入土壤和地下水环境的途径。深入实施化学化肥农药减量增效行动,推进农业生产清洁化、产业模式生态化。 问题导向,系统治理。问题导向,系统治理。扭住重点区域、重点行业和重
12、点污染物,聚焦突出环境问题,打通地上和地下、城市和农村,协同推进水、气、土、固体废物、农业农村污染治理。 强化监管,依法治污。强化监管,依法治污。完善土壤、地下水和农业农村污染防治法规标准体系,加强监管执法,强化“污染者担责”。 (三)主要目标(三)主要目标 到 2025 年,全国土壤和地下水环境质量总体保持稳定,受污染耕地和重点建设用地安全利用得到巩固提升;农业面源污染得到初步管控,农村环境基础设施建设稳步推进,农村生态环境持续改善。 到 2035 年,全国土壤和地下水环境质量稳中向好,农用地和重 12 点建设用地土壤环境安全得到有效保障,土壤环境风险得到全面管控;农业面源污染得到遏制,农村
13、环境基础设施得到完善,农村生态环境根本好转。 表表 1 1 “十四五”土壤、地下水和农业农村生态环境保护主要指标“十四五”土壤、地下水和农业农村生态环境保护主要指标 类 型 指标名称 2020 年(现状值) 2025 年 指标属性 土壤 生态环境 受污染耕地安全利用率 90%左右 93%左右 约束性 重点建设用地安全利用1 有效保障 约束性 地下水 生态环境 地下水国控点位 V 类水比例2 25%左右 25%左右 预期性 “双源”点位水质 总体保持稳定 预期性 农业农村 生态环境 主要农作物化肥使用量 减少 预期性 主要农作物农药使用量 减少 预期性 农村环境整治村庄数量 新增 8 万个 预期
14、性 农村生活污水治理率3 25.5% 40% 预期性 注:1 重点建设用地指用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的所有地块。 2 地下水国控点位 V 类水比例指国家级地下水质区域监测点位中,水质为类的点位所占比例。2020 年现状值是 25.4%,2025 年目标值是 25%左右。 3 农村生活污水治理率是指生活污水得到处理和资源化利用的行政村数占行政村总数的比例。 三、主要任务 (一)推进土壤污染防治(一)推进土壤污染防治 以湖南等耕地重金属污染突出省份为重点,强化镉等重金属污染源头管控,巩固提升受污染耕地安全利用水平;以用途变更为“一住两公”(住宅、公共管理与公共服务用地)的地块为重点,
15、严格准入管理,坚决杜绝违规开发利用;以土壤污染重点监管单位为重点,强化监管执法,防止新增土壤污染。 1.1.加强耕地污染源头控制。严格控制涉重金属行业企业污染物加强耕地污染源头控制。严格控制涉重金属行业企业污染物 13 排放。排放。2023 年起,在矿产资源开发活动集中区域、安全利用类和严格管控类耕地集中区域,执行铅、锌工业污染物排放标准铜、镍、钴工业污染物排放标准无机化学工业污染物排放标准中颗粒物和镉等重点重金属特别排放限值。依据大气污染防治法水污染防治法以及重点排污单位名录管理有关规定,将符合条件的排放镉等有毒有害大气、水污染物的企业纳入重点排污单位名录;纳入大气重点排污单位名录的涉镉等重
16、金属排放企业,2023 年底前对大气污染物中的颗粒物按排污许可证规定实现自动监测,以监测数据核算颗粒物等排放量。开展涉镉等重金属行业企业排查整治“回头看”,动态更新污染源整治清单。(生态环境部、农业农村部、粮食和储备局等按职责分工负责,地方各级人民政府负责落实。以下均需地方各级人民政府落实,不再列出) 整治涉重金属矿区历史遗留固体废物整治涉重金属矿区历史遗留固体废物。以湖南等矿产资源开发活动集中省份为重点,聚焦重有色金属、石煤、硫铁矿等矿区以及安全利用类和严格管控类耕地集中区域周边的矿区,全面排查无序堆存的历史遗留固体废物,制定整治方案,分阶段治理,逐步消除存量。优先整治周边及下游耕地土壤污染
17、较重的矿区,有效切断污染物进入农田的链条。(生态环境部等负责) 开展耕地土开展耕地土壤重金属污染成因排查。壤重金属污染成因排查。以土壤重金属污染问题突出区域为重点,兼顾粮食主产区,对影响土壤环境质量的输入输出因素开展长期观测。选择一批耕地镉等重金属污染问题突出的县(市、区),开展集中连片耕地土壤重金属污染途径识别和污染源 14 头追溯。(生态环境部、农业农村部等按职责分工负责) 2.2.防范工矿企业新增土壤污染。严格建设项目土壤环境影响评防范工矿企业新增土壤污染。严格建设项目土壤环境影响评价制度。价制度。对涉及有毒有害物质可能造成土壤污染的新(改、扩)建项目,依法进行环境影响评价,提出并落实防
18、腐蚀、防渗漏、防遗撒等土壤污染防治具体措施。(生态环境部负责) 强化重点监管单位监管。强化重点监管单位监管。动态更新土壤污染重点监管单位名录,监督全面落实土壤污染防治义务,依法纳入排污许可管理。2025 年底前,至少完成一轮土壤和地下水污染隐患排查整改。地方生态环境部门定期开展土壤污染重点监管单位周边土壤环境监测。(生态环境部负责) 推动实施绿色化改造。推动实施绿色化改造。鼓励土壤污染重点监管单位因地制宜实施管道化、密闭化改造,重点区域防腐防渗改造,以及物料、污水管线架空建设和改造。聚焦重有色金属采选和冶炼、涉重金属无机化工等重点行业,鼓励企业实施清洁生产改造,进一步减少污染物排放。(发展改革
19、委、生态环境部等按职责分工负责) 3.3.深入实施深入实施耕地分类管理。切实加大保护力度。耕地分类管理。切实加大保护力度。依法将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田,在永久基本农田集中区域,不得规划新建可能造成土壤污染的建设项目。加强农业投入品质量监管,从严查处向农田施用重金属不达标肥料等农业投入品的行为。在长江中下游等南方粮食主产区,实施强酸性土壤降酸改良工程。(自然资源部、农业农村部、市场监管总局等按职责分工负责) 全面落实全面落实安全利用安全利用和严格管控措施和严格管控措施。 各省份制定“十四五”受污染 15 耕地安全利用方案及年度工作计划,明确行政区域内安全利用类耕地和严格管控类耕
20、地的具体管控措施,以县或设区的市为单位全面推进落实。分区分类建立完善安全利用技术库和农作物种植推荐清单,推广应用品种替代、水肥调控、生理阻隔、土壤调理等安全利用技术。鼓励对严格管控类耕地按规定采取调整种植结构、退耕还湿等措施。国家及安全利用类耕地集中的省(区、市),成立安全利用类耕地专家指导组,加强对地方工作指导。探索利用卫星遥感等技术开展严格管控类耕地种植结构调整等措施实施情况监测。加强粮食收储和流通环节监管,杜绝重金属超标粮食进入口粮市场。(农业农村部、林草局、生态环境部、市场监管总局、粮食和储备局等按职责分工负责) 动态调整耕地土壤环境质量类动态调整耕地土壤环境质量类别。别。根据土地利用
21、变更、土壤和农产品协同监测结果等,动态调整耕地土壤环境质量类别,调整结果经省级人民政府审定后报送农业农村部、生态环境部,并将清单上传全国土壤环境信息平台。原则上禁止曾用于生产、使用、贮存、回收、处置有毒有害物质的工矿用地复垦为种植食用农产品的耕地。(农业农村部、生态环境部、自然资源部等按职责分工负责) 4.4.严格建设用地准入管理。开展土壤污染状况调查评估。严格建设用地准入管理。开展土壤污染状况调查评估。以用途变更为“一住两公”的地块为重点,依法开展土壤污染状况调查和风险评估。鼓励各地因地制宜适当提前开展土壤污染状况调查,化解建设用地土壤污染风险管控和修复与土地开发进度之间的矛盾。及时将注销、
22、撤销排污许可证的企业用地纳入监管视野,防止 16 腾退地块游离于监管之外。土壤污染重点监管单位生产经营用地的土壤污染状况调查报告应当依法作为不动产登记资料送交地方人民政府不动产登记机构,并报地方人民政府生态环境主管部门备案。强化土壤污染状况调查质量管理和监管,探索建立土壤污染状况调查评估等报告抽查机制。(生态环境部、自然资源部等按职责分工负责) 因地制宜严格污染地块用地准入。因地制宜严格污染地块用地准入。从事土地开发利用活动,应当采取有效措施,防止、减少土壤污染,并确保建设用地符合土壤环境质量要求。合理规划污染地块用途,从严管控农药、化工等行业中的重度污染地块规划用途,确需开发利用的,鼓励用于
23、拓展生态空间。地方各级自然资源部门对列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块,不得作为住宅、公共管理与公共服务用地;不得办理土地征收、收回、收购、土地供应以及改变土地用途等手续。依法应当开展土壤污染状况调查或风险评估而未开展或尚未完成的地块,以及未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的地块,不得开工建设与风险管控、修复无关的项目。鼓励设区的市因地制宜制定建设用地土壤污染联动监管具体办法或措施,细化准入管理要求。探索“环境修复+开发建设”模式。 (自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部等按职责分工负责) 优化土地开发和使用时序优化土地开发和使用时序。涉及成片污染地块分期分批开发
24、的,以及污染地块周边土地开发的,要优化开发时序,防止污染土壤及其后续风险管控和修复影响周边拟入住敏感人群。原则上,居住、 17 学校、养老机构等用地应在毗邻地块土壤污染风险管控和修复完成后再投入使用。(自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部等按职责分工负责) 强化部门信息共享和联动监管。强化部门信息共享和联动监管。建立完善污染地块数据库及信息平台,共享疑似污染地块及污染地块空间信息。生态环境部门、自然资源部门应及时共享疑似污染地块、污染地块有关信息,用途变更为“一住两公”的地块信息,土壤污染重点监管单位生产经营用地用途变更或土地使用权收回、转让信息。将疑似污染地块、污染地块空间信息叠加至国土
25、空间规划“一张图”。推动利用卫星遥感等手段开展非现场检查。(生态环境部、自然资源部、住房和城乡建设部等按职责分工负责) 5.5.有序推进建设用地土壤污染风险管控与修复。明确风险管控有序推进建设用地土壤污染风险管控与修复。明确风险管控与修复重点。与修复重点。以用途变更为“一住两公”的污染地块为重点,依法开展风险管控与修复。以重点地区危险化学品生产企业搬迁改造、长江经济带化工污染整治等专项行动遗留地块为重点,对暂不开发利用的,加强风险管控。以化工等行业企业为重点,鼓励采用原位风险管控或修复技术,探索在产企业边生产边管控土壤污染风险模式。鼓励绿色低碳修复。探索污染土壤“修复工厂”模式。(生态环境部、
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