小城镇行政体制之见.docx
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1、摘要 小城镇行政体制问题关系到能否切实解决好“三农”问题,关系到能否实现城乡经济社会统筹协调发展,关系到能否实现现代化等重大问题,认真研究并解决好小城镇行政体制问题具有重大的理论与实际意义。城镇行政体制与机构改革是我国整个行政体制与机构改革的一个重要组成部分,是国家组织管理体系中的最基层的政府组织,是党在农村的执政基础,担负着稳定社会、发展经济、服务群众的职能,城镇是否稳定直接关系到国家政权的稳定、农村经济社会的发展以及小康建设的步伐。关键词 小城镇行政体制机构设置正文一、小城镇与行政体制的关系(一)小城镇与行政体制1小城镇介于城乡之间,地位特殊。归纳起来,不同的学科对小城镇概念的理解可以有狭
2、义和广义两种。我国狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇,包括县城。建制镇是农村一定区域内政治、经济、文化和生活服务的中心。我国广义上的小城镇,除了狭义概念中所指的县城和建制镇外,还包括了集镇的概念。这一观点强调了小城镇发展的动态性和乡村性,是我国目前小城镇研究领域更为普遍的观点。因而集镇是农村中工农结合、城乡结合,有利生产、方便生活的社会和生产活动中心,是今后我国农村城市化的重点。2行政体制又称行政管理体制,主要是指政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。从国家的层面看,是指行政机关与立法、司法机关的权力的划分。行政体制是政治体制的重要组成部分,政治体制决定
3、行政体制。3小城镇与行政体制。经济基础决定上层建筑,反之,上层建筑的好坏与否可以限制经济的发展。换言之,政治制度的适合与否限制当地经济的发展。因此,小城镇的行政体制改革有助于促进当地的社会经济发展,有助于协调当地的人文和谐。(二)小城镇行政体制改革的必要性1小城镇政府行政管理体制自身建设的需要小城镇政府作为中国现代行政构架中的一个重要层级,改革开放以后特别是20世纪90年代中期以来,遇到了职能转变的困境和前所未有的财政压力的挑战,构成了县政改革的根本动因。伴随市场经济改革的深入,由“吃饭财政”引起的对小城镇政府规模增长的关注,重心主要集中在机构改革方面。然而,二十多年机构改革的种种努力都没有达
4、到预期的效果。当前,我国正处于全面建设小康社会新的历史起点,面对新的形势新的任务,现行小城镇政府的行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。(1)政府职能转变还不到位,对微观经济运行干预过多。(2)社会管理和公共服务仍比较薄弱。(3)部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出。(4)小城镇政府机构设置不尽合理,行政运行和管理制度不够健全。(5)对行政权力的监督制约机制还不完善,滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响小城镇政府全面正确履行职能。在一定程度上制约经济社会发展。2建立服务性政府的需要小城镇政府作为我国农村基本的区域性政权设置,是国家机构承上启下的重要环节,是
5、统筹城乡发展的枢纽。同时,小城镇政府担负着许多繁重的任务,面临的困难和矛盾最为集中,职能转变的任务最为艰巨。构建社会主义和谐社会的历史任务对政府管理和服务能力提出了更高的要求,在构建和谐社会的过程中,小城镇政府承担着不可替代的角色,而政府管理与服务的能力与政府职能的转变是密不可分的。小城镇政府要适应和谐社会的发展要求,必须全面加强政府管理的观念更新、职能转变和行为规范。小城镇政府应当适应社会经济发展和社会主义市场经济体制建设的需要,加大县级行政管理体制改革力度,推动小城镇政府职能不断向经济调节、市场监管、社会管理转变。小城镇级政府要努力实现从以行政手段管理为主向以经济和法律手段管理为主的转变,
6、政府职能要适应从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求,减少对微观经济的干预,形成以间接管理为主的宏观调控框架,建立市场监管体系,加强社会管理和公共服务。3县域经济发展的需要小城镇政府担负着政治、经济、社会、文化等职能,其中经济职能是极其重要的乃至核心的职能。小城镇政府的一项重要工作就是发展经济,实现地区经济的跨越式发展,并尽量减少市场力量的负面效应。县域经济在国民经济大系统中处于基本层次,是宏观经济层次中最基本的调控单位,是经济发展的一个重要组成部分,是国民经济的区域基础和基本支柱。县域经济贴近物质资料生产的实际,处于行政管理和政策落实的前沿,始终发挥着承上启下、连接城乡的作用。 县域
7、经济的发展,不仅直接解决绝大多数人口的就业和生活问题,保障国家粮食安全,而且直接从基础层面影响人地矛盾运动的性质、规模和方向。小城镇政府的体制改革是运作县域经济的必要条件。如何根据发展县域经济的需要,相应的进行小城镇政府的体制改革,就成为在当前形势下需要思考并解决得当务之急。4城镇化进程的需要宜都作为地处鄂西的新兴工业城市,产业结构单一,城乡二元经济结构典型,扶贫任务艰巨,加速推进城镇化,既是我市全面建设小康社会必须跨越的历史阶段,也是解决目前以及今后经济社会发展诸多问题的关键。发展小城镇,推进城镇化,实现社会、经济结构转型,把城镇化与农村工业化和产业化有机结合起来,促进农村富余劳动力向非农产
8、业和城镇转移,实现城乡共荣、协调发展。因此,加快城镇化进程,提高城镇化水平,成为我市新世纪全面建设小康社会面临的重要而紧迫的战略任务。(1)推进城镇化,有利于农民脱贫致富奔小康。全面建设小康社会的重点和难点在农村,特别是像宜都市这样经济欠发达地区的农村。要使农民致富,唯一的出路就是通过城镇化,实现农民向非农产业转移,减少农民的数量,提高人均生产率。转移出来的农村劳动力收入增加了,农村劳动力的价值也大大提高,收入相应增长。而大中城市吸纳农村剩余劳动力的能力又极为有限。因此,实现大规模农村人口转移只有发展小城镇,实现城镇化,改善城乡二元经济结构,实现人口、经济要素的合理分布和自由流动,促进地区经济
9、协调发展和城乡共同富裕,除此别无出路。(2)推进城镇化,有利于加快实现农村工业化和农业产业化。从理论上说,城镇化是社会分工的发展和生产专业化的结果。工业化和城镇化是现代化过程的两个侧面。工业化需要聚集状态,只有人类活动集中才会降低工业生产成本,才会形成聚集效应。因此,城镇化是工业化的必然产物,离开了城镇化,工业化的效率就会降低;离开了工业化,城镇化就无的放矢,就会失去发展的动力。目前,我市乡镇企业规模小,集约化程度低。通过发展小城镇,使乡镇企业向小城镇聚集。充分发挥小城镇作为农村交通中心、信息中心、技术中心和人才中心的作用,为乡镇工业的发展提供基础设施、市场、技术和人才条件;通过发挥小城镇对农
10、村的辐射作用,带动农业产业化。(3)推进城镇化,有利于改善生态环境。通过城镇化,减少农民数量,在总量上相应减少现有耕地承载人口数量,转变农民的谋生方式,提高他们的生活质量,使他们向城镇聚集,给大自然以休养生息的机会,能够解决土壤退化、水土流失、森林覆盖率降低等生态环境问题。综上所述,城镇化是农业现代化、缩短城乡差距的一个重要途径。二、当前小城镇发展中暴露的行政体制问题在几十年的城镇建设中,我国形成了与计划体制相适应的较为完善的小城镇行政体制,在这个背景下制定的有关城镇发展政策有其合理性。但随着市场经济体制的建立,小城镇特有的经济社会特点改变了原有的行政环境,过去制定的一些政策失去了效力,有的甚
11、至成为束缚小城镇发展的障碍,对小城镇的健康发展带来严峻的挑战。(一)小城镇政府机构角色定位失当由于社会主义市场经济体制初步建立,社会仍处于转型过程中,小城镇政府机构角色失当现象仍普遍存在。主要表现在:1小城镇政府自恃为“权威型”的领导者。由于受传统历史的熏陶,小城镇政府习惯于沿用传统体制下的政治、行政命令方式,靠行政强制力行使职能,重视行政干预,忽视协调指导。2小城镇政府充当了“全能型”的管理者。从古至今,中央决定地方的一切事务,小城镇政府也不例外。在日常工作中大包大揽,把对经济的管制和社会的管理都纳入了自己的职能范围,造成其在政治、经济和社会管理之间的职能错位。3小城镇政府担当了“忠实的”持
12、家者。遵从中国的换届选举的规定,每三年地方政府也会进行一次换届选举,这样,县级领导干部轮换调动特别频繁。随着领导干部的轮换调动,县级干部的短期行为造成县属企业发展缓慢,财税资源枯竭,从而使县域经济的长远发展难以为继。(二)政府职能不适宜市场经济下的要求小城镇政府作为中国现代行政构架中的一个重要层级,改革开放以后特别是20世纪90年代中期以来,遇到了职能转变的困境和前所未有的财政压力的挑战,构成了县政改革的根本动因。伴随市场经济改革的深入,由“吃饭财政”引起的对小城镇政府规模增长的关注,重心主要集中在机构改革方面。小城镇政府没有从根本上按照市场经济发展的基本要求来转变政府职能,基本上还是在计划经
13、济时代形成的体制和框架内运转。小城镇政府的权力关系没有走上规范化的道路;政府过多地干预了县域的具体经济行为,“政企分开”并不彻底;“政事分开”仅仅流于形式,致使政府威信降低、动员能力低下;最突出、最根本的问题是财政制度、机制和程序的缺失,降低了小城镇政府的能力,扭曲了县政的基本功能。(三)现行市管县体制不利于小城镇政府的发展我国现行县级行政区划和设置的基本框架形成于20世纪50年代,是在当时生产力十分落后、交通和通讯能力极其低下、高度集中的计划经济体制正得以强化的历史背景下而确定的。通过近半个世纪特别是改革开放30年的大规模建设和高速度发展,实际情况和客观条件出现了巨大的变化,从而使现行县级行
14、政区划和设置与当今时代不相适应的矛盾已日见显露。现有的县级行政区划和设置的基本格局,与当今我国各地经济和社会发展的实际状况和客观条件已经难以适应。三、城镇行政管理面临的几个问题(一)政府职能增加,现行的行政体制构架不能适应工作需要由于中小城镇规模相差悬殊,中小城镇政府的工作负荷也差异很大。据我们了解,有的镇人口只有二、三万,没有多少企业,财政收入只有几十万元。而经济发达地区的一些镇,人口近30万(包括外来人口)。各类企业八、九百家,财政收入三、四亿元。对于这类小城镇,其管理职能、管理方式已经完全不同于过去意义上的乡镇,而是象某些中小城市一样在进行建设和管理。一是从传统的以农事为中心的“农政”管
15、理,向以第二产业为主导,一、二、三产业并举的多产业管理转变。在外资外商企业多的城镇,外商为减少与个体、私营企业打交道的风险,也总是更多地依赖依靠政府。二是城镇(包括村)规划建设向中小城市规模发展,基础设施、服务设施、居民生活设施等已经基本城市化,建设和管理任务十分繁重。三是资源环境管理提到重要议事日程。四是由于外来人口规模庞大,计划生育、社会治安等管理任务非常繁重。五是由于有这么多人口,经济社会发展水平又比较高,科技教育、文化方面的事务也越来越多。总之,对这类小城镇,其经济、社会管理职能与某些中小城市已没有多大实质性的差别。(二)条块分割,严重肢解了小城镇政府管理职能长期以来,条块分割、上下关
16、系不顺是制约小城镇发展的重要因素之一。随着改革开放,城镇已经成为农村社区的经济、文化、科技中心,成为联接城市、辐射农村、吸纳剩余劳动力、促进地方经济协调发展的综合体。相应地,城镇政府除了传统的基本职能外,也随之增加许多新的职能,如城镇规划、建设和管理,改善基础设施和居民生活设施,提供社会保障,环境与资源保护,外来人口管理,文化交流等等。但是,在城镇履行上述职能的很多权限和机构却不属于城镇政府,权力与责任不对等。现在好多事情都纳入了管理目标责任制,出了问题,拿党政主要负责人是问,但在站所的隶属关系上。目前,设在城镇的站所,属于乡镇管理的与属于县直部门派驻在乡镇或条条的基本上各占“半壁江山”,条块
17、分割现象十分严重,即使是“条块”双管的站所,关系依然不顺。乡镇普遍反映,对这些站所指挥不动,监督不了,“权在部门,事在基层”、“权在县上,利在县上,责在镇上”,有时甚至还要受到派出机构的制约,从而失去了必要的权威性和灵活性。由于权利和责任相分离,极大地削弱了城镇政府职能。有的基层干部埋怨说,城镇政府对“各自为政管不了,不正之风纠不了,中心与业务统不了,人员不当调整不了”。(三)机构庞大,人员臃肿根据国家统计局的抽样调查,全国22个省(自治区、直辖市)城镇机构设置和人员配备的基本情况是:镇党政机构及事业单位的机构设置数平均16个,其中,党政机构平均7个,事业单位平均9个;干部总人数平均158名,
18、其中,党政机构中平均64名,事业单位中平均91名。总的看,城镇党政机构设置比较规范,编制控制比较合理,只有少数地方超出限额。突出的问题是站所设置过多、过于分散,这些站所规模不一,人员有多有少,多的十几个人,少的一事一站,一站一人。此外,很多小城镇还使用为数不少的自聘、借调、以工代干和临时人员等。有一个经济比较发达的镇,党委设有党办、组织办、纪检、监察、宣传、团委、妇联、工会、侨联、统战、武装等12个机构。政府设有计生、卫生、文教、民政、综治、审计、农业、林业、财贸、安全、三资、来料加工、环保、工交科技、城建、外来人口等24个机构。另外,还设有人大办公室。设这么多的庙,怎么不产生官僚主义和职责交
19、叉呢?(四)政企不分,部分城镇政府过多地干预经济事务城镇政府是行政管理机关,不是经济组织,不是企业生产经营的直接组织者和管理者。随着社会主义市场经济体制的建立,推动经济运作的主体不是政府,而是市场、企业和生产经营者。城镇政府要从直接抓项目、抓经营、抓资金等具体事务中解脱出来,将主要精力转向调整经济结构,搞好发展规划和基础设施建设,培育和发展市场,监督市场运行和维护平等竞争,保护资源和生态环境等方面。如果说在乡镇企业发展的初级阶段,为了发展经济,城镇政府主要领导不得不直接出面组织推动的话,在强调政企分开的今天,必须在政企分开方面迈出实质性的步伐。有一种现象值得注意,就是书记、镇长兼任企业的厂长、
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