从文本到实效:走向政府权责清单制度的更有效执行.docx
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1、从文本到翊:走向政府权责清单制Jg的更有效执行(摘要)政府权责清单制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心要素,它通过调节行政履职过程来优化 政府元治理角色,以此增强治理的有效性。实现清单落地,将制度文本转化为现实的治理效能,是权责清单制度价值变 现的关键一环。政府权责清单制度蕴含着促进政府职责体系优化、加快合法性资源转化、倒逼公共服务质量强化及推动 社会再组织化的功能指向,其有效执行离不开内容规范、定位精准、机构协同和机制奏效等条件的支撑。培育法治理念、 加强标准化建设、构建主体间合作网络并升级执行机制,能够有效提升政府权责清单制度执行的动力、效力、合力和变 现力,实现清单文本向治理效能
2、的转化。关键词)政府权责清单;制度执行;制度变现;治理效能一、问题的提出党的十九届六中全会指出,坚持自我革命是我们党历经百年沧桑但活力倍增且长期执政的基本经验。(1)作为加 强自我革命的制度性安排,政府权责清单制度自其诞生之日起,就被赋予了深化改革、完善法治和推动善治的重要价值, 是新时代优化政府职责体系,提升国家治理效能的有力抓手。当前,我国已总体建成较为完备的从中央到地方的政府权 责清单体系,为规范行政履职、增强治理能力发挥着基础性、全局性和撬动性的作用。政府权责清单制度是通过对各部 门职能内容的梳理,以清单形式将部门权责事项进行列示,不仅让政府自身更让全社会都能了解行政权责的“底数”及其
3、 行为边界,从而提升施政的合法性和规范性。权责清单制度的有效执行,有助于打破权力神秘色彩,优化办事流程,为 监督政府提供依据,同时还能深化“放管服”改革,降低制度性交易成本,营造优良营商环境,实现“以人民为中心”的高质 量治理。可见,权责清单制度契合了构建法治政府、责任政府和服务型政府的现实需要,但如何实现清单落地,将制度 文本转化为现实的治理效能,是权责清单制度价值变现的关键一环。与此同时,作为一种行政自制规则,外部压力固然 有助于加快制度实施进程,但制度功能的释放更多是需要在行政部门的主动清权、减权、限权等过程中实现,因而实践 中不可避免地会面临来自主客观层面的双重执行困境。本文从政府权责
4、清单制度的文本内涵出发,探讨制度执行中存在 的条件不足及动力优化问题,以回答如何真正实现权责清单制度从文本到实效的转化。二、政府权责清单制度的文本要义党的十八届三中全会将政府权责清单制度作为推进国家治理体系与治理能力现代化的重要举措,凸显了权责清单 制度在国家治理领域的显著优势。深刻理解政府权责清单制度文本所蕴含的理论与实践内涵,把握制度设计的初衷及其 功能要义,是各级政府推行权责清单制度的首要议题。(一)价值特征:治理理念的系统性重塑党的十八大以来,我国在顶层设计层面逐步推进和完善政府权责清单制度,将行政履职的原则和标准有效嵌入政 府施政全过程。从制度运行实际看,权责清单制度至少涵盖三方面的
5、治理价值:一是控权价值,主要借助权责清单制度 对行政职权的公开、对行政程序的限制和对行政自由裁量权的压缩等作用加以实现,进而防止权力任性,避免职权腐败 和乱作为;二是服务价值,主要通过对行政责任的细化、对政务服务承诺的强化和对民众办事规程的具体化加以实现,避 免为官不为和相互扯皮;三是合作价值,指通过划定政府活动边界,确定政府在市场和社会领域的行为限度,在“法无授 权不可为”的治理前提下强化“法无禁止即可为”的权利范围,进而发掘政府与市场及政府与社会之间的合作空间。党的十 九大提出以人民为中心的发展思想,提出要把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,这为我国地方政府开展治理活动提 供了原则、方向和
6、标准。政府权责清单制度的深入推进和有效执行,必将加速包括政府监管、公共服务、行政审批、社 会治理、营商环境等在内的各领域改革,使“以民众为中心”的工作思路真正体现于公共治理全过程,进而重塑政府治理 理念。一个建构良好的权责清单既是对政府权责内容的系统梳理,也是公众了解政府特别是了解政务服务流程的权威指 南。政府作为公共服务的提供者和社会秩序的维护者,只有切实反映基层呼声,有效解决民众最关心最直接的利益问题, 才能得到广大民众的信任和拥护。权责清单制度着眼于社会生产生活需要,其内容设计和机制安排无不彰显“以民众为中 心”的治理思想,并集中体现在两个方面。一方面,从市场主体角度看,权责清单制度通过
7、精简审批事项、完善服务流程, 能够进一步深化“放管服”改革,降低制度性交易成本,优化区域营商环境。而以清单形式将市场监管部门的职责权限予 以公开和固定,又能增强市场执法过程的确定性和透明化,提升市场主体政策预期,激发市场创新活力。另一方面,从 社会公众角度看,广大群众借助权责清单能够快速锁定社保、医疗、养老、住房等民生事项,明确办事预期,掌握办事 主动权。通过具象化政府职权运作流程,明确事项办理的条件和要求,权责清单制度为居民办事提供可靠操作指南,增 强政务服务的精细化水平。同时,对于权力行使责任及其监督方式的明确规定,还能增强社会制约政府之能力,倒逼政 府主动提升公共服务效能。(二)行动本质
8、:多元主体的合作性博弈从构成上看,我国国家治理体系呈现出一种以党政体制为主导,市场、社会、个人等多主体共同参与的“中心边缘” 治理特征(2),国家治理现代化要求不同主体良性互动并协同合作。行政权力源于全社会的共同让渡,最终也应服务 于最广大的基层群众。在国家治理现代化与城乡融合发展的大背景下,无论是县域治理还是市域治理,都被赋予了多重 治理角色与期待,然而政府治理在从传统的“计划、政治、全能”向现代的“市场、法治、效能”等治理价值转型过程中,依 然面临与现实治理需求之间的巨大矛盾和张力。从政治学视角看,政府治理尤其是基层政府治理的实质在于如何充分勤 员辖区已有资源以实现公共价值的持续生产,这其
9、中必然蕴含着一个多元行动者网络共同推动的过程,各行动主体通过 网络内的互动、合作和博弈,不断化解社会治理的矛盾和张力,实现“以民众为中心”的治理需求。党的十九届四中全会 将权责清单制度上升到治国理政的战略维度,以此推动构建职责明确、依法行政的政府治理体系。(3)然而,权责清 单制度的有效运行并非各级政府的内部事项,治理场域中的权力机关、司法机关、公民、社会组织、市场主体等其他主 体间的博弈与合作也是实现权责清单制度有效实施的不可或缺力量。首先,政府间关系的核心是利益关系,这种利益关系的冲突性博弈在实践中是难免的。有效的政府治理要求各部 门在各司其职的基础上做到协同合作,这需要各部门正确处理与其
10、他部门间的交叉职责关系,合理划清权责边界,实现 有所为与有所不为。其次,权责清单作为控制行政权力的制度性安排,从梳理到制定、从审核到发布、从执行到调整, 其均应在同级人大的主导和监督之下进行,离开人大的统筹和参与,制度实施将难保其公允性。再次,从司法裁决角度 而言,将权责清单纳入行政案件处理的基本依据,不仅是彰显权责清单的适用性和权威性的需要,更能在很大程度上反 映权责清单制度的生命力和存在的价值。最后,虽然改革开放以来各级政府出于政绩压力而采取的短视行为在今天已有 很大改观,但始终未能摆脱“塔西佗陷阱”的笼罩,民众对政府的不信任在很大程度上降低了公共政策的社会遵从。但从 制度建设初衷看,权责
11、清单制度契合了民众对监督政府行为、放松社会管制和清晰化办事流程的期待,形成了制度高认 同和广适用的合作治理面向。可见,政府权责清单制度的实施过程内嵌着一个多元行动者网络,各主体在各司其职与互 动博弈中共同推动制度效能的生成与转化。(三)运行逻辑:效能机制的有效协同权责清单制度作为政府治理体系的重要成员,其有效运行离不开与其他治理要素的有序衔接与互动,这些要素是 提升权责清单制度社会认同并使其快速发挥治理成效的“催化剂”和实现机制。这些机制性安排蕴含着动态性、开源性、 警示性和赋能性等特征,是权责清单制度作用发挥的根源与实现逻辑,能够有效消解制度运行阻力,增强其束权性、服 务性与合法性。首先,权
12、责清单制度的动态调整机制是确保制度生命力的必要前提。政府权责清单要根据法律法规的立改废释纂 与部门“三定”调整予以及时更新,主动取消、下放或“挂起”(4)与经济社会发展不相适应的行政权力,从而增强制度效 力,更好应对公共事务的庞杂性与不确定性。其次,权责清单制度的“开源”机制是实现高质量政务服务的创新举措。它 鼓励清单栏目根据公众办事需求进行调整和完善,在原有“事项名称”“行使主体”“权责依据”“运行流程”“监督方式”等核心模 块之外新增更多便民信息。如河南在全省县级政府权责清单中设置了“办事地点”“跑动次数”与“办理结果样本”等群众亟需 了解的办事信息,而湖北省更是新增了“地图坐标”与“交通
13、线路”等更为周到的服务指引。最后,权责清单制度的警示机制 是营造风清气正政治生态的重要安排。它要求权责清单在建设和调整过程中,要根据当地权力腐败大数据分析对各部门 权责事项设置相应廉政风险等级,将清单适用与腐败防治相结合,降低各级干部的廉政风险。最后,权责清单制度的赋 能机制是确保法定权责落地见效的兜底保障。从实际情况看,省市高层级政府行政资源相对丰富,履职目标相对于基层 政府易于达成,而县乡基层政府因在人员编制、财政资金、执法能力等方面的匮乏,其在承接上级政府下放的新职权时, 难免会陷入“接不住、用不好”的窘境。赋能机制针对这一改革难点,对地方政府特别是县乡政府部门在编制、财政等方 面予以适
14、度倾斜,增强基层政府部门的权责承接与履行能力。三、政府权责清单制度的行动向度党的十八大以来,权责清单制度从地方经验上升至顶层设计,其从元治理层面对公权力行为的规约,是国家治理 现代化的核心要义。实践中,权责清单制度发挥着调节政府履职,优化政府与市场及社会之间关系的重要价值,对于增 强政府治理能力,优化营商环境,提升群众获得感并推动公共事务的合作共治,也具有重要的推动作用。(一)促进政府职责体系的优化党的十九届四中全会将“实行政府权责清单制度,厘清政府和市场、政府和社会关系”作为优化政府职责体系的重要 举措。优化政府职责体系是加快全面深化改革,实现“以人民为中心”的高质量发展的必然要求。经过本世
15、纪初以来的多 轮行政审批制度改革和职能部门调整,政府职责体系不断健全和与时俱进,有力释放了市场主体活力,增强了群众的获 得感与幸福感。当前,随着风险社会的持续演进,政府治理的难度与复杂度日益攀升,传统治理方式和职责结构已难以 应对这种复杂动态治理情境的演变,亟待通过权责内容调整以确保公共治理的有效性。权责清单制度的实施能进一步推动各部门职责体系的优化配置,为经济社会高质量发展提供制度支撑。第一,构 建权责清晰的“条块”关系。权责清单能够有效厘清各部门责任归属和行为边界,这为“块块”间分工合作提供了必要前提, 而权责清单制定中涉及的权力取消、下放、承接等职权重构过程,还能促使纵向权力配置更为合理
16、,推动“条条”之间良 性互动。第二,厘清政府与市场主体以及与社会组织之间的关系,激发全社会发展活力。各部门在依法梳理自身权责过 程中,对于“法无规定不可为”理念的遵从,能够清理大批不该管也管不好的社会事项,并做到应放尽放,为社会自治腾 出空间。同时,制度建设过程不仅能广泛废除妨碍统一市场和公平竞争秩序建设的行政性规定,为市场松绑,还能推动 负面清单建设和完善,实现市场主体“法无禁止即自由”,为营造良好营商环境提供制度保障。第三,重塑政府元治理角 色,增强公共服务和宏观政策的有效性。厘清公权力行为边界能有效减少政府对微观事务的过多介入,使政府从“全面干 预”的控制逻辑转向区域“元治理”角色。这一
17、角色转变为各级政府加强事中事后监管并主动强化公共服务腾出了精力,也 为政府着力思考并制定更优质的宏观经济政策和社会发展战略提供了可能,使“全能政府”逐步转变为“有效政府”。(二)加快合法性资源的转化合法性是合乎法律性和普遍熬同性的结合,意在为某种社会秩序提供合理辩护。哈贝马斯从康德的强制法律和自 由法律观点中推演出法律的事实性和有效性特征,两者构成了法律的内在张力。其中,事实性是指法律应当得到遵守和 执行,有效性是指法律应当得到尊重与认同,既包括行为的合法性,也包括制度的合法性。(5)政府权责清单制度作 为法律法规的操作化呈现,承袭了法的控权属性,其蕴含的制度与行为的合法性,能够引导社会公众增
18、强对权责清单制 度的自觉认同与遵从,为政府治理注入持续不断的合法性资源。当代政治哲学家们普遍认同程序正义之于结果正义的先决性。哈贝马斯就曾试图借助民主理论解读程序正义,由 此建构他的合法性概念。在他看来,程序正义即公共领域中的各项决策、审议活动都应有公众的参与,这一实质在于通 过各种制度性安排和无主体的交往活动,将国家权力与公民意志联系起来,以增强公共行动的合法性。政府权责清单制 度实施过程中对公民参与和行政程序的重视,无不体现了对民主权利的尊重,是地方治理合法性资源的有益增量。首先, 权责清单制度在建设过程中对社会公众、专家学者的积极吸纳,不仅能增强制度建设的科学性,更体现了民主决策的独 特
19、价值,契合了程序合法性对公民参与的本质规定(6) o其次,党的十九大提出的“以人民为中心”的新理念和新思路, 旨在倡导公共事务在开放合作的情景中达成共治与共享,增强民众对政府治理的认同。权责清单将监督和反馈机制嵌入 制度设计,能够引导社会公众积极参与对政府履职和公共服务过程的监督,进而拓宽民意表达的空间,提升社会公众的 获得感和幸福感。最后,权责清单制度对各部门履职范围的框定和行权过程的锁定,将政府各部门置于一个编织严密的 制度笼子,促使其主动规范裁量权使用,强化执法正义,增强政府治理的公信力和满意度。(三)倒逼公共服务质量的强化服务性是治国理政的基本理念,是政府改革的重要追求。新中国成立伊始
20、,我国就将“为人民服务”写入党和政府的 基本行为规范之中,旨在时刻警醒公权力机关牢记人民至上的理念,将有限的权力始终用来为人民谋利益。党的十九届 四中全会将建设人民满意的服务型政府作为坚持和完善中国特色社会主义行政体制的重要内容,凸显了“以人民为中心” 的政府治理理念和向社会提供高质量公共服务的改革诉求。(7)经过持续不断的体制改革和职能调整,我国各级政府 治理理念不断更新,职能结构逐步优化,基本实现了从管制向服务的角色转型。从职能内容上看,各级政府部门虽然摒 弃了大量的管制性事项,且不断增加民众亟需的公共服务内容,但在具体履职方式上依然存在管制、命令、独断的影子, 不利于民众获得感与满意度的
21、提升。权责清单制度通过对权力运行和责任履行的清单化部署,使政府清楚自身履职范围及其方式,减少社会管理中的 强硬执法和“门难进、脸难看、话难听、事难力、”的官僚主义作风,推动地方政府履职的服务性转向。首先,各部门在清 单制定过程中,依法清理了大批失效且不符合经济社会发展需要的行政职权,加快政府职能转变,为强化政府的公共服 务职责提供了制度依据。同时,权责的梳理还能逐步划清部门行动边界,厘清不同部门在“一件事”上的职责分工,减少 推诿扯皮或“几十顶大盖帽管着一顶破草帽”的现象,提升政府管理效率。其次,政府权责内容及其运行流程的清单式公 开,将增强市场对政府行为的预期,进而降低交易成本,使权责清单成
22、为优化营商环境和推动地方发展的“服务清单二 且公开带来的监督压力,还能倒逼各部门主动恪守信赖保护原则,增强服务观念,提升服务水准。此外,政府权责内容 和边界的确定性,还能为民众和市场主体办事提供准确指南和依据,使服务理念贯穿市场监管和社会管理全过程,推动 管制逻辑向服务逻辑转变,逐步增强民众幸福感和获得感。(四)推动社会的再组织化以组织化引领现代化,是现代中国建构与社会转型的基本逻辑和基本经验。新中国成立后,我国通过自上而下的 动员、任务和命令等政治化方式将行政机制渗入基层,以实现对社会的组织和吸纳。在全球化、后工业化进程中,社会 异质性和阶层流动不断加快,个体化趣势逐步增强,传统社会的“总体
23、性”特征不断被“个体化社会”所突破(8),社会“去 组织化潮流难以阻挡。如何在实现“去组织化”的同时实现社会的“再组织化”,成为国家治理体系与治理能力现代化进程 中的重大考验。随着现代化进程的加快,传统政治化行政机制越来越表现出对经济社会发展的不适性,进而转向对法治化行政机 制的国家建构过程。(9)从党的十五大首提依法治国战略到十八届四中全会确立全面依法治国总目标,法治成为我国 改革发展事业的根本保障,以期通过国家和社会领域的制度化和法治化实现对社会的“再组织化工然而,由于法律大多 属于一种宏观性概括性的规定,操作性不够强,不仅使社会管理难以实现精准化和精细化,同时,面对数不清的法律条 文,普
24、通公民在接受政务服务或处理其与政府间关系时,也很难对政府施以有针对性的监督。对此,政府权责清单制度 以一种“亲民”的方式将权责内容用民众看得懂的清单形式公之于众,打破权力的神秘色彩,使民众逐步懂得如何监督政 府、如何在其合法权益受到侵害时寻求法律或制度的救济。在此意义上,权责清单制度能够为构建国家与社会间良性互 动关系提供有效工具,使无序化的个体实现彼此联结,激发公民理性,构建“新市民社会”(10),以此实现对社会的“再 组织化”。与此同时,随着社会自主性和利益多元化的增长,权责清单制度对政府、社会、市场及公民个人等地方治理主 体的联结,恰好契合了社会发展提出的从国家行政建构的外生型组织向个体
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