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1、行政许可听证制度之我见 -行政许许可执法法制度改改革研究究调查报报告【文章摘要要】 20004年77月1日日施行的的行政政许可法法,是是我国建建设法治治政府的的重要里里程碑。这这是中国国的第一一部行政政许可法法,也是是世界上上以单行行法形式式颁布的的第一部部行政许许可法,是全面推进依法行政、保障公民权利的重要标志。但在实施过程中,却相应的出现了行政机关有法不依、执法不严的状况出现,以致公民权利得不到充分的保障,不利于我国法制社会的建设。听证制度是行政许可法中的重要程序内容,也是行政机关贯彻公平公正原则的重要途径,调查研究行政许可听证制度对于维系行政许可决定的科学、公正性具有重要的意义。【关键词
2、】 行政许可法 行政许可听证制度 20008年暑暑假的“三下乡乡”实践活活动,笔笔者作为为行政法法学院小小分队的的一份子子奔赴沙沙坪坝区区针对行行政许可可执法制制度进行行了相关的的调研。此此次调研研分为三三项重要要内容,分分别是对对行政机机关及行行政相对对人进行行问卷调调查和对对沙坪坝坝区行政政审批服服务大厅厅督查科科科长李姜姜鹏进行行采访。笔笔者针对对调查相相关数据据进行整整理、分分析和研研究,并并对行政政许可听听证制度度进行阐阐述,从从而提出出自己的的相关看法法和建议议。一、行政许许可听证证制度理理论与实实践的出出入听证制度在在19996年全全国人大大通过的的行政政处罚法法中第第一次引引进
3、于我我国。此此后,在在另外几几部法律律,如价价格法、立立法法、环环境影响响评价法法、行行政许可可法中中也规定定了听证证制度。行政听证制度亦称听取陈述和申辩制度,核心之点是要求“吸取当事人意见”。随着市场经济以及民主政治的发展,行政听证制度在我国得到了广泛的应用,突出表现为以下两个方面:一方面被纳入行政听证程序的行政行为种类逐渐增多,另一方面行政听证程序也逐渐由行政处罚领域向其他领域扩展,如行政许可领域。行政许可听听证制度度是指行行政许可可机关在在作出是是否准予予行政许许可的决决定之前前,告知知申请人人或者利利害关系系人听证证权利,申申请人或或者利害害关系人人陈述意意见、提提供证据据、申辩辩、质
4、证证以及行行政许可可机关听听取意见见、接纳纳证据并并作出相相应决定定的程序序法律制制度。严严格来说说,听证证并不是是一个独独立的行行政许可可程序,它它只是行行政许可可审查过过程中的的一个特特殊程序序。通常常认为,行行政许可可中的听听证程序序体现了了对许可可申请人人及其他他利害关关系人的的尊重,通通过吸收收申请人人及其他他利害关关系人的的参与,既既有利于于保障其其实体权权利和程程序权利利的实现现,也能能够为行行政许可可机关做做出正确确的行政政许可决决定奠定定坚实的的基础,从从而增强强行政许许可的可可接受性性。行政许可可法第第四十六六四十八八条规定定了行政政许可的的听证制制度,从从立法角角度来说说
5、保障了了公民的的公平公公正权利利。但是是在实践践调研过过程当中中,发现现我国行行政许可可法中中的听证证制度不不尽完善善,落实实性差,不不能很好好的保障障公民的的权利,没没有达到到当初的的立法旨旨意。(一)第四四十六条条规定:法律、法法规、规规章规定定实施行行政许可可应当听听证的事事项,或或者行政政机关认认为需要要听证的的其他涉涉及公共共利益的的重大行行政许可可事项,行行政机关关应当向向社会公公告,并并举行听听证。针对行政许许可的听听证制度度,笔者者采访了了行政审审批服务务大厅的的督查科科科长李李姜鹏,李李科长就就此问题题作出了了回答。在程序性问题上,行政审批服务大厅基本按照法律、行政法规和地方
6、性法规来执行,且办理许可力求做到公开和以人为本。但在听证会问题上,李科长表示本部门目前没有举行听证会,只是在调整价格等方面由其它机关办理的需要举行听证会的按照规定来执行。(二)第四四十七条条规定:行政许许可直接接涉及申申请人与与他人之之间重大大利益关关系的,行行政机关关在作出出行政许许可决定定前,应应当告知知申请人人、利害害关系人人享有要要求听证证的权利利,申请请人、利利害关系系人在被被告知听听证权利利之日起起五日内内提出听听证申请请的,行行政机关关应当在在二十日日内组织织听证。申申请人、利利害关系系人不承承担行政政机关组组织听证证的费用用。笔者在对行行政相对对人进行行问卷调调查中,针针对“行
7、政许许可直接接涉及您您重大利利益关系系的,行行政机关关在做出出行政许许可决定定前,是是否告知知行政相相对人享享有要求求听证的的权利?”这一问问题中,222%的的人给予予了肯定定的回答答,即行行政人员员告知了了相对人人享有听听证的权权利;226%的的人认为为没有告告知;剩剩下的552%对对此权利利完全不不清楚。行政许可可直接涉涉及您的的重大利利益关系系的,行行政机关关在做出出行政许许可决定定前,是是否告知知您享有有要求听听证的权权利? A.是是 B.否 CC.不清清楚题号选项13ABC选项人数222652选项比例0.220.260.52(三)第四四十八条条规定:听证按按照下列列程序进进行:1、
8、行行政机关关应当于于举行听听证的七七日前将将举行听听证的时时间、地地点通知知申请人人、利害害关系人人,必要要时予以以公告;2、 听证应当公公开进行行;3、 行政机关应应当指定定审查该该行政许许可申请请的工作作人员以以外的人人员为听听证主持持人,申申请人、利利害关系系人认为为主持人人与该行行政许可可事项有有直接利利害关系系的,有有权申请请回避;4、 举行听证时时,审查查该行政政许可申申请的工工作人员员应当提提供审查查意见的的证据、理理由,申申请人、利利害关系系人可以以提出证证据,并并进行申申辩和质质证;5、 听证应当制制作笔录录,听证证笔录应应当交听听证参与与人确认认无误后后签字或或者盖章章。行
9、政机关应应当根据据听证笔笔录,作作出行政政许可决决定。在调研过程程中,针针对听证证制度问问题特别别对行政政机关做做了调查查。了解解到在涉涉及社会会公共利利益的行行政许可可中,听听证会结结果直接接决定许许可是否否作出的的选项占占50%,即111个人人认为听听证会的的结果对对行政许许可的作作出具有有决定性性的作用用;而332%的的人认为为,只要要召开听听证会,许许可做出出时就会会考虑,但但只是部部分考虑虑;有113%的的行政人人员认为为是否考考虑听证证会结果果视情况况而定;只有55%的行行政人员员认为通通常行政政机关不不考虑听听证会结结果。涉及社会会公共利利益的行行政许可可,听证证会、座座谈会、论
10、论证会结结果是否否影响许许可的做做出?A、 听证会的结结果会直直接决定定许可是是否做出出 500%B、 只要召开听听证会,许许可做出出时就会会予以考考虑,但但只是部部分考虑虑 332%C、 是否考虑听听证会结结果视情情况而定定 133% D、 通常不考虑虑听证会会结果 5%综上说明,行行政许可可听证制制度实践践中根本本没有很很好的落落实下去去。二、造成理理论与实实践出入入的缘由由(一)行政政许可听听证制度度当事人人的范围围过于狭狭窄,程程序规定定过于抽抽象。依据行政政许可法法第446、447条的的规定,行行政许可可的听证证包括依依职权听听证和应应申请听听证两种种形式。依依职权听听证表现现为以下
11、下两种情情形:法律、法法规、规规章规定定实施行行政许可可应当听听证的事事项。就就我国目目前的状状况而言言,法律律、法规规、规章章作上述述规定的的情形尚尚不多见见,只有有极少数数做了类类似规定定。例如如,公公共文化化体育设设施条例例有关关条款的的规定,行行政许可可机关在在做出最最终的决决定之前前就只能能举行听听证,而而不能进进行自由由裁量。行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项。行政许可机关在此基础上所做出的决定能够兼顾公共利益与个人利益之间的平衡,不至于使公共利益遭受严重的不利影响。当然,在这种情况下,行政许可机关拥有是否进行听证的裁量权。应申请听证,行政许可机关对于何谓“直
12、接涉及”、何谓“他人”、何谓“重大利益”等都具有相应的解释权。当然,从有利于行政许可决定公正、合理做出的角度出发,行政许可机关理应对上述“关键词”进行比较宽泛的解释。根据听证范范围的确确定原则则,那么么以下行行政许可可事项可可以免除除听证:对申请请人有利利的许可可事项。目目的在于于为即将将受到行行政机关关不利决决定影响响的当事事人提供供申辩的的机会,从从而保护护其合法法权益不不受侵犯犯。因此此,如果果行政许许可决定定将有利利于申请请人,则则没有听听证的必必要。对申请请人权利利影响轻轻微的许许可事项项。不涉及及公共利利益及他他人重大大利益的的许可事事项。涉及国国家安全全的行政政许可事事项。往往往
13、涉及及到军事事、国防防、外交交等国家家机密,出出于维护护公共利利益的考考虑。紧急情情况下实实施的行行政许可可。因此此,行政政许可听听证设置置了过多多的“例外”,范围围局限的的很小,也是实施起来有很大困难的原因之一。(二)行政政相对人人法律意意识还相相对淡薄薄。在调查过程程中,笔笔者及小小分队成成员是对对行政相相对人即即餐饮行行业进行行的问卷卷调查,所所以其一一定办理理过相关关的行政政许可手手续,但但却有552%的的人对此此告知权权利不清清楚,占占了一半半之多,由由此可以以看出公公民在对对自己权权利的维维护方面面还有待待提高其其法律维维权意识识,依法法保护自自己的合合法权益益。(三)行政政执法人
14、人员要依依法行事事,充分分贯彻行行政法定定原则。在以上三项项数据中中,不难难看出,无无论是行行政机关关自行反反应,还还是行政政相对人人结果分分析可得得出,行行政执法法人员存存在着大大量不依依法办事事的情况况,严重重违法了了法定原原则和公公正公平平原则,不不利于建建立诚信信政府和和保护公公民合法法利益。(四)行政政程序规规定过于于抽象,缺缺乏不予予听证事事项的规规定。通览各国行行政程序序法的规规定,关关于行政政听证例例外事项项,主要要为列举举式和间间接排除除式规定定。如德德国联联邦行政政程序法法、日日本行行政程序序法和和美国联联邦行政政程序法法之相相关规定定都值得得我们认认真研究究借鉴。我我国的
15、行行政许可可法只只规定了了第四十十六四四十八条条为听证证制度,似似乎太过过简略,也也是导致致执法难难以执行行的一个个重要原原因。三、行政许许可听证证制度的的完善(一)进一一步加大大对听证证程序的的审查对听证程序序的审查查分为复复议审查查和司法法审查。对对听证程程序的复复议审查查和司法法审查,是是指相对对一方就就适用听听证程序序作出的的行政决决定不符符而申请请复议或或提起诉诉讼,由由行政复复议机关关或人民民法院对对原行政政机关适适用的听听证程序序进行审审查判断断的活动动。简言言之,是是复议机机关或人人民法院院对听证证程序进进行审查查,进而而判断具具体行政政行为的的合法性性及适当当性的后后动。在在
16、美国,听听证程序序的一些些重要原原则,如如案卷排排他性原原则,决决定者必必须听证证原则等等,几乎乎都与司司法审查查相联系系,有的的直接来来源于司司法审查查的判例例,有的的是在司司法审查查的推动动下经法法律规定定而产生生。在我我国,这这个问题题应该越越来越引引起足够够的重视视。(二)听证证程序适适用范围围应逐步步扩大,不不应设置置过多“例外”。进一步完善善行政许许可听证证的具体体程序,扩扩大行政政许可听听证的当当事人范范围。完完善行政政人听证证制度,必必然要求求听证主主持人独独立、听听证主持持人与调调查人职职能分离离、案件件证据排排他性规规则等。这这些具体体的行政政听证规规则需要要结合我我国公共
17、共行政实实践进一一步研究究探索,如如职能分分离规则则。为达达到行政政听证会会全面公公开的要要求,各各国行政政程序参参加人的的范围也也呈扩大大趋势,特特别是为为吸收利利害关系系人参与与行政听听证程序序,有些些国家还还设置了了行政听听证参加加制度。在在完善听听证制度度时有必必要研究究这类建建议。在英国,听听证程序序的适用用同自然然公正原原则的适适用一样样是逐步步扩大的的。近年年来,根根据欧共共体法有有关规定定,听证证权才逐逐渐成为为一项普普遍使用用的权利利。对此此,英国国行政法法学家威威廉韦德补补充说:“听证权权之所以以是一项项普遍原原则的理理由之一一是授予予这种权权利不会会有什么么害处。例例外越
18、少少,行政政官员就就会越快快地领会会到这是是永远不不能否认认或忽视视的。法法律应不不失时机机地教授授这一课课。”(三)加强强行政机机关执法法素质,切切实保障障行政相相对人的的合法权权益。目前确实存存在着某某些执法法人员素素质不高高,执法法中打骂骂群众、吃吃拿卡要要、乱罚罚款等现现象。所所以全面面提高执执法人员员的素质质,尽快快造就一一支适应应市场经经济发展展的高效效、廉洁洁的执法法队伍,是是推行执执法责任任制、依依法行政政的紧迫迫问题之之一。笔笔者认为为,提高高执法队队伍素质质,应从从源头抓抓起,着着重在以以下四点点: .结合机机构改革革,调整整、充实实、加强强执法队队伍。实实行竞争争上岗,择
19、择优录用用,让素素质高、能能力强的的人员进进入执法法队伍。 .实行持持证上岗岗。必须须经过相相关法律律法规和和专业知知识培训训,取得得合格证证书或专专业资格格,方可可上岗。 .把行政政执法教教育与建建立行政政执法责责任制相相结合,使使执法人人员树立立良好的的敬业精精神。 .执法情情况定期期检查考考核。对对法律意意识不强强,法律律素质不不高,执执法效率率低下的的执法人人员,坚坚决淘汰汰。(四)加强强行政相相对人的的法律意意识,学学会运用用法律武武器维护护自己的的合法权权益,落落实好参参与原则则。虽然行政行行为具有有单方性性,其做做出无须须通过相相对人的的意见,但但行政相相对人作作为行政政法律关关
20、系中的的当事人人,是其其中不可可缺少的的组成部部分,应应当赋予予其参与与的权利利,以保保障行政政程序顺顺利进行行;参与与原则使使相对人人能够对对自己的的权利进进行救济济,是当当代公正正民主的的要求;赋予相相对人参参与权是是表现行行政执法法的公正正性和严严肃性,行行政决定定对其更更具说服服力;参参与原则则促使行行政主体体在当事事人监督督下公正正行使职职权;参参与原则则是我国国人民政政治民主主的直接接体现。(五)细化化对违反反行政许许可听证证制度的的责任研研究。对于没有依依法举行行行政许许可听证证将会产产生什么么样的法法律后果果,目前前我国的的行政实实务中一一般简单单规定该该行政决决定无效效,其中
21、中缺乏对对于何种种不同性性质的违违反程度度行为的的区分以以及撤销销与宣告告无效的的区分。四、结语 听证制制度是现现代行政政程序中中的核心心制度,为为各国所所广泛采采用。在在我国,自自19996年行行政处罚罚法首首次确立立处罚听听证制度度以来,已已经先后后建立了了价格决决策听证证制度和和行政立立法听证证制度。如如今,听听证制度度又一次次被引入入到行政政许可领领域,从从而是听听证制度度在我国国的适用用范围日日益加大大。笔者者通过此此次和“三下乡乡”的其他他成员共共同调研研课题,加加深了对对行政许许可相关关制度特特别是听听证制度度的认识识,并整整理成文文提出了了自己的的一些看看法和见见解,可可以说是是满载而而归、不不虚此行行,此次次实践调调研活动动必将终终生难忘忘。笔者者深知,要要做到在在行政效效率和公公民权利利的保护护之间找找到平衡衡,还任任重而道道远,这这远非一一部行行政许可可法或或是一个个行政许许可听证证制度可可以改变变的。参考书目:【1】行行政法学学 -郑传传坤 (法律出版社2007.3)【2】行行政许可可法教程程 -关保保英 黄黄学贤 (中国政政法大学学出版社社 20004.7)【3】行行政程序序法原理理-崔崔卓兰 季洪涛涛 (法律出出版社220077.1)【4】我我国听证证程序研研究-刘刘勉义 (中国法法制出版版社 220044.9)
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