财政研究笔记(三):2016_2022财政重整六周年考-20221122-华安证券-16正式版.doc
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1、固定收益深度报告2016-2022,财政重整六周年考财政研究笔记(三)20221122报告日期:2022-11-22主要观点:首席分析师:颜子琦国办 2016 年 88 号文,财政重整大纲执业证书号:S0010522030002财政重整首度提出于国办 88 号文,其中明确将政府债务风险事件划分为电话:13127532070四个等级,并设置具体的措施及终止条件。当一般债务付息率/专项债务邮箱:yanzq联系人:杨佩霖付息率任一达到 10%以上时,财政重整将强制执行。执业证书号:S0010122040030整体来看,财政重整针对地方政府显性债务,一旦实施,对于城投基本电话:17861391391面
2、的影响偏负面。财政重整加强了对地方政府显性债务的管控,为防范邮箱:yangpl化解地方政府债务风险提供制度化的政策保障。但是多方面限制财政开支措施,减少了政府对于基础设施建设投资支出,影响经济发展。对于城投而言,尽管重整有利于管控区域债务风险,改善显性债务安全性,但是一旦政府缩减开支,或将影响对于城投代建项目的回款、财政补贴以及偿债支持。管中窥豹:政策落地以来,仅出现三个公开重整实例2018 年以来我国地方政府触发财政重整的主要为四川省资阳市雁江区、安岳县,以及 2020 年黑龙江鹤岗市。其中资阳市的两个区域均为专项债务付息率超标触发财政重整强制条件,鹤岗市则为政府无法按时偿付本息触发财政重整
3、。截至目前,前两个区域已经完成财政重整,鹤岗市正采取申请省级补助,盘活国有资产进行重整计划,2021 年各级政府债务均已按时偿还。刨根问底:2016-2021,还有哪些地方可能发生过重整2016 年以来,地方政府专项债付息额逐年扩张,近年较为稳定。从规模来看,省际分化呈现东部中部西部的特征,专项债付息率与之相反。运用“专项债付息率=地方政府专项债付息额/政府性基金预算支出”计算2016-2021 年地方政府专项债付息率发现:纵向对比下,地方政府专项债付息率呈现上升趋势,2020 年及以前,全部省份的专项债付息率处于 10%以内的健康水平,2021 年出现超标省份。横向比较下,专项债付息率呈现西
4、部、东北省份中部省份东部省份、直辖市特征。专项债付息率超标城市大部分位于中西、东北部地区。分城市来看,2016-2018 年,专项债付息率超出过 10%的城市数量呈敬请参阅末页重要声明及评级说明证券研究报告深度研究现逐年增加的趋势,2019-2020 年这一数量回落,2021 年大幅增加。其中具体数据为:2016 年 2 城,2017 年 8 城,2018 年 9 城,2019 年8 城,2020 年 2 城,2021 年 25 城。从城市分布来看,大部分专项债付息率超标的城市位于西部、东北部省份,少部分位于中部省份,暂时未有东部省份城市出现超标。展望后市,2022 年哪些区域或面临财政重整?
5、我们采用“2022 预测专项债付息率=2021 专项债务付息额/2022 预测政府性基金收入”这一公式对 2022 年预计进行财政重整区域进行测算。此处测算结果由于分母分子层面的口径误差,存在偏小的特征。测算结果发现 2022 年超三成的省份专项债付息率在 10%以上。总结展望:财政重整六周年,未来将走向何方?财政重整加强了地方政府对于防范化解地方政府债务风险管控,但是对于城投的影响整体偏负面。在当下土地市场低迷情形下,政府性基金预算收支预计同比下跌,专项债额度高幅增长, 88 号文定量标准是否会适度宽松或有所调整?有待观望。风险提示底层数据处理误差,测算结果偏小。敬请参阅末页重要声明及评级说
6、明2 / 16证券研究报告深度研究正文目录1国办 2016 年 88 号文财政重整大纲 .51.1如何判定一般债务支出率、专项债务支出率 .51.2如何施行围绕开源节流的六项措施 .61.3如何终止相关指标降回警戒线可恢复正常 .61.4有何影响财政节流或影响城投获取回款/注资/补贴/专项债/重大项目 .72管中窥豹:政策落地以来,仅出现三个公开重整实例 .72.1资阳市雁江区:专项债付息率超标 .72.2资阳市安岳县:专项债付息率超标 .82.3鹤岗市:政府无法按时支付债务本息.83刨根问底:2016-2021,还有哪些地方可能发生过重整? .83.1专项债付息额:逐年扩张,近年较为稳定 .
7、93.2专项债付息率:回测 2016-2021 指标结果,哪些区域可能被重整? .94展望后市,2022 年哪些区域或面临财政重整? .125总结展望:财政重整六周年,未来将走向何方? .146风险提示.15敬请参阅末页重要声明及评级说明3 / 16证券研究报告mNqNrMpRxPrMxOpOnRoQzQ9P9R9PoMmMpNoMjMpOmNkPtRsRaQqRtPNZqMmMMYpNxO深度研究图表目录图表 1 国办“88 号文”政府性债务风险四个等级5图表 2 国办“88 号文”财政重整执行条件6图表 3 国办“88 号文”财政重整六大措施6图表 4 2017 年以来雁江区政府性基金预算
8、收入及专项债务付息率(单位:亿元,%)7图表 5 2017 年以来安岳县政府性基金预算收入及专项债务付息率(单位:亿元,%)8图表 6 2016 年来地方政府专项债付息额(分省份 单位:亿元)9图表 7 2016 年来地方政府专项债付息率 (分省份 单位:%)10图表 8 2016 年来地方政府专项债付息率 (分城市 单位:%)12图表 9 2022 年预测地方政府专项债付息额(分省份 单位:亿元)13图表 10 2022 年预测地方政府专项债付息额(分城市 单位:亿元)14敬请参阅末页重要声明及评级说明4 / 16证券研究报告深度研究1 国办 2016 年 88 号文财政重整大纲1.1如何判
9、定一般债务支出率、专项债务支出率防范化解地方政府债务风险既要关注隐性债务,也要防范显性债务风险,财政重整即为预防、化解显债风险的政策设计。财政重整这一概念最早提出是在 2016 年 10 月 27 号国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知(国办函201688号,以下简称“88”号文),其中明确将地方政府性债务风险划分为级(特大)、级(重大)、级(较大)、级(一般)四个等级,其中一般债务付息率/专项债务付息率任一达到 10%以上时,财政重整将强制执行。图表 1 国办“88 号文”政府性债务风险四个等级资料来源:国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知,华安证券研
10、究所财政重整的执行条件分为自主执行与强制执行,88 号文指出“市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时,可以启动财政重整计划。市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出 10%的,或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出 10%的,债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。”其中一般债务付息率/专项债务付息率任一达到 10%以上时,财政重整将强制执行。敬请参阅末页重要声明及评级说明5 / 16证券研究报告深度研究图表 2 国办“88 号文”财政重整执行条件资料来源:国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知,华安证券研究所1.2如何施行围
11、绕开源节流的六项措施国办 88 号文对于地方政府的财政重整计划做出了具体的安排,包括开源节流、财政预算、上级救助等方面。地方政府在实行必须依法履行相关程序,保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出,要注重与金融政策协调,加强与金融机构的沟通,不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。具体措施有(1)拓宽财源渠道;(2)处置政府资产;(3)优化支出结构;(4)加强预算审查;(5)改进财政管理等;(6)改进财政管理等。图表 3 国办“88 号文”财政重整六大措施重整措施具体手段类别依法加强税收征管,加大清缴欠税欠费力度,确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制拓宽财源渠道度,增加政府资源性收入。
12、除法律法规和国务院规定的财税优惠政策之外,暂停其他财税优惠政策,待风险解除后再行恢复。增加收入处置政府资产指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等,结合市场情况予以变现,多渠道筹集资金偿还债务。一是压缩基本建设支出。二是压缩政府公用经费。三是控制人员福利开支。四是清理各类优化支出结构对企事业单位的补助补贴。五是调整过高支出标准,优先保障国家出台的教育、社保、医节省开支疗、卫生等重大支出政策,地方支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。加强预算审查相关市县政府涉及财政总预算、部门预
13、算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项,预算管理在依法报本级人民代表大会或其常委会审查批准的同时,必须报上级政府备案。改进财政管理相关市县政府应当实施中期财政规划管理,妥善安排财政收支预算,严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。申请省级补助包括但不限于:代偿部分政府债务,加大财政转移支付力度,减免部分专项转移支付配套上级帮助资金。待财政重整计划实施结束后,由省级政府自行决定是否收回相关资金。资料来源:国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知,华安证券研究所1.3如何终止相关指标降回警戒线可恢复正常财政重整在符合条件之后可以终止。国办 88 号文指出,在地方政府性债务风
14、险得到缓解、控制。地方政府实现财政重整目标之后,可以经过上级政府债务管理领导小组或债务应急领导小组同意,终止应急措施。敬请参阅末页重要声明及评级说明6 / 16证券研究报告深度研究1.4有何影响财政节流或影响城投获取回款/注资/补贴/专项债/重大项目在地方政府层面,一方面财政重整提出加强了地方政府对地方政府债务的风险管控,提前防范地方政府债务利息偿付支出对财政资金的过度占用,为防范化解地方政府债务风险提供制度化的政策保障。另一方面,对于重整地方政府采取多方面限制财政开支措施,减少了政府对于基础设施建设投资支出,影响经济发展。在城投层面,从开源的举措来说财政重整利于城投管控债务风险,发现问题、求
15、助上级、解决问题,改善显性债务安全性。但是从节流的角度,政府缩减开支必然会影响到对城投的回款、注资、补贴等财政支持力度。压缩基建支出会影响城投代建项目回款,一部分必要的建设任务转移至城投;清理企事业单位的补贴,影响政府对于城投的补贴;土地出让收入扣除成本后用于偿还显性债务,政府对城投的偿债支持也将减弱。整体来看,财政重整针对地方政府显性债务,一旦实施,对于城投基本面的影响偏负面。2 管中窥豹:政策落地以来,仅出现三个公开重整实例2.1资阳市雁江区:专项债付息率超标四川省资阳市雁江区于 2018 年 9 月召开区常委扩大会议提出财政重整,并于 2019年 5 月成功完成。其触发财政重整的主要原因
16、为政府性基金预算收入的下降导致专项债付息率超 10%,2017 年雁江区受政府性基金预算收入影响专项债付息率超过 30%,2018-2019 年仍处于 10%左右的预警区间,经过一年的财政重整目前雁江区专项债付息率回归警戒线以下。图表 4 2017 年以来雁江区政府性基金预算收入及专项债务付息率(单位:亿元,%)敬请参阅末页重要声明及评级说明7 / 16证券研究报告深度研究资料来源:政府官网,华安证券研究所(右轴为专项债付息率)2.2资阳市安岳县:专项债付息率超标四川省资阳市安岳县于 2018 年 8 月开始财政重整,2019 年 5 月完成重整。主要原因同样在于政府性基金预算收入的下降导致专
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- 财政 研究 笔记 2016 _2022 重整 周年 20221122 华安 证券 16 正式版
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