城市发展与经济增长方式转变_理论分析与对策建议.pdf
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1、哪城市发展与经济增长方式转变一理论分析与对策建议赵民唐子来侯丽提 要本文分析了经济增 长方式转 变与城市发展 的关系,以上海市为对象,研究了土地供应、开发强度、系统开发、郊县的业化与城市化等与增 长方式相关的间题。在理论和实证研究 的基础上,提出了实施和加强公共干预的对策建议关键词城市发展公共干预制度创新导论我国政府指出,实现“九五”和。年的奋斗目标,关 键是实行两个具有全面意义 的根本性转变一是 经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济休制转变二 是经济增长方式从粗放型向集约型转变,从而促使国民经济持续、快速、健康发展和全面进步。如何通过转变 经济增长方式来实现上海市及全 国的战略目标
2、,是人们面临的重大课题。经济增长一般是指一个国家或一个地区的经济规模的扩 大。经济增长方式是指一个国家或地区实现经济长期增长所依赖的源泉、机制与途径。经济增长可通过两种方 式来 实现一是各种 要素投人的增加,包括 劳动力、资金、土地等要素的增 加二 是 要素生产率的提高。在 现实中,投人要素的增加与要素生产率的提高往往结合在一起。仅山或主要由要素投人增加对经济增长起作用的情况即为粗放型的经济增长方式,而主要山要索生产率的提高对经济增长起作用的情况则为集约型的经济增长方式。粗放型经济增长方式就是高 投 人、高消耗、低产出、低质量 地实 现经济增长。其主要表现 为靠铺新摊了、二新项日,搞大而全或小
3、而全、低水平的重复建设和横向扩张,靠高投资、高积累支撑经济增长的高速度以资源的多占用、高消耗来换取经济增长。集约型的经济增长方式就是高效率、高产出、高质量、低消耗地实现经济增长,注重的是内涵发展和高附加值,依靠科技进步和科学管理,实现生产力和资源的合理布局 和充分利用。粗 放型的经济增长必将受到资源、环境等的制约,在全球经济一体化发展中丧失竞争力,是不可能持续发展 的集约化的经济增长模式是我国经济、社会长远发展的必然选择城 市 作 为经济社会物质要素的空问聚集体,始终处于变化之中。各个时期的经济和社会活动对于物质空间有 着不同的要求。城市发展以城市的经济和社会发展为依据,日的是为了满足各种城市
4、活动对于物质空间的需求,使城市功能得以正常发挥。城市 是 现代经济活动的主要载体,城市化的过程是土地等 自然资源和社会资源的开发利用从粗放型向集约型转变的过程。城市的进步和发展,同样也是土地等资源的利用以及生产、生活方式集约化程度由低级 向高级的 进步和 发展的过程,并与整个经济的增长方式转变相适应。另一方面,与城市建设和发展相关联的城市房地产业、市 政基础设施等亦是城市部门经济的组成部分,其实物 形 态的存量和价值形态的资本财富是社会经济活动的重 要 成果。因此,经济增长方式的转变不能不涉及到城市发展 问题。对上海城市发展和城市开发的若干分析土地供应总量与城市集约化发展城 市的各项功能都要落
5、实到土地,城市的发展往往伴随着空间的拓展,所以城市开发建设用地的供应是至关重要的。城 市的聚集经济效益来源于空间活动的联系性和土地 等资源的集约化使用模式。从统计关系看,大城市,特 别是特大城市,一般比中小城市具有更高的经济效益和土地资源使用的集约性。国内外的经验表明,要维持高密度的城市形态,在土 地资源严格约束的条件下提供城市正常运转所需 的服务设施 水平,资金的投人将成倍、成几十倍地增加。在我国资金的机会成本相对较高的条件下,过分压缩城市土地 供 应量 的做法是不可取的,它将造成土地使用的集约化以同样稀缺的货币资本利用的粗放化为代价。所以,城 市人均用地标准过低,单位用地面积的产出趋高等本
6、身并不代表城市的集约化发展。疏散上海中心城区过密的人口和工业一直是上海城市总体规划的目标之一。上 海市要建成一流 的国 际城市,一定 要 放宽密度,根据国家关于城 市建设用地标准,调整城市用地规模和增加人均用地面积。近年来,上 海城市住 房水平的提 高,城市道路和公共绿地的增加,各项重大基础设施的建设,以及新的产业和经济增本课题获年仁海市决策咨询研究成果二等奖国 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http:/长点的 形成等,无不得益于城市空间的拓展及建设用地供应的增加
7、。在 新增 土地供应的同时,上海城市建成区内存量土地的供应也出现了转机。上海老城区的许多建筑已经陈旧,功能也已失调,但由于区位较好,土地自身的“价值”很高。通过置换,许多用地实现了优化配置。一批污染源 及用地粗放的工业企业的用地得到了调整,大量危房、简屋和棚户住宅得到了改造。城市存量土地的置换和再开发顺应了城市经济结构的调整和城市功能的转变促进了第三产业及住宅建设等的发展。同时,土地资源优 化配置也为城市政府及整个社会带来了可观的土地收人,使改造旧区和投人城市基础设施开发的资金大大 增加,较快地改善了城市的面貌和运转效率,从而使胜海城市的发展和土地资源 的集约化利用达到了一个新的高度。另一方面
8、,也要看到在 近几年来上 海的城市开 发中,无论是外延增量土地还是城区存量土地的供应,都有 所失控,产生了有悖于经济增 长方式转变和城市集约化发展的一些消极后果。据 统计自年至年,上海市 年累计批 准建设用地万,。这一数量 占建国来全市批准建设用地总量的,即超过了前年批准用地的总和。外延增量土地供应过多过快造成的后果如下全市耕地面积急剧减少。、年批准 的建设用地中,耕地为万,约占。这一方面使得上海市郊原本人均耕地偏少 的矛盾更加 突出。后备土地资源的开发远远赶不上消耗速度,另一方面在客观匕起了弱化人们珍惜耕地 的意识的作用。表上海市若千年份耕地面积增减情况单位指指标标年年初耕地合计计当当年增加
9、加,壮壮新开荒荒,当当年减少少。国家征 用用乡乡村基建建私私人造房房其其他他年年末耕地合计计民叮只资料来源上海统计年鉴年部分被征用土地 闲置。由于土地供应过多过快、超过一实际的有效需求量,给投机圈地者提供了便 利。即使真正要开发,由于总规模过大使得开发的资金投 人、基础设施建设等方而都不可能及时到位。据有关资料,至年,全 市 征 而 未用的土 地达万多,在浦东新区已批准的各类建设用地中,征而未用的闲置土地将近邝,项目达余个。由于政府的干预待开发的闲置土地 中真正抛荒的并不多,但土地资源配置不当己造成的损失已是不容忽视的事实。已开发的商品房过量空置。由于土地供应过多过快,使实际已开发的商品房峻工
10、面积绝对量达到了相当高的水平,并出现了空间地域性、品种结构性 的矛盾,从而造成了空置量和空置率过高。别墅式住宅和普 遍商品房主要是在增量土地上开发建设的,在城市外围 地区空置情况严重,且不易消化吸纳。商品房过量的空 置造成了土地、资金的严重积压和浪费,这会引起开发商的 经营危机及加大金融业的风险性,并会干扰整个经济的健康运行。使土地的“资本”价值下降。由于 土地供应失控,造成了事实上的买方市场,使农村土地转变为城市建设用地后的真正价值不能实现。同时,由于已征用的待开发土地出现闲置、已开发建成的商品房空置量过大,必 然会引发竞相压价、降低销售,使得土地和房产的 市 场 价格下降。同时,老城区存量
11、土地的价值也会受牵联。由于新区开发相对较为容易,土地价格低,使得旧区改 造 的机会成本提高,这将对上海老城区危房、棚户、简屋地段的改造工作造成更大的压力。建成区存量土地的置换和再开发,当总量失控后也会出现 消极 的后果。海市商品房中空置率最高的是办公用房,而办公用房主要是在存量土地上开发建设的。据 统计,年全市办公用房空置率达,今后几年还有不少办公楼盘要人市,空置率有居高不下之势。存量土地的过多供应同样反映在商业发展上。年以来,上海 中心城区 已新建幢商厦,建筑面积达。余万,至年,全市商业面积累计达万,比年增加倍。其中“四街一场”新建和扩建营业面积万,是原来的倍各区县商业中心也快速 发展。整个
12、商业开发出现片面追求外延数量扩张的势头。由于一些新开发项目的重复建设,雷 同有余、特色不 足、缺乏档次和功能的合理配置和规模结构的引导控 制,导致经济效益下降甚至经营困难。据分析,在短时间内商业用地开发过多,大型豪华商厦数量增加过快是造成商业效益下降的一个重要原因。从 城 市土地经济学的角度看,土地供应的边际效益是一个变量,例如,当某一地段土地 的市场价值达到每,为元,这标示 了这一地段及同类地段土地的机会成 本,但这是一个边际价格,并不意味着这一地段及同类地段 的全部地块都会实现这一价格随着供应的增大,边 际价格将出现递减,最终导致市场价格低于开 发成木使开发 出现亏损。价格边际开发成本临界
13、供应量图供应量口 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http:/图说明,当土地边际开 发成本不变,市场需求确定的条件下,边际开发成 本与 市场 需求 曲线相交点的土地供应量是一个 临界供应量,过了这个点以后土地市场价格将低于开发成本,只有当市场需求上升从到,才应增加供应量 从到图。价格供应且图在 某些情况下,即使某一类土地或物业的市场供应量已经饱和甚至出现空置,但仍会有市场需求,这时要注 意“转移效益”。例如旅馆、办公用房,当供给达到饱和后,新的开发项目可能由于获得更
14、佳的区位,由于 国际间的 市场营销等,从项目财务的角度评价开发仍是可行的,因而仍可承受较高的土地费用。但这样的项目会转 移已有同类设施的客源,使之降低效益,也就是说新实现 的土地配置的收益仅仅是一种转移效益,并造成社会的不经济。据报道,上海 市一些新推出 的办公楼盘中,有 相当一部分客户是从其他办公楼转移过来的。当新开发项目的效益主要是建立在转移效益”的基础上时对城市而言已不是一种集约化的发展,因而新开发不等于新的经济增长点。综上分析,无论是外延增量土地的供应还是存量再开 发土地的供应,都要把握数量和结构的合理性和适时性,并从社会的角度来评价土地资源及各项社会资源的优化配置和集约化利用。土地开
15、发强度与城市集约化发展市 场经济和 土地的有偿使用正在使我国城市的用地结构和土地使用方式发生急剧的变化。在上海市,前几年旧城改造和上地批租形成了热潮,高层建筑如雨后春笋般拔地而起,中心城区的土地开发强度己出现了一个质 的 变化,土地资源利用的集约化程度达到了一个空前的高 度,旧城改造和城市现代化建设的成就是有目共睹白勺。从世 界范围看大城市 中心地区土地使用的高容量化是一 个普遍的趋势。从城市空间的比较看,亚洲大都市 的上地开发强度一般都比欧美的城市要高。土地资源的相对稀缺性,经济发展所处的阶段及地区文化传统可能是产生这种差异的主要原因。根 据上海市的土地资源条件,基础设施配套能力及市场的需求
16、,城市开发适度容量化是城市化发展 的途径,有其内在的合理性。土地使用制度的改革以及全社会土地经济意识的增强,使得上海城市土地资源配置的经济效益大大提高,城市 开 发活动空前活跃。但同时在局部地段也出现了因土地开发强度过大而使城市基础设施不堪负担,投资效益低下,以及城市资源的其他一些要素的效益被降低或被 破 坏 的情况,涉及诸如阳光、空气、绿地、历史文化遗产、城市景观等方面。在城市土地开发强度方面,上海市有三个比较突出的问题。高层建筑随机分布。高层建筑相对于多层低层建筑容积率要高,也就是土地开发的强度高上海市区高层建筑分布的随机性说明了城市开发中高容量开发 的区位随意性。在较成熟的市场经济条件下
17、,城市高层建筑的分布是有规律的,主要是集 中在城市中心地段。其背后有规划控制的作用,但市场的力量是更本质性的。如第 一节中所分析,在没有规划控制的情况下,利润 最大 化的开发强度取决于边际产出量与边际投人量的相互关系,而并非开发强度越大越有效益。在 前 几年开发热的氛围中,上海城市土地的价格被扭曲,短期的卖方市场又提供了虚假的房产价格信号。导致了建设单位和开发商不仅在市中心地区大造高楼,而且在区位条件相对较差的地区也纷纷开发高层住宅。当供 给的短缺缓和及趋于消除后,开发商原先所设定的销 售价 格往往背离市场的实际价格,所实施的开发强度明 显 过高,从而造成开发效 益下降甚 至 出现亏损图。价格
18、减少效益甲边际投入设定边际产出实际边际产出开发强应图目前在上海市区内环线周围及外围地区的不少高层建筑,其市场价格与多层住宅相似,但销售相对困难。而从 开发成本看,高层建筑的造价要大大高于多层。所以不 根 据区位条件的高强度开发虽然可使用地的集约化程度提高,但资金的效益却下降了,集约转变成了粗放。普遍追求高容量开发。市场化的经济改革及 全社会土地意识的提高,使得大家都希望在既定的地块 上 产出尽可能多的使用面积或可销售面积,所以都希望 把 容 积率“用足”甚至“超额”。从单个地块的项目开发看,达 到边际投人等于边 际产出那一点的理 论 最大开发强度,是土地资源的最优化配置,可实现投资利润的最大化
19、。口 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http:/但从城市开发的整体角度看,一个项目的开发还会给 外部造成一定 的影响,特别是 在市中心的高容量地段,社 会成本明显与开发项目的边际成本不一致。伴随着 新 开 发的可能是基础设施的超负荷、交通发生量的外增加、城市风的产生、对城市景观及历史保护地段的不利 影响等,这些都构成社会的成本。如果计人了社会成本,对 某些地块的开发强度就要有所限制,只有这样,才 能实现城市整体的集约化发展。用经济分析的方式来表达图,以边际社会成本
20、曲线与边际产出曲线相交点所对应的建设量为最适应开发强度。超过 这 一 强度后,项目边际效益还可能进一步上升至,但社会的边际成本进一步上升,即边际社会成本大于边际产出。价格边际社会成本边际投入边际产出过度开发开发强度图,道 路、绿地等公共用地被挤占。土地价格、级 差地租等市场信号 自发地影响城市开发和经营活动在追求高强度、高密 度开发的情况下,社会福利型和不直 接赢利的公共用地不受重视,甚至被牺牲掉。绿地 和道 路广场面积少、占绿开发、压缩公共建筑设施用地、鱿道路和人行道建设市场等问题在上海的城市开发和管理中一直未能得到根本解决。绿地、广场、交通用地以及其他许多公共设施用地本身一般是不直接赢利的
21、它们的存在是使其他商业性用地 得以正常发挥功能并获取较高收益的条件。所以用同一地 段的商业性地价或地租水平来评价绿地、广场、道路 等 公共用地的费用代价是片面的。即使在一些资本主义 国家和地区的城市高地价区中,也都布置着大片的休憩 绿 地和游览广场,并没有因为地价高而把开放空问都占完 或蚕食绿地。事实上,正是这些广场、绿地、道路等公共空间给所在的地区和城市凭添了魅力,提高了周边地段的开发价值,使得城市商业性活动与城市公共活动相得益彰。山于城 市开发和土地使用中还存在着社会、文化、心理、环境等非直接经济方面的得失,所以,对土地使用方式和干发 强 度的 问题不能仅仅用经济的尺度来衡量,在考虑财务和
22、经济要求的同时,还应该权衡社会、文化、环境等效益,从而使城市经济实现良胜的集约化发展。,系统开 发与城市集约化发展城 市 基础设施的各个系统建设也是城市开发的重要组 成部分,并是各项物业开发的先决条件。城市现代化水 平和集约化发展的程度主要取决于城市各项基础设施的水平和服务效率。上 海 的城市开发既要改造旧 区和拓展新区,同时还要 还清城市基础设施方面 的“欠帐”并实现跳跃式的发展,以便与建成国际一流大都市的目标相适应,尽快改变城市运转效率低下的粗放局面。近 年 来,上海市在城市基础设施的建设方面取得了很大的成就。据统计,仅、年年间,上海市用 于城市基础设施的投资就达。亿元人民币。上海市在整个
23、“八五”期 间的基础设施投资额是“七 五”期间的倍,“六五”期间的倍。一批重大市政工程项目相继竣工,例如南浦大桥、杨浦大桥、内环线高架、南北高架、地铁一号线等“八五”期间,全市新增自来水供应能力近万日,新增煤气供应能力万,日,新增城 市道路城市供电、电信以及排 水、防汛、环卫等方面的水平也都有了突破性的提高。由于这些基础设施的建成和运行,才使得大规模的旧区改造和新区开发能够成为现实。土地有偿使用 的改革,使上海城市的大批土地通过商业化开 发实现了集约化配置,产生了较高的经济效益。但每个地块的经济价值及开发方式,包括用途和容积率等,都是与该地块及整个城市 的交通、供水、供电、排水、电信、燃气等基
24、础设施的服务能力和承受能力密切相关的。由于黄浦江越江交通设施的建设改善了浦 东新区的可达性,使浦东与浦西地区长期存在的区位差异性 有了明显的缩小,从而使浦东新区许多地块的开发价值和 土地权益的市场价格大大升值。与此相类似,二海 市地铁一号线的建设,使徐汇至阂行一带新开发区的土地和物业需求量大为上升,形成了开发的热潮,同时地铁沿线老城区的土地置换和功能开发也获得了很好的效益。由于历史的原因,上海城市基 础设施的“欠帐”严重,加之近年来城市的加速改造和拓展,城市服务水平和运转效率不高仍是制约城市开发效益和功能发挥的“瓶 颈”之一。在全市固定资产投资中,基础设施的投资需 长期保持较大的份额,并与城市
25、土地和物业开发相协调。在前儿年的房地产开发热中,上海市的某些开发地区曾经 出现过建筑物业开发与墓础设施和公共设施的开发相脱节的现象,特别是在城市外围的一些新开发区,违背统一规划、综合开发和成片建设的原则,基地过于分 散、开发单位过多,形不成规模效益、市政基础设施难以配套。有的因大系统原因根本不具备配套条件在基 地内部少配、迟配甚至不配必需的市政基础 设施和公建设施。这是造成目前大量商品房空置的主要原因之一,不但使物业贬值,得不到正常的投资回报,而且在社会效益方面也造成了损失。新区开发成败的一个重要因素是可达性的状况,即口 1994-2009 China Academic Journal Ele
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