民国时期中国土地征地法规中的三条规定分析,法制史论文.docx
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1、民国时期中国土地征地法规中的三条规定分析,法制史论文土地征收法规在技术层面上的完善是解决征地纠纷的重要因素之一。当前,在中国的征地立法中普遍存在概念不清楚明晰的现象, 大量政治性词汇进入法律,而且是作为操作性词汇使用的 ,使政治和法律混为一谈,尤其是征地中至关重要的三个主体 土地所有者 、 土地需用者 和 征收机关 的涵义模糊,使征地各方的权利和责任也模糊不清,引发的纠纷和矛盾不能及时解决。 当前, 区分征地主体和用地主体,在我们讨论征收、拆迁文章里其实都忽视了这点 。这种情况制约了中国征地制度的改革和征地法规的完善。通过对民国时期中国土地征地法规中的 土地所有者 、 土地需用者 和 征收机关
2、 的相关规定进行分析,为当今征地制度的改革提供借鉴经历体验。 一、土地所有者 征地法中的土地所有者是征地补偿的对象。国民于年颁布的(土地征收法中规定了征地补偿对象是土地所有者和土地关系者。 称土地所有人者,谓于被征收之土地所有人。称关系人者,谓于被征收之土地有权利之人 。 土地所有人在法律规定的范围内占有、使用和处分土地,并从土地上获得利益的权利。土地关系人在法律规定或合同约定内对别人所有土地享有以所有权的一定权能为内容,并与所有权相分离的限制性法定权利。传统中国土地所有权与他物权分离现象盛行,如永佃、租佃和抵押等,经常使土地所有权和他项权分离。根据年(民法中 物权编 的规定,在所有权存续期间
3、,用益权利人能够直接占有、使用、收益、管理及有限度地处分所设定的权利,并可将其作为交易的标的,有权对抗阻碍或损害其正常行使权利的人并行使物上请求权、补偿请求权。征收土地时, 抵押权即消灭,其给付补偿金者,按诸物上代位之法则,抵押权人仍得就补偿金行使权利 。因而,在补偿所征土地时,土地关系人遭到的利益损害也应得到赔偿。上述土地所有者的概念是针对私有土地而言的。 年颁布的(土地法中规定, 其经人民依法获得所有权者,为私有土地 ,所谓 依法 ,即经过土地登记认定后的权利。为了推行土地制度改革,南京国民成立后,便着手进行地籍整理和土地登记,在已办地籍测量的市县,举办土地登记。土地的所有权、地上权、永佃
4、权、地役权、典权和抵押权均需依法登记。所有权经登记后,发给土地所有权状。他项权利登记后,发给他项权利证明书,作为权利人享有土地权利的唯一凭证。在征地补偿时,以登记时的地价为根据进行补偿。尽管在地价标准断定方面还存在问题,但是土地权属问题是没有争议的。对于没有登记的土地,土地权属确实定则以传统的地契为根据,并以四邻土地界线为参照标准。除了私有土地外,当时还存在大量的公有土地。 凡未经人民依法获得所有权之土地,为公有土地。私有土地之所有权消灭者,为公有土地 。年(土地法规定: 国家因公共事业之需要,得依本法之规定,征收私有土地。 意为此法适用于征收私有土地,即所征收土地以私有土地为限,公有土地不在
5、征收客体范围内。但在实际征地经过中,各项建设不可避免地要占用公有土地,征收私有土地 不过只是一个原则 。根据笔者所见国民相关部门的统计资料,当时征收的土地中有很大一部分是公有土地。如当时南京市计划 以紫金山南麓为政治区,以明故宫为火车乘客总站及商业区地点,在明故宫区域以内之地,几全数属诸公有。车站以南之地段,合适于戏院、旅馆、百货店等大商业之用,计该处属诸公有之面积为 亩 。可见,公有土地在南京市政建设中的分量。 固然法律规定公有土地属国家所有,但事实上是分属于相关部门所管。 地方对于管辖区内公有土地,除法令别有规定外,有使用及收益之权。未经人民依法获得所有权之土地,非经国民核准,不得处分,或
6、设定负担,或为超过十年期间之租赁 。国民拥有土地的所有权,地方拥有土地的使用权和收益权。土地 公有者,为所有,供行政上使用,或作公共用地,亦有租与民使用,得租金,充行政经费的。私有者,即为民所有,任民自由使用 。以当时南京市内的公有土地为例:公有土地按级别分为国有、市有,国有土地是由各个机关直接管理的土地;市有土地是由南京市各个机关直接管理的土地。 年,南京市颁布的(南京十分市处理市有土地暂行条例指出, 凡在本市区内之宅地、农地、荒地、滩地、旗地、营地、公费地、沙田、水道、池塘及其他之土地除私人或法人 所 有 及 中 央 法 令 别 有 规 定 外,均 属 市有 。不过,尽管这些土地属于 市有
7、 ,但并非归市所有,而是分属各个机关管理。 年,内政部、农业部、财政部、军政部和教育部等五部审查南京市土地条例时, 农部主张,市内荒地承垦,应由农部主管;军政部主张,市内营产、旗产公费地,均归军政部管理;教育部主张,市内学田、学校及教育事业所有产业,由教育部处理;财政部主张,市内官产、河田等,应由财政部处理 ,以便筹措各个部门的建设经费。并决定: 凡在本市区城内之一切土地,除私人或法人所有,及法令规定其性质为国有,应由各主管机关处理者外,均属市有,依本条例之规定处理之。 可见,所谓公有、市有土地实为某些机关所管,这样界定各种公有土地的权属,可避免部门之间的矛盾。 最初,兴办公共事业时,使用公有
8、土地不需要给予补偿费。不过,为筹措首都南京的建设经费,孔祥熙于年月建议: 征收土地,对于民地应按照土地征收法规定程序办理,对于官地,亦应照价给值,移充首都建设经费。 官地即为属于的土地。 年国民的四届三中全会上,国民首都建设委员会提出: 首都各机关,凡征收民地,应按照土地法规程办理。官地亦应照给地价,移充首都建设经费。 在首都建设经费困乏的 情 况 下,国 民 政 府 同 意 以 上 建 议,并 于年发文, 各级机关需用公有土地时应商同该公地管理有关机关予以收用或租用,同时报请行政院备案 ,这为机关或单位使用公有土地,避免纠纷提供了法律根据。 对土地的权属界定清楚后,才能在征地补偿中减少纠纷。
9、当前,中国的征地法规中缺乏对土地权属的明确界定,产权不清楚明晰。年(中国宪法规定: 城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。 而征地拆迁法规中,对 国家 和 集体 的主体是谁、征收土地后的补偿金由谁来领取以及怎样分配都没有界定清楚。作为中的一个行政分支,不能完全代表国家和。农村的村集体经济组织的法人机关或者法定代表人是村集体土地所有者的法定代表。(土地管理法规定,集体土地被征收转为建设用地,应当报省级以上人民批准。相关规定概念模糊、权属不明,征地补偿金往往被某些权利集团或个人拿去,农民只拿到很少一部分或者根本拿不到土地补偿金。当今的征地条例必
10、须把土地的所有权属问题界定清楚,比方,集体土地补偿金能够根据集体占、农民占的比例分配。权属明确了,纠纷也就减少了。城市里国有土地的出让金分配也应该考虑到市民的利益。 二、土地需用者 土地需用者,即兴办事业者,但不是土地征收的执行者。在二十世纪二三十年代的征地法规体系中,评判土地需用者的标准,不是看谁请求征收土地,而是看其所兴办的事业能否为公共事业。 年(土地征收法规定: 称兴办事业人者,谓以第一条第一款或第二款公共事业之目的需征收土地之主管官署、地方自治团体或人民。 本法称地方行政官署者,在县为县,在市为市,在十分市为十分市。市谓依法律直隶省之市行政区域。称地方自治团体者,谓县市十分市所属之各
11、自治团体。 地方自治团体是依国家的受权,在国家监督之下,管理地方公共事务的团体。 年的(土地征收法和年的(土地法中都没有规定 土地需用人 的主体范围,这也意味着不管需用土地者是谁,只要所兴办事业符合法律规定的公共事业范围,就能够向其所在地方行政官署请求征收土地。 请求土地征收本身并非土地征收,它只是一种土地征收请求权罢了。土地需用者必须向拥有土地征收权的国家机构请求准予征收所需用的土地,但是此种请求权不是无条件行使的,而必须经过一系列法律程序,方能生效。 第一,需用土地者必须证明其所兴办事业符合法律规定的公共事业范围,且已经得到法律许可。年(土地法第三百四十一条规定: 需用土地人,于申请征收土
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