2018年中国都市圈发展报告(2019.2).pdf
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1、 中国中国都市圈都市圈发展发展报告报告 20182018 清华大学中国新型城镇化研究院清华大学中国新型城镇化研究院 北京北京清华同衡规划设计研究院有限公司清华同衡规划设计研究院有限公司 2012019 9 年年 2 2 月月 1 目目 录录 引言 . 1 一、 我国发展都市圈的重大意义 . 3 (一) 发展都市圈是完善我国城镇化总体格局的关键环节 . 3 1. 发展都市圈填补了我国城镇化战略的最后一块拼图发展都市圈填补了我国城镇化战略的最后一块拼图 . 3 2. 发展都市圈是顺应大势、治理问题两手并举的战略应对发展都市圈是顺应大势、治理问题两手并举的战略应对 . 4 (二) 发展都市圈是全面深
2、化改革的重点领域 . 5 (三) 发展都市圈是推进高质量城镇化的重要抓手 . 5 1. 发展都市圈是促进经济高质量发展的强大引擎发展都市圈是促进经济高质量发展的强大引擎 . 6 2. 发展都市圈是推动大中小城镇协调发展的突破口发展都市圈是推动大中小城镇协调发展的突破口 . 6 3. 发展都市圈是推动区域协发展都市圈是推动区域协调发展的有力支撑调发展的有力支撑 . 6 4. 发展都市圈是实现乡村振兴目标的重要途径发展都市圈是实现乡村振兴目标的重要途径 . 7 二、 国内外都市圈治理和划定标准经验 . 8 ( (一一) ) 国内外都市圈治理经验国内外都市圈治理经验 . 8 1. 国外治理工具与经验
3、国外治理工具与经验 . 8 2. 国内都市圈治理经验国内都市圈治理经验 . 19 ( (二二) ) 都市圈划定标准和统计制度述评都市圈划定标准和统计制度述评 . 27 1. 发达国家都市圈划定标准与统计制度发达国家都市圈划定标准与统计制度 . 27 2. 我国学者对都市圈划分标准的建议我国学者对都市圈划分标准的建议 . 33 3. 都市圈划定标准研究小结都市圈划定标准研究小结 . 36 ( (三三) ) 都市圈指标体系研究述评都市圈指标体系研究述评 . 40 1. 国外都市圈指标体系相关研究国外都市圈指标体系相关研究 . 40 2. 国内都市圈引导指标体系研究国内都市圈引导指标体系研究 . 4
4、4 3. 都市圈评价指标体系研究小结都市圈评价指标体系研究小结 . 52 ( (四四) ) 国内外经验对当前我国推进都市圈工作的启示国内外经验对当前我国推进都市圈工作的启示 . 53 三、 我国都市圈战略的总体思路和工作建议 . 56 (一) 总体思路: 建立“城市群都市圈中心城市大中小城市协同发展特色小镇乡村振兴”统筹发展的总体战略格局和全尺度空间组合链条 . 56 (二) 工作建议 . 56 1. 建立都市圈划定标准体系和实施分类引导 . 56 2. 加紧开展都市圈发展规划,分类制定配套政策指引 . 57 3. 建立全国都市圈发展监测评估大数据平台 . 57 4. 推动现代化都市圈建设发展
5、相关试点工作 . 58 5. 落实责任主体,加快推动都市圈立法工作 . 58 四、 我国都市圈划定标准与范围识别 . 59 (一) 以人口规模和国家战略需求为标准选取中心城市 . 59 (二) 以与中心城市的联系度为标准确定都市圈范围 . 60 (三) 我国都市圈范围识别 . 60 五、 我国都市圈发展特征及存在主要问题 . 62 (一) 发展不均衡,发展水平相对较低 . 62 (二) 都市圈内部联系不紧密,中心城市辐射带动作用不强 . 63 (三) 超大特大城市人口资源过度集中,城市结构急需优化 . 66 (四) 都市圈发展同城化水平较低,缺少有效协调机制 . 67 2 (五) 都市圈发展标
6、准体系不健全,监测和评估手段匮乏 . 67 六、 建立高质量发展指标体系引导都市圈发展 . 68 (一) 以加强都市圈的联通性、流动性和协同性为总体导向 . 68 (二) 构建都市圈高质量发展指标体系 . 69 (三) 提升都市圈整体发展水平 . 71 1. 经济实力 . 72 2. 人口集聚 . 72 3. 创新能力 . 73 4. 公共服务 . 73 5. 交通设施 . 73 (四) 提高中心城市贡献度 . 74 1. 经济辐射能力 . 74 2. 人口辐射能力 . 75 3. 交通辐射能力 . 75 (五) 强化都市圈联系强度 . 75 1. 平均经济联系度 . 76 2. 平均人口联系
7、度 . 76 3. 平均交通联系度 . 77 (六) 完善都市圈同城化机制 . 77 1. 组织协调 . 78 2. 产业协作 . 78 3. 通勤便捷 . 79 4. 生态共治 . 79 5. 服务共享 . 79 (七) 都市圈高质量发展指标体系的权重设定 . 80 七、 都市圈发展水平综合评价及发展对策建议 . 82 (一) 都市圈综合发展质量评价及分类结果 . 82 (二) 都市圈综合发展质量分指标评价及对比 . 85 1. 成熟型都市圈/都市连绵区 . 86 2. 发展型都市圈 . 89 3. 培育型都市圈 . 92 (三) 都市圈综合发展质量分指标排名 . 94 1. 都市圈发展水平
8、排名 . 96 2. 中心城市贡献度排名 . 98 3. 都市圈联系强度排名 . 101 (四) 分类引导都市圈高质量发展对策建议 . 104 1. 成熟型都市圈/都市连绵区对策建议 . 104 2. 发展型都市圈对策建议 . 105 3. 培育型都市圈对策建议 . 106 1 引言 都市圈是以一个或多个中心城市为核心, 以发达的联系通道为依托,吸引及辐射周边城市和区域1,是城市地域空间形态演化的高级形式, 也是大城市发展到一定阶段所出现的一种空间现象2。都市圈是城市群的核心,也是推进城市群健康高质量发展的核心抓手。 国家对都市圈的建设也十分重视,国家新型城镇化规划 (2014-2020年)
9、提出要“培育形成通勤高效、一体发展的都市圈” ,发展都市圈对我国新型城镇化工作的推进有重要作用。 过去 40 年,我国处于快速城镇化阶段,2017 年常住人口城镇化率达到58.52%。 在我国城镇化实践过程当中,逐步建立了“四大板块”+“四大战略区域”的区域协调发展格局, 从以城市群为主体和高等级中心城市发挥核心作用,到大中小城市和小城镇协调发展,再到乡村振兴的城镇化格局。 顺应我国城镇化进入较快发展中后期的客观趋势和空间演进规律, 突出都市圈建设在我国高质量城镇化战略格局中承上启下的关键作用,对形成“城市群都市圈中心城市大中小城市协同发展特色小镇乡村振兴” 统筹发展的总体战略格局和全尺度空间
10、组合链条 1 张伟. 都市圈的概念、特征及其规划探讨J. 城市规划, 2003, 27(6):47-50. 2 薛俊菲, 顾朝林, 孙加凤. 都市圈空间成长的过程及其动力因素J. 城市规划, 2006,30(3):53-56. 2 具有重要战略意义。 本报告依托国家新型城镇化大数据公共服务平台, 针对我国都市圈发展的现实状况和存在问题, 构建了以都市圈发展水平、中心城市贡献度、都市圈联系强度和都市圈同城化机制为主要评价内容的都市圈综合发展水平指标体系;并通过 OD 流数据、互联网定位大数据、企业相互投资数据等新型大数据与传统统计数据的融合分析, 对我国主要都市圈的发展水平进行了综合评价和分指标
11、评价。同时,由于数据获取、管理体制不同等原因,目前不含港澳台地区。 未来, 清华大学中国新型城镇化研究院将依托清华大学的综合学科优势,以第三方智库身份,联合相关研究机构和战略合作伙伴,充分利用大数据、人工智能等新一代信息化手段开展持续跟踪研究, 定期发布中国都市圈相关研究报告,对我国主要都市圈的发展质量、规划编制与实施情况进行实时监测评估, 为加快构建带动城市群高质量发展、引领经济转型升级、提升国际竞争能力的现代化都市圈体系提供科学支撑。 3 一、 我国发展都市圈的重大意义 ( (一一) ) 发展都市圈是发展都市圈是完善完善我国我国城镇化城镇化总体总体格局的格局的关键关键环节环节 1. 发展都
12、市圈填补了我国城镇化战略的最后一块拼图发展都市圈填补了我国城镇化战略的最后一块拼图 国家新型城镇化规划 (2014-2020年) 和 “十三五”规划中,明确以城市群作为推进城镇化的主体形态。党的十九大指出, 以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局, 同时要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,实施乡村振兴战略。另一方面,国务院在相关城市群规划批复中, 明确若干城市承担国家中心城市职能, 进一步强化中心城市代表国家参与国际竞争和辐射带动周边区域发展的要求。 都市圈是我国城镇化都市圈是我国城镇化总体总体格局中承上启下的格局中承上启下的关键关键环环节节。目前国家确定的“19+2”城
13、市群中,除长三角城市群和珠三角城市群外, 其余城市群均处于发展阶段或培育阶段, 对于城市群核心的培育将是未来一段时间推进城市群工作的重点。同时,城市群之外的其他特大城市,也面临一系列城市协同发展问题, 部分特大城市的城市病较为严重,急需在都市圈尺度进行全面统筹,在实现中心城市核心竞争力提升的同时,带动周边紧邻地区同城化发展。 依托不同区域战略板块,区分不同发展阶段,我国高我国高质量城镇化质量城镇化将将逐步形成 “城市群逐步形成 “城市群都市圈都市圈中心城市中心城市大大 4 中小城市协同发展中小城市协同发展特色小镇特色小镇乡村振兴” 统筹发展的总乡村振兴” 统筹发展的总体战略格局和全尺度空间组合
14、链条。体战略格局和全尺度空间组合链条。 加快形成以城市群为主体形态的人口产业聚集格局, 以都市圈为区域发展空间组织的主要模式, 以中心城市为核心的高端要素集聚极核,带动特色小镇发展和乡村振兴,实现大中小城市(镇)有效均衡协同发展和城乡融合发展, 提升城乡综合竞争力和整体宜居度。 2. 发展都市圈是顺应大势、治理问题两手并举的战略应对发展都市圈是顺应大势、治理问题两手并举的战略应对 世界城市化进程中, 人口和产业进一步向阳光地带和特大城市地区迁移并聚集。中国作为一个广域人口大国,城镇化进程仍处于人口向发达地区、 向大都会地区快速集聚的进程中,这也是我们对中国城镇化进程的战略判断。发展都市圈,是顺
15、应这一历史大势的基础上,顺势而为,发展都市圈,是顺应这一历史大势的基础上,顺势而为,做出的战略级应对做出的战略级应对。 同时, 我们需要找到一条既强化重点中心城市与周边地区的协调发展, 又避免由于大规模聚集而可能引发的生态恶化、交通拥堵、生活方便等一系列“大城市病” 。怎么能够找到一个更好的战术路径?就是走一条区域合作的道路。 发展都市圈既是应对发展趋势, 又是试图治疗已发展都市圈既是应对发展趋势, 又是试图治疗已有的疾病,发展和治病两手并举。有的疾病,发展和治病两手并举。 5 ( (二二) ) 发展都市圈是全面深化改革的重发展都市圈是全面深化改革的重点领域点领域 中国的城镇化进程中,城与乡之
16、间、中心城市与周边城市之间、大中小城市之间,存在各种门槛和障碍,而这些门槛和障碍并不是由经济的自然规律产生的, 而是我们的体制机制带来的。 中央提出新型城镇化就是通过深化改中央提出新型城镇化就是通过深化改革创新, 破除各种阻碍城乡发展、 要素流动的各种机制和革创新, 破除各种阻碍城乡发展、 要素流动的各种机制和制度障碍。制度障碍。当我们进入到全面小康社会、要奔向更发达和高质量的城市化进程和更发达的现代化国家时, 会发现当时合情合理合法的制度, 逐渐变成了发展道路上的门槛和越不过去的墙。 发展都市圈,其本质是实现政府与市场在资源配置、发展都市圈,其本质是实现政府与市场在资源配置、游戏规则制定中实
17、现合作共赢, 是深化改革创新发展, 坚游戏规则制定中实现合作共赢, 是深化改革创新发展, 坚决破除各类资源要素自由流动与高效配置的体制机制障决破除各类资源要素自由流动与高效配置的体制机制障碍的重点地区和重点领域。碍的重点地区和重点领域。 ( (三三) ) 发展都市圈是推进高质量城镇化的重要抓手发展都市圈是推进高质量城镇化的重要抓手 发展都市圈是以大城市为中心, 将周边中小城镇纳入发展轨道, 内部职能分工相对明确, 交通便捷, 联系密切,经济社会高度一体,公共服务资源配置均等化,居民可以享受平等的权利和服务。都市圈的发展,会使城镇化更有效率,更有质量,更具社会和空间公平,更能推动四化同步,更能增
18、进社会福祉。 6 1. 发展都市圈是促进经济高质量发展的强大引擎发展都市圈是促进经济高质量发展的强大引擎 都市圈是以更大范围、 更宏观的视野来审视城市及城市发展,目的是要实现中心城市与周边中小城镇的融合、协调、互促。发展都市圈,一方面能在更大程度发挥中心城市的集聚经济和规模经济,缓解大城市病,满足不同人群的需求,兼具效率与公平;另一方面也是进一步扩大内需、稳定有效投资的结合点,可以促进消费结构升级,释放消费潜力,扩大基础设施和公共服务设施的投资需求,为经济高质量发展提供持续动力。 2. 发展都市圈是推动大中小城镇协调发展的突破口发展都市圈是推动大中小城镇协调发展的突破口 发展都市圈是应对我国城
19、市发展的三大焦点问题的突破口:超大城市过度聚集和结构失衡,中小城市动能缺失和服务缺位,城际协同各自为战和不良竞争。实现大中小城市有效均衡协同发展, 提升城市综合竞争力和整体宜居度,满足全体人民幸福感和对美好生活追求的需求。 3. 发展都市圈是推动区域协调发展的有力支撑发展都市圈是推动区域协调发展的有力支撑 在都市圈内部,打破行政藩篱,各城镇间实现统一市场和共同制度,基础设施通达均衡,实现生产专业化、集中化以及服务均等化,从而实现协调发展。我国中西部和东北地区的都市圈普遍发育程度低,规模小,发展动力不足。在全国范围,促进中西部和东北地区资源环境承载力 7 较强的都市圈发展,实施差异化战略,制定针
20、对性政策,能够培育新的增长极,吸引产业转移和人口集聚,促进经济增长,推动人口经济合理布局和区域协调发展。 4. 发展都市圈是实现乡村振兴目标的重要途径发展都市圈是实现乡村振兴目标的重要途径 都市圈的本质是高度融合的城乡生产生活空间, 是城乡融合发展的重点依托地域。依托都市圈,乡村能够降低对外交流成本, 最大限度地抓住发展机遇, 发挥自身优势,彰显自身特色,分享城市发展红利。都市圈的发展,有利于乡村实现与城市的市场、 基础设施和公共服务互联互通,发展特色产业,融入城市的生产链、供应链和价值链;有利于乡村居民更好地分享城市就业创业机会和公共服务,有效满足都市圈居民高质量、多样化的需要,增强工作、居
21、住、 通勤的自由度; 也有利于乡村引进先进理念和人才,增强乡村社会的包容性和多样性。 8 二、 国内外都市圈治理和划定标准经验 ( (一一) ) 国内外都市圈国内外都市圈治理治理经验经验 1. 国外治理工具与经验国外治理工具与经验 我国目前仍处于人口、 资源快速向大城市集中的发展阶段,这些大城市将持续面临高密度城镇化的挑战。分析其他国家和地区的经验和教训, 目的是既受益于高密度城镇化土地集约利用程度高、单位产出效率高、交通与公共服务设施利用率高的优势,又尽量避免居住空间拥挤、生态空间不足、交通拥堵、贫困等“大城市病”问题,实现经济发展和资源环境的双重可持续目标。 (1 1) 都市圈是各国空间规
22、划体系中的重要部分都市圈是各国空间规划体系中的重要部分 日本都市圈在国土规划中占有重要地位。日本都市圈在国土规划中占有重要地位。日本 1950年 国土综合开发法确立了从国家到地方的四级国土开发规划体系,即全国综合开发规划、大经济区域综合开发规划、 都道府县综合开发规划及特定区域综合开发规划。1969 年的 “二全综” 将整个国土划分为三个大圈,其中整个日本列岛为“三次圈” ;城市圈与地方圈为“二次圈” ,包括首都圈、中部圈、近畿圈、北海道圈、东北圈、中四国圈和九州圈七大经济区; “广域生活圈”为“一次圈” 。1987 年的“四全综”提出要建立高速交通体系,形成“全 9 国一日交通圈” 。在日本
23、全国综合开发规划进行的同时,区域层面的规划实践也同时在进行。目前,日本大体上被划分为 8 个都市圈,包括以东京、名古屋和大阪为中心的首都圈、中部圈和近畿圈三大都市圈,以及北海道圈、东北圈、四国圈、中国圈和九州圈,每个都市圈都已制订了各自的区域规划。最著名的三大都市圈的规划,旨在协调城市化发展,防止过分集中,促进进一步开发。 英国伦敦都市圈是英国重要生产基地和经济核心区。英国伦敦都市圈是英国重要生产基地和经济核心区。英国 1944 年启动伦敦市和伦敦郡规划,计划在距伦敦中心半径为 48 公里的范围内建设四个同心圈,分别是城市内环、 郊区环、 绿带环、 乡村外环。 1946 年通过 新城法 ,掀起
24、了新城建设运动,到上世纪五十年代末,在离伦敦中心50公里的半径内建成8个卫星城, 解决城市人口集中、住房条件拥挤、 工业发展用地紧缺等问题。 1994 年英国发表伦敦战略规划建设书, 强化了伦敦作为世界城市的作用和地位, 明确了伦敦都市圈的发展战略。 1997 年发表了大伦敦战略规划,提出了四大指导思想,包括强大的经济、高水准的生活质量、可持续发展的未来、为所有人提供机遇。伴随着城市集群化的不断推进,以伦敦为圆心,辐射带动周边城市及小城镇发展, 先进的生产服务业使周边主要城市各具特色,分别承担不同的职能分工,从而使得都市圈具有区域综合职能和产业协作优势, 使得伦敦都市圈 10 不仅是世界经济、
25、金融、贸易中心,同时也成为了高新科技中心、国际文化艺术交流中心和国际信息传播中心。 (2 2) 政府主导大都市圈功能和人口有计划疏散,促进“单政府主导大都市圈功能和人口有计划疏散,促进“单极集中”向“多心多核”的转变极集中”向“多心多核”的转变 韩国政府主导迁出部分行政职能和工业企业, 疏解首韩国政府主导迁出部分行政职能和工业企业, 疏解首都圈职能。都圈职能。从 70 年代初期开始,首尔有计划地采取了多项旨在有效疏解功能和人口的政策。 如 1971 年制定的 污染防治法就授权首尔市长可以责令污染企业搬出首尔,1979 年迁出企业 1813 家。工业外迁政策实施,促进了首尔人口外迁和城市功能的疏
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