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1、旧城改造的前世今生旧城改造的前世今生“所有的城市都是疯狂的,然而是华美的疯狂。所有的城市都是美丽的,然而是冷酷的美丽。克?达?莫利城市的发展与人类社会生产和生活方式的进步有着密切的关系。在特定的历史时期,城市的发展水平总是与当时的生产力发展水安然平静人类的生产方式相适应。随着生产力发展水平的提高,人类生产和生活方式变化,城市在不断地发展变化以适应社会发展的需要。在科学技术高度进步、人类生产和生活方式急剧变化、城市迅速发展的今天,城市旧区的基础设施不健全,土地利用率低下,布局混乱,环境恶化等问题日益突出地表现,城市老化无法适应社会发展的要求,为了保证城市社会经济的持续发展,必须对城市旧城进行有计
2、划的改造。在这样一种背景下,本文对旧城改造的原因、主体、作用机制展开了研究,即为什么要进行旧城改造?改造的三个主体政府、房地产企业和居民遵循什么样的行动逻辑?三者间的博弈如何进行并对社会空间重构会产生何种影响?第一个问题解释了不同利益主体为旧城改造寻找理由的不同角度;第二个问题是三个介入主体对旧城改造目的的不同认定;第三个问题是三者为实现各自目的,在博弈经过中采取的行动策略、获得的效果及这些效果在社会空间重构中的体现形式。一、改造的理由:旧城之“旧当代汉语词典中对“旧字的解释为:“过去的,过时的,跟新相对。由此能够看出,“旧是与“新相对应而言的,由于有了“新所以凸显了“旧。那么,旧城也仅仅是与
3、新城相对的一个概念吗?旧城之所以为“旧,是处于如何的“过时状态呢?史蒂文?蒂耶斯德尔、蒂姆?希思和塔内尔?厄奇在(城市历史街区的复兴)一书中这样描绘:“任何一座建筑或一个区域过时的程度是不同的。而且过时是一个与最终状态相对的概念,由于作废可能从来也不会发生。举例来讲,除非一座建筑是专门为了一个特殊的目的而设计的如核电站,否则很难想象它不具有潜在的可变性而且无法转变其使用方式。因而,一座建筑极少会到达完全的过时状态。同样,过时也很少是绝对的,不管是一座建筑或一个地区,充其量是或多或少地比它的竞争对手过时一些。本研究以为,能够从物质性角度和功能性角度两个方面看待旧城地区的过时问题:1、物质性过时旧
4、城地区物质性过时是指旧城地区的房屋质量、建筑风貌与城市环境处于一种残损衰败的状态,是从建筑与旧城环境本身的衰变角度与新城地区相比而言的过时。1房屋质量的过时正常的使用损耗、常年累月的风吹雨打,甚至历史上自然灾祸的因素都会使旧城地区的房屋建筑质量不断下降。同时,得不到及时的修缮与维护,旧城地区的很多房屋都严重损坏。因而,旧城地区往往也是危旧房集中的地区。针对这种房屋质量的物质性过时,旧城改造是势在必行的选择。2建筑标准的过时不同时期的房屋修建标准是不同的,这些标准中有些是政策法规官方的所规定的最低标准。老建筑符合其修建年代的标准,却未必符合后来的标准,如防火通道、用电负荷、建筑保温等。随着居民生
5、活方式在不同历史时期的发展变化,建筑标准随之也产生了宏大变革。因而,用今天的政策法规去审视,大部分老建筑不但是过时的,而且是违背相关规范标准,甚至是违法的。这种过时源于当代人对建筑标准问题的认定对旧建筑产生的冲击。3建筑风貌与形象的过时以为旧城地区在建筑风貌与区域形象方面过时的观点,大多是在与新城地区的建筑形态和城市风貌进行比拟后构成的一种视觉判定。这种观点没有认识到旧城地区作为城市历史发展空间载体的历史文化价值,而是简单的以对当代建筑的审美观去衡量历史街区的老建筑,以为老建筑已经不能适应当代化发展的功能要求,在审美上是一种“老气横秋的城市风貌。同时,这种“过时的城市风貌也被认定为是“社会生产
6、力落后不发达的表现,应该通过改造使旧城地区“旧貌换新颜。这种观点在我国以往的旧城改造实践中颇有市场,改变“落后的旧城风貌往往与改善旧城居民寓居条件相提并论,成为政府旧城改造工作的一个理由。2、功能性过时1使用功能的过时旧城地区的房屋是根据其建造年代的社会经济条件、居民生活方式和物质生活水平来修建的,是特定历史时期的产物。随着时代的发展,科技的进步,人们对于寓居条件的要求在不断提高,生活方式也在不断变化。习惯了当代寓居标准的人们已经很难想象没有上下水设施、没有独立卫生间的老房子怎么能够知足住房的舒适性要求。同样,曾经在历史上一度繁荣的旧城地区老字号商铺,其建筑规模又怎能与大型当代商厦相比?从这个
7、角度讲,时代的发展造成了旧城地区老建筑在使用功能上的过时。因而,老建筑在寓居功能上被当代人质疑,在商业功能上被大型化的当代商业形式所遗弃,这也是旧城地区城市活力衰败的一个重要原因。2经济功能的过时这一观点以为,在不同时代,经济发展的规模和组织形式对空间的要求是不同的。旧城地区在建筑面积、交通条件、空间形态上很难知足当代经济与产业形式发展的要求。换言之,旧城地区在经济功能上已经落后于时代的发展。然而,这一观点忽视了经济与产业形态多元化的特点,以己之长比人之短。规模经济与产业聚集虽然是当代经济体系中竞争力较强的一种产业经济发展形式,但小而灵敏的经济形式也是颇具特色与生命力的。正如当代商业形式中大规
8、模百货商场与小型专卖店能够互相补充、共同繁荣的局面一样,旧城地区在经济功能上的过时并非是其已经真的不具备经济发展的空间可能,而是没有找到旧城空间形态和文化特色与当代经济的契合点,或者是由于当代经济产业形式缺乏在与旧城地区特点的契合方面做出努力和尝试,而只是根据单一的大型化当代形式进行简单复制。3经济竞争导致的相对过时不同于经济功能的过时,经济竞争导致的旧城地区功能性过时并非是讲旧城没有经济功能,而是与新城区域相比,旧城地区的投资回报率相对较低。相对于新城区域,在旧城地区的投资可能遭到更多限制如历史文化保护区在控高、建筑风貌等方面的规定和限制,由此导致投资成本的上升;另一方面,旧城地区相对有限的
9、经济活力导致其投资效益相对较低。这种观点有效地解释了我国旧城改造为什么往往采取推倒重建、陈旧立新的方式:一方面是出于操作层面的简单化处理,更重要的则是由于假如采用小规模、渐进式的改造形式,政府和房地产企业不但在旧城历史文化保护方面的投资成本会加大,改造后所能带来的经济效益也远不及推倒重建形式打造的新兴区域收益丰厚。出于对改造资金平衡和区域将来经济增长的考虑,与其让旧城保护“费力不讨好,不如干脆“拆旧建新,一步到位。经济竞争导致的相对过时是一种基于经济效益最大化逻辑而产生的旧城地区功能过时,给旧城历史文化保护区带来了宏大的压力。综上所述,固然旧城之“旧有物质性过时的一面,然而旧城地区功能性的过时
10、才是政府进行旧城改造的最主要动因。不同的“过时对应的是不同的改造目的,这些目的又关系到旧城改造中的不同利益群体。从这个意义上讲,旧城改造就是在不同利益集团的不同改造目的之间取舍与平衡的一个经过。二、行动的逻辑:不同利益主体眼中的旧城改造各级政府、房地产开发企业和旧城居民是旧城改造中最主要的三个利益主体。旧城改造对于三者具有不同的意义。因而,三者在旧城改造中的目的以及由此导致的行动逻辑,对于研究旧城改造的最终效果具有重要的意义。1、政府的角度:民生、政绩与财政收入在我国的旧城改造实践中,政府是推动改造的最主要气力。政府内部根据行政级别分为国家政府、市级政府和区县级政府,根据权限与属地分为中央政府
11、和地方政府。各级政府之间,中央政府与地方政府之间,乃至政府的不同部门之间对旧城改造的目的和行动逻辑都因实际情况的不同而有所差异。因而,不能简单地将旧城改造中的政府概念混为一谈。政府作为旧城改造中最具权威的利益主体,其内部对旧城改造的认识既有一致性也有差异性,在经济利益与社会效益间也存在着矛盾与冲突。1民生的角度:解危排困城市的发展与演变永远是以一种持续的动态形式存在于历史发展的长河中。在社会经济形态的发展、产业构造的变化、城市重点发展区域的转移等众多因素的作用下,昔日一度繁华的旧城地区面临着空间衰败、功能过时和经济衰退的局面,普遍存在人口寓居密度高、危旧房比例高、房屋质量差、经济发展水平相对落
12、后的特点。对各级政府而言,通过旧城改造改善民生问题成为刻不容缓的首要政府工作内容。在我国旧城改造的历史实践中,绝大多数改造项目都是为了改善旧城居民的寓居条件,提高旧城居民生活水平,改变城市旧城地区衰败落后的相貌。以北京市为例,北京旧城改造以解决旧城居民房屋破败、寓居条件紧张这一民生问题为首要工作目的,在很长的一段历史时期内,旧城改造被等同于危旧房改造。既然“危旧破败是没有价值的,所以最“理性的选择就是推倒重建。在这一思维逻辑下,对旧城地区进行大规模推倒重建的改造方式成为了政府旧城改造的主要形式,也正因如此,旧城改造在改善居民寓居条件的同时,也给旧城历史文化保护带来了灾难性的影响。2政绩的体现:
13、推动经济发展与打造功能区推动经济发展二十世纪九十年代开场,我国进入社会转型时期,地方政府市场化与企业化的趋势日益明显。旧城改造成为政府十分是地方政府政绩的重要体现。假如讲民生问题给政府带来的是一种压力,那么通过旧城改造,实现经济增长与社会发展就是政府推进旧城改造工作的强大动力。于是,作为一种衡量经济增长最为直接的指标,GDP的增长成为地方政府政绩的重要体现,也成为地方政府竞相追逐的目的。怎样通过旧城改造来实现这一目的?那就是利用旧城地区的空间资源,通过招商引资的方式,让旧城地区这块宝地尽可能地带来更多的经济效益。打造功能区从二十世纪九十年代开场,北京市城八区2020年数据各区政府便开场争先恐后
14、地打造各自的功能区如下列图。海淀区凭借科研院所与高科技人才集中的优势成功打造出中关村高科技产业商务区;朝阳区结合跨国公司总部集中的特点打造出中央商务区CBD,而后又借亚运会和奥运会的机遇打造出奥林匹克中心区;西城区凭借金融监管机构云集的优势打造以金融产业为特色的金融街;东城区利用朝阳CBD外延的时机努力打造东二环CBD;宣武区依托老北京传统文化浓郁的优势着力创立宣南文化区;崇文区固然面积较小,但仍不失机会地打造天坛文化圈;丰台区为改变经济水平相对落后的现状,正努力打造一个高端产业的丽泽商务区。北京市各城区中,经济发展最好的海淀区、朝阳区、西城区和东城区都有定位明确、发展成熟的城市功能区;经济发
15、展较为落后的宣武区、崇文区、丰台区和石景山区,要么功能区发展刚刚起步,要么尚未有明确的功能区定位和规划。北京市主城区各功能区分布状况北京市各城区打造城市功能区的目的在于创造新的经济增长点,通过转变区域功能,加大城市建设力度,进而为招商引资创造良好的条件。与此同时,根据功能区的产业定位,出台相应的优惠政策,进而实现产业的集约化发展和规模效益。西城区金融街的发展历程则完好展现了政府通过打造城市功能区实现区域发展的情况。3财政收入的保障:土地财政与经营城市地方政府财政收入的主要来源是税收。我国在1994年实行分税制改革,将税种划分为中央锐、地方锐与分享税三大类。由于企业增值税这一规模最大的税种属于分
16、享税,中央抽取75%,地方只剩下25%,如此通过招商引资和产业发展对地方财政收入的奉献程度相对有限。与此不同,建筑业和房地产开发的相关税种却属于地方全额占有。另外,自1994年起,土地出让金被纳入地方全额预算,不再按比例上缴国家。“土地直接税收以及由城市建设扩张所带来的税收约占地方预算内收入的40%,而土地出让金收入又占政府预算外收入的60%以上。因而,在地方政府不能直接从事市场经营活动的情况下,土地开发与城市建设方面的税费就成为地方政府财政收入的重要保障。地方政府财政收入的构成也进而带有了浓厚的“土地财政色彩。2、房地产开发企业的角度:追求土地交换价值的最大化1房地产开发企业介入旧城改造的历
17、史背景新中国成立后,由于我国土地使用制度的原因,房地产业在改革开放前基本处于为发展状态。二十世纪八十年代末,随着改革开放的逐步深化,我国土地使用制度开场改革,从无偿划拨逐步转向有偿使用。同时,在当时的住房制度改革带动下,房地产业开场有所发展。我国房地产业的短暂发展历程大致可分为四个阶段:第一阶段:二十世纪八十年代末至九十年代初期,房地产业开场起步;第二阶段:二十世纪九十年代初至1997年,房地产市场处于发展过热阶段;第三阶段:1998年至2004年,房地产市场处于亚洲金融危机后的调整阶段;第四阶段:2004年至今,受国内其他投资市场疲软的影响,房地产市场迎来高速发展的阶段。2房地产开发介入旧城
18、改造的弊端从二十世纪九十年代开场,各地政府为了缓解旧城改造的宏大资金压力,开场在旧城改造中逐步引入房地产开发的方式。与此同时,我国市场转型经过中,城市土地的交换价值商品化性质的体现日益凸显。由于旧城地区具有得天独厚的区位优势,同时政府对介入危改的房地产开发企业给予减免土地出让金等税费的优惠政策,因而房地产企业对介入旧城改造抱有极大的热情。然而,凡事有利则必有弊,随着旧城改造工作的全面推进,以房地产开发带动危改的旧城改造形式逐步暴露出很多问题。首先,房地产开发企业介入旧城改造的目的在于盈利,而政府进行旧城改造的一个主要目的是要解危排困,同时改善旧城地区城市环境。因而在对一些无利可图的旧城区域以及
19、市政建设类工程,房地产开发企业并没有兴趣介入改造。从这个意义上讲,房地产开发企业对旧城改造采取的是一种跳跃式的选择性参与方式。这就导致就城中无利可图的区域越发衰败,与周边发展起来的区域构成鲜明比照。其次,在房地产企业参与危改的案例中,不乏“挂羊头卖狗肉的现象。开发商打着危改的旗号,一方面享受政府减免土地出让金的优惠,另一方面却将改造后的小区修剪成本质意义上的商品房小区,以此攫取巨额利润。这种行为的背后往往也有着一些政府管理部门的默许。权利寻租通过旧城改造这一合法化途径为资本攫取高额利润放行。在这一经过中,权利机构、权利掌管人和房地产企业都是赢家,只要旧城居民是输家。在拆迁与补偿方面,开发商迫于
20、贷款资金压力,为加速改造进度常采取非法的拆迁手段,包括恫吓、威胁甚至暴力拆迁等方式强迫居民离开住地。在补偿安置方面,开发商承诺的安置性房屋要么不予兑现,要么建筑质量很差位置偏僻,补偿资金数额也令拆迁居民无力购房。另外处于追求利润最大化的目的,房地产开发企业往往突陈旧城地区的规划限制,尽可能的增大建筑密度与高度,用以增加容积率。对旧城地区的历史文化保护问题也一再无视,甚至将具有历史文化价值的老建筑视为影响其获利的眼中钉,想方设法予以拆除。3资本逻辑下的旧城改造原则旧城改造经过中,因房地产开发方式导致的问题,其原因归根结底是由于房地产开发所遵循的资本逻辑,即追求利润最大化。在这一资本逻辑的要求下,
21、房产开发商所认同的旧城改造需要遵循下面原则:区位优势介入改造的项目应处在城市的中心区域,即使在旧城区域内,也应尽量选择发展较为成熟的地区,有较为完善的基础设施和社会设施配套。土地利用效率旧城地区寸土寸金,因而在介入的改造项目中,应尽可能地提高土地开发强度,增加容积率,以实现利润的最大化。功能定位最优化旧城地区原有的经济功能已经衰退,改造后区域功能的定位应根据市场需求的旺盛程度及对应于不同业态的物业价格决定,以此来确定改造后的物业类型住宅、商铺或其他形式及比例。产品开发高端化房地产企业开发的产品是房子,固然不同档次的房子都有市场,但赚富人的钱比赚穷人的钱更容易,投资回报率更高。因而改造后的区域应
22、以高档住宅或商铺为主,走高端化道路,将客户群体锁定在富有者阶层。成本控制的低限知足旧城改造涉及对原有居民的补偿,有些项目需要为政府代建公共设施。这些方面的支出并不能创造效益,因而应该尽可能压缩。补偿性住房在位置、房型、建筑质量方面应与商品房拉开差距,知足政府规定的最低标准即可。3、旧城居民的角度:利益补偿与社会适应与政府和房地产开发商相比,旧城改造中居民处于弱势的地位,在旧城改造的问题上没有发言权,只要被动的接受,无法左右旧城改造的方式与进程。其原因除了政府与开发商的强势地位,旧城居民本身的特点也决定了其弱势地位。1旧城居民的特点:老龄化、贫困化、边缘化、底层化老龄化。以地处北京旧城市中西城区
23、为例,截止到2021年4月底,老年人口已占到总人口的23.9%,估计到2021年,将达35万人,占到总人口的25%,老龄化现象明显,另外还有残疾人7.8万余人。事实上很多年轻人在工作后很多都已搬离旧城,只是户籍还在原寓居地,属于“户在人不在的人户分离情况。因而实际寓居人口中,老年人所占比例还要更高。与年轻人相比,老年人的社会资源相对有限,获取信息的渠道也较少,使其在旧城改造中很难及时获得相关信息,难以运用有效的手段维护本身利益。贫困化。经济收入方面,统计表明,北京旧城保护区居民家庭人均月收入500元下面占18,5001000元占48,10002000元占25,2000元以上占9。旧城地区已经成
24、为城市贫困区位化的典型区域。与此同时,贫困化致使旧城居民无力及时修缮本已破损的房屋,这又进一步导致了旧城地方房屋质量和城市风貌的衰败。底层化与边缘化。以北京最大的一片历史文化保护区什刹海地区为例,该地区的居民特点能够有效反映北京旧城地区居民的生活处境见下列图。从文化程度方面看,调查结果显示旧城居民受教育水平在大学及以上的人口只占到17%包括户在人不在情况,初中及下面学历者累计占到51.9%。这一原因直接导致旧城居民的就业能力很低,离退休人员占到27.4%,下岗职工占11%,无收入人员占到18.2%。三项累计,有56.6%的居民处于没有工作的状态。即使有工作的居民,受其教育水平所限,大部分也都是
25、从事一般性的工作。在职称水平方面,70.4%的居民是企业或单位的普通职工,技术人员和管理人员比例都很低。政治相貌上,旧城居民中党员比例只要11.5%,大部分为普通群众。受教育水平低决定了旧城居民在就业方面缺乏竞争力,因此所从事的职业也处于社会职业分层体系中的底层。同时旧城居民大部分只是单位的普通职工,从事管理工作和领导工作的人很少,这又造成其在社会地位中处于相对底层的状态。在我国的社会生活中,政治相貌也在一定程度上体现着政治身份的话语权,在这一方面,旧城居民再一次地处在了一种相对边缘的状态。综合以上几方面的因素,北京旧城居民的生活状态基本上处在城市社会经济生活中相对底层和边缘的地位。这种底层化
26、与边缘化的状态又与其寓居在城市中寸土寸金的核心位置构成了一种“边缘与中心的鲜明比照和矛盾。2居民的利益诉求:补偿机制与社会适应居民在旧城改造中往往处于弱势地位,对大多数旧城区居民而言,旧城改造是把双刃剑,有利的方面是大部分旧城居民在成为社会转型中单位制衰落的牺牲品之后,能够利用旧城改造的时机改善生活条件。不利的方面在于居民在旧城改造的经过中始终处于弱势地位,很多时候旧城改造对居民造成的相对剥夺远远大于带来的福利。因而居民在旧城改造中所表达的利益诉求体现为合理的补偿机制,以及改造能从本质上提高生活的质量包括区位、设施、便利性等多方面因素。居民对旧城改造的态度也是既盼望又担忧,既希望旧城改造能改变
27、本人的寓居窘境,又怕因而利益受损。通常情况下,旧城改造后对居民的补偿与安置大致分为外迁形式与回迁形式含就近安置两种,旧城居民对旧城改造的利益诉求情况如下列图:不管是外迁形式还是回迁形式,补偿机制只是关注于一次性的解决拆迁后旧城居民的安置问题。然而,拆迁改造产生的旧城居民社会适应性问题却具有连续性、累进性的特点,时间越长,对居民的造成的影响就越明显。因而,从社会公正的角度讲,对旧城改造中拆迁居民的补偿,不应不仅仅停留在一次性的补偿标准上,更重要的是在拆迁安置方面,体现对居民将来生活可持续性的关心,在提高住房条件的同时,实现生活质量上的改善。三、三者间的博弈与城市社会空间的重构1、旧城改造:政府、
28、房地产企业与居民间博弈的场域社会学家布迪厄(BourdieuP.)曾提出过“场域(Field)的概念,能够将“场域理解为在与权利对应的各种位置之间存在的客观关系的一个网络,其决定性的两个因素一是在不同类型的权利或资本分配构造中,各种位置实际和潜在的处境,二是这些位置相互之间的客观关系(支配关系、屈服关系、构造上的对应关系等)。对政府而言,首先,通过旧城改造解决民生问题是政府责无旁贷的工作内容。其次,随着社会转型带来的政府角色与功能转型,地方政府市场化与企业化的趋势日益明显。旧城改造己成为地方政府发展经济、提高财政收入、提升城市形象等一系列彰显政绩的体现。对房地产企业而言,从计划经济到市场经济的
29、市场转型中,土地的交换价值在不断凸显,旧城地区的黄金区位成为进行投资(投机)获益的最好时机。对大多数旧城区居民而言,旧城改造存在不确定的风险,既有可能从中受益,也有可能因不公平的补偿机制而利益受损。可能受益,是由于社会构造转型中,大部分旧城居民在成为单位制衰落的牺牲品之后,旧城改造为他们改善生活条件提供了的契机;可能受损,是由于旧城改造经过中,绝大多数旧城居民始终处于弱势地位,旧城改造对居民造成的相对剥夺在很多时候远大于其带来的福利。更令其无奈的是,居民本人既没有权利选择能否介入改造,也很难对补偿安置的方式和标准施加影响,只能处于一种“被改造与“被选择的状态。因而,旧城问题决非仅仅是空间规划与
30、改造的经过。它实际上反映出我国社会转型期政治、经济和社会构造方面存在的深入矛盾,对城市空间的占有和再分配成为旧城改造中社会公正问题关注的焦点。旧城问题的难点在于改造后的社会利益分配到底是倾向于富有阶层还是一般社会公众;在于政府的角色究竟是维护社会公平还是与资本一道谋取利益;在于相关城市规划在被制定之后是被坚定地执行还是被随意修改;在于旧城地区的发展应以市场开发为原则还是以历史文化保护为主线。2、博弈的经过与方式1介入程度的话语权差异政府、房地产开发企业和居民都是旧城改造中的利益主体,但三者在旧城改造的决策与施行中的地位和权利却有明显的差异。我国正处在从计划经济到市场经济的转型期,政府职能的转变
31、、市场规范的不完善、相关法治的不完善以及居民权利意识、法律意识与公民意识的淡薄等方面的因素进一步强化了政府与开发商权利,弱化了旧城居民在旧城改造中本应享有的权利,构成了旧城改造中权利主体间的“马太效应。政府、开发商和居民的话语权差异体如今对旧城改造的介入程度上。从我国旧城改造的决策经过看,三者介入程度存在宏大差异。旧城改造规划的一般制定经过如下表:资料来源:卢源.论旧城改造规划经过中弱势群体的利益保障.当代城市研究,2005(11):23.从上表中能够看出,在旧城改造规划制定的经过中,行政机构通过内部决策的方式享有最高的决策权和介入程度,房地产开发商固然不能直接决定改造的最终方案和相关政策但却
32、能够通过草拟项目规划报请决策机关批准。居民作为受旧城改造影响最大最直接的利益群体,在整个旧城改造的决策经过中,由于缺乏利益代理的机制,因而介入改造规划的可能性非常小,对决策经过的影响力也是微乎其微。对于旧城居民在旧城改造中的介入程度与权利问题,美国学者谢莉?安斯汀在(市民介入的梯子)1969一文中提出了“市场介入阶梯模型。根据我国国情,适当修正了其阶梯模型中部分介入程度与权利的内涵,总结出我国以往旧城改造实践中“居民介入程度和权利的阶梯模型,如下列图:阶梯模型的第一段叫做“虚假性介入,分为两级:第一级是“操纵,指的是旧城改造的决策经过中,邀请居民代表作为利益代言人,但只是走过场,居民代表没有任
33、何实际汉利,或者让本当地居民以外的人伪装成居民代表,为的是只在程序上显示居民介入;第二级是“强迫协商,指的是决策机构并不打算修改改造方案中不利于居民的因素,而是通过强迫协商的方式外表上征求居民意见,实际上是迫使其接受既定改造方案。“虚假性介入是居民介入旧城改造的最初级阶段,即一种徒有其表的虚假介入方式,居民的权利根本得不到任何体现,只是决策机构用以显示程序公平的一件华美外衣。阶梯模型中的第二阶段是“象征性介入,分为三级:首先是“告知,将既定方案告诉居民,居民开场享有知情权;往上一级是“咨询,即决策机构组织相关单位对民意进行调查,适当的时候甚至能够采取听证的方式征求居民对改造方案的意见,旧城居民
34、开场享有表达真实意愿的权利;更进一步的是“抚慰,指的是在征询居民意见的基础上,专门成立居民利益委员会作为居民利益的代理人,象征性的介入改造方案的修改,但并不具有决策权,其意见也未必被采纳。“象征性介入比“虚假性介入的进步之处在于:在改造方案施行前,居民有时机事先了解方案并有权对方案中的不合理之处提出意见。简言之,居民有了知情权和利益表达渠道。阶梯模型的最高级阶段是“权利性介入,分为三级:第一级是“合作,即决策机构采纳居民对改造方案提出的意见,并以此对方案作出本质性修改;更高一级是“权利共享,是指居民与决策机构共同享有对改造方案的决策权以及对方案施行经过中的监督权;阶梯模型的最高一级是“居民自治
35、,到了这一阶段,居民享有直接管理权,能够自行制定改造规划并有独立的批准权。“权利性介入是旧城改造中居民介入权利的最高阶段,居民的介入权利得到了本质性的体现。需要十分指出的是,“居民自治这一级别可能永远是一种理想状态,无法真正实现,但它代表了居民介入意识、权利意识以及公民意识的最高阶段,也为城市治理提出了一种新思路,因而是具有进一步论证开掘的可能性的。综上所述,政府、房地产开发企业和居民在旧城改造决策环节中的介入程度不同导致其各自对改造方案的影响力与话语权不同。假如将旧城改造这个不同利益集团博弈的场域比作一场赛跑,那么政府、房地产开发企业和居民在决策经过中的介入程度与权利就决定了三名选手起跑的位
36、置。事实上,在这场有失公平的竞赛中,三名参赛的选手从一开场就没有站在同一起跑线上。2博弈的方式与策略政府、房地产开发商与居民在博弈中的气力比照是截然不同的,因此三者在博弈经过中采取的方式与策略也有所不同。在三者间的博弈形式图中能够看出,固然地方政府、房地产企业和旧城居民中的每两者之间都会构成一种看似平衡的互相制约与对抗机制,但实际上,面对强大的行政权利与资本权利,旧城居民所能采用的对抗方式是非常有限的。一旦政府与房地产企业构成共同渔利的“增长同盟,来自居民的一切对抗都将变得软弱无力。这一形式图反映的正是大规模旧城改造中三者间的非平衡博弈经过。政府的权利在我国的旧城改造中,政府是改造方案最主要的
37、决策与执行机构,再加上我国城市土地国家所有的性质,因而政府在旧城改造的博弈中拥有决定性的权利。政府既有权收回居民住房的土地使用权,又能够在改造碰到阻力时行驶行政强迫权,进行强迫拆迁。尽管自2004年3月1日起,建设部开场施行(城市房屋拆迁行政裁决工作规程),对地方政府强迫拆迁的行为作出了严格限制,但在强大的经济收益和地方利益驱动下,地方政府强迫拆迁的事例在全国各地仍然屡见不鲜。房地产企业的策略与时机房地产企业介入旧城改造的目的在于最大限度的提升土地交换价值以赚取利润,而政府则看重于土地财政收益的最大化。这使得两者因经济利益达成了一种心照不宣的契合。房地产企业正是利用土地出让金以及旧城改造后的利
38、益分配方案对政府的改造方案施加影响;而政府一方面出于改造资金的压力,另一方面也是出于对地方财政收入和政绩(GDP增长)的考虑,所以往往采取商业开发的形式委托房地产企业对旧城地区进行开发式的改造,政策的天平也倒向开发商的一边。当地方政府越来越依靠房地产业来实现财政收入和地方经济增长时,房地产企业在政府决策中的话语权就越来越大。从某种意义上讲,房地产业“绑架了地方经济,房地产企业“绑架了地方政府。居民的对抗与策略理论上,只要居民亨有房屋的产权,那么房地产企业就无权强迫居民接受不平等的拆迁补偿条件。然而,房地产企业与政府的联合彻底打碎了这种平衡市场条件下的对等权利。无论是在补偿标准的会谈,还是在施行
39、拆迁的经过中,房地产企业都能够要求政府的强力行政参与,对居民施加压力。对于居民而言,要么接受不公平的补偿标准,要么就只要选择当“钉子户,在与开发商和政府的对抗中,争取通过时间换取较多的补偿。因而,面对开发商与政府的强势联合,旧城居民的对抗能力是非常有限的,维权的经过是困难的,主张的权利也是有限度的。当旧城改造发生之前,居民希望通过改造来提高住房条件,改善生活质量;而当改造真正来临的时候,居民往往面对的是如何将损失降到最小,而不是通过改造获得多少利益的尴尬局面。3博弈结果与社会空间重构政府、房地产企业和居民三者的博弈关系中,对结果影响最大的是政府一方。旧城改造中政府偏向于房地产企业一方还是偏向于
40、居民利益一方会导致截然不同的两种结果,也会对社会空间重构产生不同的影响。博弈的第一种结果是,政府由于改造资金压力,并出于经济增长和财政收入的考虑选择与房地产企业结成联盟。这也是二十世纪九十年代后,北京大规模旧城改造中较为普遍的一种情况。这种情况下,权利与资本联合压制了居民的权益。博弈的第二种结果是,政府在旧城改造中偏向于维护居民利益,为改善旧城居民的寓居条件,有效限制房地产企业的赢利空间。改造后,选择外迁的居民在得到合理的补偿后迁出旧城地区;希望留下的居民能够通过享受回迁优惠政策,购买或继续承租原住地改造后的回迁房;而房地产企业则通过新增商品房获取一定的利益。这种改造形式一方面维持了旧城居民人
41、口构造的稳定性,进而有效地保障了那些对旧城地区社会依靠程度较高的老龄群体与弱势群体,同时对保持旧城地区社会空间构造与历史文化的延续性也有重要的作用;而另一方面,迁入新建商品房小区的居民也能为旧城地区带来新的活力。这种博弈结果是政府与居民联合起来,限制了企业资本的商业化开发,引起的旧城社会空间重构是一种渐变的、持续的和良性的经过。理论上,第二种博弈的结果带来的是居民利益的最优、政府社会效益的最优和房地产企业利益的次优。然而,由于房地产企业追求利益的最大化原则,同时,我国转型期地方政府往往将城市发展的经济效益凌驾于社会效益之上,因而,这种看上去很美的改造方式在实际推行中却阻力重重。从北京旧城改造的历史经历看,菊儿胡同改造等个别小规模改造项目确实实现了政府与居民联合起来,以实现社会效益最大化为目的,通过有机更新的改造形式,在最大限度保证居民利益的同时,实现了旧城地区的有机更新。但令人遗憾的是,绝大多数情况下,地方政府都是选择第一种博弈的结果,通过与房地产企业合作,进行以房地产开发为目的大规模旧城改造。
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