基于DEA 方法的城市更新绩效评价——以北京市原西城区为例.doc
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1、基于DEA方法的城市更新绩效评价以北京市原西城区为例王萌 李燕 张文新 何岑蕙【摘要】通过回顾北京市1980年代以来的旧城改造进程,从政策驱动的角度分析旧城区对改造的响应。采用多目标决策的数据包络分析方法,以北京市原西城区为例,对其旧城改造做出综合绩效评价。总体来看,北京原市西城区旧城改造综合绩效良好,只有少数几年的政策实施和相关投入与城市发展规律不相吻合。北京旧城改造各项法规的落实和各种经济投入,推动了旧城区经济的发展和旧城风貌的改变,但对社会空间结构优化和景观环境的作用比较微弱。【关键词】城市更新;绩效;数据包络分析;旧城区;原西城区引言城市衰退作为城市发展过程中不可避免的历史现象,已成为
2、一个全球性的重大问题1。城市更新(Urban Renewal)被越来越多的用于改善城市环境,解决城市衰落问题,实现城市各种社会、经济目标2。城市更新关系到城市经济、社会、环境功能的和谐以及城市的可持续发展,并且随着城市更新规划观念和思想的转变,一向以大规模拆除重建为主,目标单一和内容简单的城市更新和贫民窟清理,转向了以谨慎渐进式改建为主,目标更为广泛、内容更为丰富的社区邻里更新1。在工业化和城市化进程加快的背景下,我国一些城市也面临着城市中心区衰退的同时城市边界扩张、产业结构演进带来的土地不合理利用等众多问题,从而推进了旧城改造与城市更新的进程。以北京市为例,20世纪80年代以来,北京市针对老
3、城区进行了两次大规模的危改,拆除、改造了大量危旧房。然而这两次大规模危改并未达到预期的解决住房需求缺口的问题,却引发了一些社会、经济问题,诸如拆迁居民安置不合理、房改后回迁费用超出居民承受能力、改建的商业设施供需失衡等3。这些问题引导我们去关注旧城改造的实际效果,各种投资、建设、开发对发挥城市功能和有效利用城市空间的作用,城市更新在经济、社会、环境方面的达标性,可持续性等。本研究即试图对北京市原西城区旧城改造的绩效进行评价,为相关研究和政府决策提供参考。西方学者研究城市更新问题的角度很多,有的关注城市更新的发展战略4,景观变化5;有的则侧重城市更新中政府管理能力和政策的扩展6,7社区改造的经验
4、8,9。Anne Rogers等通过发放调查问卷,从生活质量、精神健康和城市的感知方面对城市再生进行了定性的评价10,11。国内研究关注城市更新的角度与国外存在很大差异。研究集中在城市更新动力机制和建设目标12、经济可行度和可持续发展13、土地利用14、土地权益动态增量合理再分配15、房地产开发模式16、城市更新有效的竞争机制17等方面。在对城市更新绩效评价的研究中,Grace KL Lee和Edwin HWChan通过层次分析法对香港的城市更新进行评估,从经济、社会和环境的可持续发展三个方面,运用特尔斐法确定指标权重,得到城市更新绩效评估体系2。黄士正采用层次分析法和定性分析法对1990年代
5、以来北京旧城15个建成、在建和规划的功能区进行了简要的综合评价18。目前为止,关于城市更新绩效评价的研究大多定量分析不足,主观性很大;针对具体区域的研究案例很少,方法探索也不够全面。本文采用多目标决策的数据包络分析方法,利用多输入、多输出单元综合评价北京市原西城区近年旧城改造的绩效。与以上的评估方法相比,数据包络分析法(Data Envelope Analysis,简称DEA)是一种动态的评价方法,可以真实地反映更新过程的效果。其次对于复杂系统的城市,由于其内部各环节相互作用,对动力机制的研究有一定困难,而数据包络分析方法将研究区域看做一个灰色系统,重点考虑其输入和输出而不正面研究其各项因子的
6、交互作用,可以避免对城市更新系统内部环节相互作用的理解偏差。本文研究结果将有利于对北京危旧房改造过程中的绩效变化的理解,对北京旧城改造的政策深化和发展方向有一定的指导意义。1 北京市旧城改造进程回顾20世纪80年代以来,随着政策导向的变化,北京市的旧城改造主要经历了四个阶段:(1)成片拆迁工作起步阶段(1980年1990年)1980年,北京市第一部地方拆迁法规北京市基本建设拆迁安置暂行办法诞生,提出了以“原住房情况”和“家庭人口状况”(以后者为主)为拆迁安置依据。其后1982年颁布的北京市建设拆迁安置办法提出针对被拆迁人的家庭情况与待遇标准,按照房屋分配的制度进行调配;允许民居房临时周转以加快
7、建设。另外,1986年颁布的北京限制在城区内分散插建楼房的几项规定提出把保护古都风貌建设与现代化城市建设结合,分批划定改建区,实行成街成片的改建,圈定了第一批改建范围。这一阶段房屋拆迁的法规都带有浓厚的计划经济色彩,被拆迁户居住问题的基本解决方式是周转和安置,按照分室标准,对原住房特困的住户适当照顾。政府出资、定标准、安置住户,一切由政府包办。(2)危旧改造大规模化和拆迁工作初步走向市场化(1991年-1997年)北京城市总体规划(19912010提出城市布局的基本方针要改变人口和产业过于集中在市区的状况,按照“分散集团式”布局原则,城市空间由市区中心地区和环绕其周围的10个边缘集团组成。旧城
8、的常住人口要逐步向外疏散,增加城市绿化用地,提高城市环境质量。并提出了历史文化保护的三个层次和10条措施。1991年北京市政府出台北京市实施细则,将房屋所有者与使用者分别考虑,把“拆迁人”和“被拆迁人”作为平等的民事主体来对待。标志着北京城市房屋拆迁向规范化、法制化方向迈出了最初的一步。虽然这一阶段的拆迁政策在一定程度上受到了计划经济的影响,仍然以家庭人口为主导分配标准,但是它处于经济体制的过渡阶段,为拆迁制度走向市场化、规范化、法制化奠定了基础。(3)拆迁工作走向市场货币化(1998年-2000年)1998年,国务院发布关于进一步深化住房制度改革,加快住宅建设的通知,提出停止住房实物分配,逐
9、步实行货币化住房分配。同年,北京市人民政府实施了北京市城市房屋拆迁管理办法,提出房屋拆迁按照原建筑面积补偿,将计划体制福利分房观念下的“按人安置”转变为市场经济条件下的“按房补偿”;首次明确提出“货币补偿”,亦可“房屋补偿”,被拆迁人可以自愿选择这两种方式。在旧城文化保护方面,1999年北京市出台了北京旧城历史文化保护区保护和控制范围规划,依据历史特色划定了25个控制保护的历史文化保护区。要求区内的建筑物、街巷胡同、绿化等基本保持(或修复)原历史时期的风貌和其原有的功能性质。这一阶段的拆迁改造政策向着货币补偿,即市场化迈出了重要一步,同时开始重视旧城风貌保护。(4)第二次大规模拆迁工作开始并走
10、向规范化,加强旧城保护(2000年至今)为了解决未能按协议规定按期安置被拆迁居民的问题,加强城市房屋拆迁管理工作,2000年北京市政府颁布了关于加强城市房屋拆迁管理的通知和北京市加快城市危旧房改造实施办法(试行)。经过一年的危改试点工作,为进一步加快城市危旧房改造工作,实现五年内基本完成城区现有危旧房改造的目标,2001年北京市政府决定扩大试点范围。2002年为贯彻落实北京市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要,进一步做好全市危旧房改造工作,北京市政府发布了关于做好危旧房改造工作的意见,规定到2005年基本完成城八区现有303万m2严重损坏和危险房屋的改造任务,重点是旧城区和关厢地区。提出正确
11、处理城市现代化建设与历史文化名城保护的关系,在危改中保护历史文化街区的风貌和文物古迹。同时,在危改项目建设中,工程绿化率不得低于规定的20。2006年北京市建设委员会印发北京市房屋拆迁前期工作指导意见明确规范了各区建委(房管局)的拆迁计划上报、公示等工作责任。2009年北京政府在北京市地方税务局、北京市住房和城乡建设委员会关于加强房屋交易税收管理工作的通知中提到要把居民拆迁契税减免工作作为拆迁管理工作的重点,加强拆迁货币补偿协议和房屋拆迁、危改项目信息的管理。这一阶段,新的城市房屋拆迁实现了市场化转变,强调法制化和规范化管理,减少了整个拆迁过程所需的时间和资金成本。另一方面,更加注重旧城控制保
12、护和民居生活环境的改善。2北京城市更新绩效评价以原西城区为例2.1 北京市原西城区概况原西城区是北京四个中心城区之一,也是典型的现代城市景观与历史文化风貌相结合的旧城区。该区辖区面积31.66km2,截至2009年底户籍人口79.3万,其占地面积和人口数在内城四区中均占据首位。2009年,原西城区地区生产总值达到1509.5亿元,占北京市总量12.7;区内拥有全国和市级文物保护单位49处,占全市文物保护单位的25。原西城区作为北京市旧城区之一,为响应北京市的旧城改造政策,积极建立和引进住宅建设开发公司、修缮改造旧胡同房屋、改造危旧小区、开发高档商业建设项目。1990年北京市政府第一批37个危改
13、项目中,原西城区共有6个片区;1995年基本完成改造后,第二批72个项目中该区共占15个。通过平房区街巷、院落保护性修缮,现有平房房屋质量、风貌有了显著变化。截至2009年,原西城区居民人均住房使用面积19.49m2,比1999年增加了131.2。因而,原西城区可做为评价北京城市更新绩效的典型研究区域。2.2数据包络分析模型(DEA)数据包络分析模型自1978由ACharnesWWCooper和ERhodes创建,广泛应用于项目、政策评估领域。它是使用数学规划模型评价具有多个输入,特别是多个输出的“部门”或“单位”(称为决策单元(decision making unit),简称DMU)间的相对
14、有效性(简称DEA有效)的分析方法。本文采用DEA方法中典型的C2R模型对城市更新进行评估,其原理即通过线性规划来判断决策单元对应的点是否位于生产可能集的前沿面上,C2R对应的生产前沿面上的点不仅是技术有效的,也是规模有效的。19设有n个决策单元DMUj(1jn),每个单元DMUj有m项输入x1j,x2j,,xmj和s项输出y1j,y2j,ysj(其中xij,yij0)。为方便,记xj和Yj分别为DMUj的输入向量和输出向量:设v和u分别为与m种投入和s种输出对应的权向量:对于权系数和,决策单元j(即DMUj,1jn)的效率评价指数: 我们总可适当选取权系数v和u,使得hj1,j=1,n在评价
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