养老保障制度改革——对1995年以来改革的评析.docx
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1、 养老保障制度改革对1995年以来改革的评析 改革和国有经济构造调整,诸如破产兼并、充裕人员分别等难以有效进展,企业职能无法有效转换。第三,由于无法真正形成基金积存,难以为长期经济进展特殊是资本市场发育作出奉献;第四,无法有效解决老有所养,社会稳定问题。仅从目前国有企业的现实看,因企业负担过重,养老金收支困难,退休职工养老金拖欠问题已相当普遍,在很多地方已成为严峻的社会不稳定因素。 回避归还对老职工的养老金负债的一个重要考虑因素是不想让政府担当过多的经济压力。然而,当现行体制无法正常发挥功能时,必需担当风险的只能是各级政府。事实上,目前在不少地区,地方政府已经开头面对维持职工生活的巨大经济压力
2、和相关的政治与社会压力。四、1997年的改良措施及其局限性鉴于1995年改革以来面临的问题,劳动部、国家体改委等政府职能部门经过协商,于近期形成一个改良方案,并报请国务院批准于1997年8月公布。统一前方案的要点是:按职工工资的11%建立个人帐户,其中个人缴费率1997年不得低于本人工资的4%,1998年起每两年提高一个百分点,最终到达本人缴费工资的8%,个人帐户的其余局部由企业缴费划入。随着个人缴费比例的提高,企业划入的局部要逐步降至工资的3%;老职工的养老金由企业缴费形成的社会统筹基金解决。企业缴费率由省、自治区、直辖市人民政府确定,一般不得超过企业工资总额的20%(包括划入个人帐户的局部
3、)。养老金支付分为两局部,一是根底养老金,标准为当地职工上年度平均工资的20%;二是个人帐户养老金,标准为个人帐户累计储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的,退休后不享受根底养老金待遇,其个人帐户储存额一次性支付给本人。围绕上述根本框架,该改革方案还提出了其它一些措施,主要包括逐步扩大掩盖范围、提高统筹层次以及改善基金经营、监视和治理等。从统一制度、改善治理的角度看,较之于当前多种详细实施方案并存,该方案明显有所进步。然而,从根本的养老制度模式看,仍旧不预备补偿国家对老职工的”社会保障欠帐,而是试图连续用“社会统筹”来解决老职工的社会保障费用。因此,该“统一制度”方案仅仅是对当前较为混
4、乱的养老保障制度的一种修补方案。从其确定的“个人帐户”比例和“社会统筹”比例看,则是前述方案一和方案二的折衷。依据对1995年改革以来养老保障制度主要冲突和问题的分析,不解决对老职工的养老金负债,真正意义上的个人帐户制度是建立不起来的。对于必定消失的空帐问题,有关方面的设想是通过提高个人和企业缴费逐步将“空帐”充实。很明显,在目前企业已不堪重负并且退休人员比例快速增加的状况下,这只能是一种不切实际的梦想。此外,还有不少人寄盼望于扩大统筹的掩盖面,将实施范围扩大到目前职工年龄构造相对年轻的非公有制领域。这一思路的最大问题表现在两个方面:其一,如前所述,由于明显存在负担转嫁问题,这种努力很难实现;
5、其二,即使使用强制手段使各种非公有制企业进入统筹体系,也姑且不考虑这会对非公有制经济进展产生何种影响,一个必定存在的问题是,在非公有制企业职工间续进入老年后,政府则必需兑对他们的养老金承诺,届时亦不行避开会消失支付危机,而且是更大的危机,由于养老保障体系的负债数量较目前会大幅度增加。因此,这种思路的实质只是将发生危机的时间推迟。总之,1997年改良方案仍旧是一个存在缺陷的方案,仍旧难以为当前紧迫的国有企业改革和国有经济的战略性改组供应帮忙,无法保证长期的养老安全,也难以促进经济增长以及为市场经济体制建立供应支撑。在我们看来,唯一的出路应当是抓紧解决对老职工隐性负债的补偿这个症结问题,在完全积存
6、的个人帐户制的根底上,才能使其他的问题迎刃而解。五、解决问题的关键:补偿对老职工的隐性负债要顺当实现养老保障制度从以受益为基准,养老金现收现付的旧体制转向养老金预筹积存的个人帐户制度,最关键的问题是必需以有效方式解决对中老职工的隐性负债。由于隐性养老金负债是作为旧的体制结果消失的,是政府对职工的负债,只能通过政府统一担当债务责任。1、过渡费用应主要来源于国有资产存量既然国家应当负责补偿,过渡资金从理论上讲只能有两种根本来源:一是从现有的国有资产存量中“切一块”注入老职工的个人帐户;二是从政府目前和今后的财政收入中拿出一笔钱来对老职工过去的隐性供款进展补偿。智利的作法是由政府向老职工发放认可债券
7、,并通过政府财政逐年归还。之所以如此,其中一个很重要的背景是,在进展改革时,智利的财政是有盈余的。我国的状况下则不然,目前以至今后相当长一个时期都将面临财政紧急的局面。虽然每年用于归还隐性债务的流量不是很大,最高年份约为1200亿元(1994年价格),但是否有足够的力量仍值得疑心。我国财政目前已经有较高的赤字水平,假如再考虑以财政收入归还养老债务,财政赤字的规模无疑会更加浩大,其风险是可想而知的。同时,这也必定有一个向全社会的责任转嫁问题(或直接增税,或通过通货膨胀方式变相征税),引发各种冲突的可能性也是存在的。固然,运用财政收入解决问题是最大优点是操作简便。通过现有的国有资产存量解决隐性债务
8、问题可能更为有效。一方面,并不是象有些人理解的那样,用国有资产存量归还养老金负债意味着国有资产流失,相反,目前国有资产中的很大一局部就是隐性债务形成的,以此归还隐性债务是完全合理的。另一方面,虽然用国有资产存量解决问题会遇到一些操作困难,但我国正在加紧对国有经济构造进展调整并对国有经济进展战略性改组,其间自然要对国有资产进展重新配置,如与这一过程相结合,操作问题可能也不会成为太大的问题。至于是否象智利那样向老职工发放认可债券,则是详细的手段问题。固然,以国有资产存量为主,结合经济进展中形成的政府新增收入共同解决隐性养老金负债也是可以考虑的。但无论如何,基于我国目前的财政状况以及有关改革的紧迫性
9、,对隐性养老金负债的解决都只能更多地考虑运用存量。与通过国有资产存量解决养老金负债亲密相关的另一个问题是,如何对国有资产进展分解。对此有几种根本的倾向性意见:一是结合对国有企业的公司化和股份制改造,将国有企业的局部股权划归特地的社会保障机构,用股权收益支付隐性负债:二是将局部国有企业划归社会保障机构进展经营,以其经营收入偿债;三是将一局部国有资产(比方一些中小企业、局部国有房地产等)进展出售、租赁,以销售和租赁收入偿债。总的看来,最终一种方法是最为可行。前两种方法的最大问题是,一方面操作难度较大,同时,企业经营的风险仍旧是难以避开的,因而无法保证足够的支付力量。最终一种方法不仅较为简便,支付力
10、量也没有问题。据世界银行等测算,目前我国国有部门的房产(附带土地使用权)的价值大致与年度GDP水平相当,足以支付有关费用。最正确的应当还是混合方案,比方,以国有经济部门的房地产作为主要的和最终的担保,协作国有企业股份制改造过程中的股权转让售股套现所得以及对中小企业的拍卖、租赁所得等。需要留意的是,除国家必需担当 的养老金债务外,目前尚有安置企业充裕(下岗)职工再就业等政府义务,完成这些任务所需的费用来源与筹集方式也应通盘考虑。 对职工养老金权益的详细支付方式也应实行以某种形式为主的混合方式。比方,对大局部职工实行以货币支付养老金的形式,对某些正处于调整状态的企业的职工,也可实行企业股权、债权让
11、渡以及工龄买断等特定形式。有关的处理手段还应尽可能与住房制度改革相结合。考虑到与国有企业改革连接和配套问题,还有一种可供考虑的思路是实施政府、企业、职工和银行之间的债务转换。目前绝大多数国有企业都有着相当高的负债率,且绝大多数的负债都是对(国有)银行发生的,因此,一个可以考虑的债务转换思路是,将企业对银行的相当一局部负债转化为企业对职工的负债,结合企业的股份制改造,进一步将职工对企业的债权转化为股权。与此同时,将政府对职工的(隐性)负债转化为政府对银行的负债。更为详细地说,政府对职工的养老金负债由企业归还,企业对银行的等量负债则由政府归还。这样一方面可以从很大程度上解决目前企业与银行之间的关系
12、冲突问题,也可以通过职工对企业的持股解决有关产权不清和治理构造无效等诸多问题;另一方面,对职工隐性债务的归还也有了更为现实的根底。考虑到不同企业的负债水平、经营业绩的不同,全面实施债务转换可能会遇到困难,但实施局部债务转换应当是可行的。如,为保证老职工养老金的稳定性,可大致确定一个根本局部,仍由政府按统一标准支付,其余局部则进展债务转换。对一些负债水平高,经营业绩又不太好的企业,有关的债务转换可以折扣方式进展。2、我国的总体负债水平不高,实现过渡没有问题与其他大多数国家和地区相比,由于我国的工业化水平不高,尤其是获得了政府养老承诺的公有制部门的职工人数占全社会劳动者的比重较低,目前也只有20%
13、左右,因此,我国的养老金债务负担占GDP的比重属于特别低的。比方,由世界银行组织有关中、外专家在1995年所进展的具体测算结果为:截至到1994年底,已退休职工的所需的养老金总量为6810亿元,在职职工积存的养老金权益为12360亿元(均为1994年价格)。两项合计为19170亿元。而且这一结果不仅包括企业职工积存的养老金权益,也包括机关事业单位职工积存的养老金权益。而1994年我国国内生产总值(GDP)为46622亿元,养老金债务负担占GDP的比重只有40%多一点。如工业化水平较高的欧美国家(包括东欧各国),隐性养老金负债占GDP的比重几乎都超过100%,一些国家甚至超过200%。已经胜利实
14、施了从现收现付制向基金积存制过渡的智利等国家的隐性养老金债务占GDP的比重也在80%以上。考虑到我国较高的经济增长率,从一个动态的过程看,隐性养老金债务所占GDP的份额会更小,由于隐性养老金负债通常不需要一次性支付,而是在相当长的年份内逐年归还。总之,我国目前还是处于压力比拟小的时机和阶段,只要措施得当,顺当实施过渡是没有问题的。通过资产存量解决对中老年职工的隐性负债不仅从理论上是可行的,近年来国内不少地区也在有关问题上进展了诸多探究和实践。如近年来不少地方在对国有企业进展转制(放小)的过程中,都明确地将一局部存量资产划拨出来,用作特地的社会保障费用,以归还旧体制形成的对老职工的社会保障债务。
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