基层地税系统税收执法风险防控研究大学论文.doc
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1、基层地税系统税收执法风险防控研究 -以D地税局耕地占用税稽查案件为例中文摘要基层地税税收执法风险的识别与防控研究 随着纳税人维护自身合法权益意识的增强与公众监督渠道的完善,以及国家对违法行政行为的严厉打击,税收执法风险成为了悬在地税部门头上的一柄利剑。税务部门的职务犯罪主要集中在直接做出行政执法行为的基层税务部门上,防范基层地税税收执法风险也就成为了地税系统执法风险的防范重点。研究基层地税税收执法风险,不仅是地税系统开展依法治税和队伍建设的要求,更是保护税务干部的重要举措。 当前基层地税部门在依法行政方面取得了一定成效,但依然存在着税收执法不作为、越权执法、滥用裁量权、执法依据适用不当、侵害纳
2、税人权益等执法风险问题,这严重影响了地税部门依法治税工作的有序推进。本文运用风险管理理论,将理论与实践有机结合起来,在明确基层地税部门工作流程的基础上,通过风险管理理论中的工作流程识别方法,分析识别基层地税税收执法工作流程中的风险点、归纳出基层地税执法风险的具体表现形式,从税收立法等四个方面分析引发执法风险的原因,结合D地税局具体的稽查案例对基层地税执法风险的表现形式及起因加以说明,最后有针对性地提出改进建议和防范措施。关键词:基层地税 执法风险 防控措施 目 录第一章 绪论41.1研究背景及意义41.2研究方法与思路41.2.1研究方法41.2.2研究思路5第二章 文献回顾62.1国外相关研
3、究62.2国内相关研究72.3文献述评8第三章 基层地税系统税收执法风险的现状剖析103.1基层地税执法环节的风险识别103.1.1税务登记方面103.1.2税款申报征收管理方面103.1.3票证管理方面113.1.4税收法制建设方面113.1.5税务稽查方面123.2基层地税执法风险的具体表现123.3基层地税系统产生税收执法风险原因分析153.3.1从税收法制角度分析153.3.2从税收执法环境角度分析163.3.3从执法风险管理机制角度分析203.4.4从执法主体角度分析21第四章 基层地税系统执法风险案例分析244.1 D地方税务局与C公司基本情况244.2 C公司耕地占用税稽查案情介
4、绍244.3 D地税执法风险识别与原因分析284.3.1 D地税局执法风险的识别284.3.2税收执法风险原因分析30第五章 基层地税系统执法风险的防控措施325.1 税收法制方面325.1.1提高税法立法层次325.1.2避免不同法规之间的相互抵触325.1.3完善税收法律体系,加强税收规范性文件管理325.1.4增强税收立法的公开化和透明度335.2税收执法环境方面335.2.1遏制地方政府对税收执法进行不当干预335.2.2科学编制税收计划,提高计划执行的有效性345.2.3加强部门协作,推动社会综合治税355.2.4优化纳税服务,提高纳税遵从355.3执法风险管理机制方面365.3.1
5、执法环节的风险防范机制365.3.2监控制约措施方面395.4执法主体方面395.4.1加强法制教育和综合能力培养教育405.4.2建立有效的激励机制40结论41第一章 绪论1.1研究背景及意义 全面推进依法治国,建立社会主义法治国家是党和国家确定的基本方略。十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定指出,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,促进国家治理体系和治理能力现代化。作为行政执法部门,国家对地方税务机关执法能力的要求也明显提高。面对日益复杂的经济环境,税务部门面临着诸多新情况与新考验。另一方面,纳税人亦在逐步提高自身的维权意识和法律意识,各个阶层对税务
6、部门的执法行为也给予了前所未有的关注,这使税收执法风险爆发的可能性日趋增加。税收执法权在税务系统内部呈金字塔形分布,基层税务机关在实际工作中掌握着较大的涉税事项执法权和自由裁量权,因而比上级主管部门承担了更多的税收执法风险。特别是基层地税,作为地方财政组织收入的主要部门,受到地方政府干预的情况更多更复杂。部分地方政府以及官员为了使自身利益最大化,以行政权威或其他理由干预地税机关执法,不仅违背了党和国家依法治国的理念,弱化了制定税收政策的调控效果,而且给地税部门造成了税收执法风险。因此,研究基层地税系统税收执法行为,防范基层地税执法风险,对维护纳税人及地税干部职工的合法权益,推进地税事业的发展,
7、加强地方政府依法执政等方面有着重要意义。1.2研究方法与思路1.2.1研究方法 (1)文献研究法。本文通过查阅相关税收法律法规、基层地税内部管理制度、规范性文件和稽查案件资料,检索研究风险管理理论和税收执法风险管理相关研究成果,寻找理论支持,进而掌握防控税收执法风险的最新动态以及相关理论。 (2)实地调查研究法:以老师的指导和本人一直以来所从事的基层工作为基础,深入研究D地税局当下在控制税收执法风险管理上的薄弱环节与弊端,进而查找执法风险点,剖析税务部门在税收执法方面出现风险的基本原因,提出有针对性的应对举措。 (3)归纳分析法:我们所采用的分析与推理问题的方式是实践证明了的、客观存在的价值标
8、准,个别性结论均是由一般性事理或普遍性结论推出来的,采用的是个案分析与共性概括结合的分析方式。大量搜集各地基层税务执法部门当下执法过程中遇到的风险点或个别案例,进而概括出其共同的特点,然后总结出一般性结论,发现税收执法部门在风险管理方面要坚持的一般规律与主要流程。 1.2.2研究思路本文的思路是首先阐述选题的意义,在参考相关文献的基础上,根据风险管理理论,将理论与基层地税执法实践有机结合,明确基层地税执法工作环节、工作流程,运用风险识别方法中的流程分析法,分析基层地税各个工作环节中执法风险的具体表现形式以及形成原因,最后通过对D地税局耕地占用税稽查案例中地税机关的执法风险形式及成因的分析,从四
9、个方面对基层地税防范税收执法风险提出了可操作的、有效的措施;然后得出结论,分析论文创新之处,进而指明以后的研究方向。第二章 文献回顾 2.1国外相关研究外学者对风险的研究起步时间比较早,研究相对深入。美国学者海斯(1895)最早提出了风险的概念,认为“风险就是损失发生的可能性”,这种观点主要强调只要有损失的可能性,风险就一定存在。Knight(1921)指出,“概率估计的可靠性和把它当作一类可保险成本来处理的可能性”就是风险。还有国外学者提出风险是“在某个特定时间和特定状态下可能发生的结果变动”。还有“危机说”与“机会说”。“危机说”认为风险是一种消极事件,一种危机,可能为相关方带来损失;“机
10、会说”强调存在遭受损失的风险越大,可能获得的回报也就越大。上述对风险概念的定义,各有侧重,但都为风险管理的研究奠定了理论基础。1930年,美国学者所罗门许布纳博士首次提出风险管理应涵盖于管理学范畴内。1956年,拉塞尔加拉尔在风险管理-成本控制的新名词中,风险管理首次以理论的形式出现,进而演变成一门学科,开始出现在西方一些商学院的课程中。在20世纪70年代后,尤其是风险和保险管理国际协会1983年通过“101条风险管理准则”后,风险管理更是进入了迅速发展的新阶段。税收风险管理的发展起步较晚。1997年经济合作与发展组织(OECD)发布了税收风险管理的一般性指导原则,第一次提出了税收征管实践同有
11、关理论的密切联系。2004年,经合组织下设的财政事务委员会(CFA)发表了遵从风险管理:管理和改进税收遵从,对有关国家防控税收风险进行了概括,提出税收执法风险重在“管理”,即提供税收执法风险防范机制的管理方式与程序。此外,欧盟亦从原则上对管理税收征管过程进行指导,并于2006年公布了税收风险管理指导意见,把税收风险管理界定成“防范税收执法风险”的一种最佳方法。理论上看,尽管上述指导原则都强调了税收风险管理的重要性,但其视角却不相同。OECD站在了纳税人的角度上对税收征管风险进行分析,典型代表是澳大利亚,其税务部门在防范和处理税收执法风险时更多采用了差异化管理,即根据纳税人的需求调整相应的管理方
12、法。欧盟的指导意见则站在税务机关的角度分析税收执法风险,较有代表性的是瑞典的风险管理目标制度。除上述视角以外,还有从其他方面管理税收执法风险的国家,如美国、荷兰等利用税收风险评估机制来降低征税风险,加拿大倡导以内外部执法监督防范税收执法风险,英国对不同的税收风险以打分的方式进行区分等等。2.2国内相关研究我国对风险管理的研究始于上世纪80年代。作为一门新兴的管理类科学,风险管理的应用从金融、审计、保险等方面,逐步发展到了税收征管工作中。2002年,国家税务总局发布了2002-2006 年中国税收征收管理战略规划纲要,其中强调“引进风险意识可以使各税务机关更加深刻地从战略管理的角度认识自身工作的
13、本质及其规律,防范征管风险的举措又可以使税收征管工作获得更多的主动性”。这份纲要标志着“防范税收风险”的说法第一次正式地出现在我国。2011年,税务总局印发“十二五”时期税收发展规划纲要,强调“把风险管理理念贯穿于税收征管全过程”,更明确了风险管理对推进税收事业科学发展的重大意义。 周炤(2008)从政治和法律方面出发,指出税收宪政对降低税收风险的重要性,以及部分关于税收的法条与现行的税收单行法存在冲突,明显滞后于税收的发展等问题,提出要根本上解决中国税收风险问题,应从宪法上进一步规范征纳双方的权利和义务,完善税收法律法规,真正做到依宪治税,依法征税。蔡德发、毕蕊 、蔡静(2007)运用博弈论
14、对税收执法进行分析,指出税务部门的执法过程实质上是在现行税收管理制度下选择最优解的博弈过程。分析表明,税务机关的违法行为会使相关部门加大执法监督的概率,其均衡得益小于合作的最优得益,所以在不断博弈的过程中,合作即均衡解。可见政府部门必须逐渐健全税收执法方面的监督机制,提高税务机关选择依法征税的概率。 白彦锋(2007)指出我国税收征管工作中存在税收增长速度与经济增长速度不协调、税制结构分散、征管效率不高、政策运用不当、政府收入体制机制不规范等风险,必须从优化税收征管机制和切实提高税款收支管理等方面,建立防范和化解税收风险的长效机制。林森(2013)从基层地税执法的具体环节入手,提出通过提高日常
15、风险管理意识,强化监督查处力度、加强执法人员队伍建设、推进纳税服务进程,加强部门协作等方面入手,防范税收执法风险。 2.3文献述评 目前,国内外的研究多数侧重于税收风险的含义、产生原因、管理方式与过程等。 在税收执法风险含义方面,本文通过对不同国家税法、征管制度的考察和研究,发现一个共同的特点:尽管各国的征管制度存在一定差异,但都是以税法遵从为目标,将风险管理的理念贯穿于税收征管工作中。税收执法风险,从客观不确定性的角度看,是税务部门内部及外部税收执法环境中的风险因素导致的税法不遵从;从主观不确定性的角度看,主要是执法工作者行为失当等原因导致了执法风险的提高。关于该类风险产生的根源,国际国内专
16、家的看法基本一致。他们一般是将税收风险的原因概括为:一是税收法律法规的制定和使用方面存在一定漏洞和不规范问题;二是由于税收执法环境不利,如税收增长与经济增长脱节,财政收入机制不科学等;三是风险防范机制缺失等;四是执法主体的自身因素。 在税收风险管理方面,很多人提出要从风险的识别、评估、控制等层面来管理该类风险。如何进行识别,一般是采用财务指标分析法、流程分析法等;针对税务风险评估,学者们主要从定性和定量上采取了一定的方法。定性方面,一般是根据产生的概率大小、导致后果如何等来研究的,定量方面,一般是利用指标变化配比分析进行研究的,或是利用税收管理风险的效益与成本进行研究。有不少专家探索了影响税收
17、执法的原因,同时把各类原因依据特定的顺序来排序,进而使得评估税收管理的风险更加客观。另外,也有不少专家对有关的风险进行了深入研究,为本文提供了丰富的知识积累和宝贵经验。本文力图借鉴风险管理理论,立足税收执法工作实践,识别基层地税税收执法风险的具体形式,探讨基层地税系统执法风险的发生规律,为基层地税系统构建税收执法风险防范机制提供有益思考。 第三章 基层地税系统税收执法风险的现状剖析3.1基层地税执法环节的风险识别权衡并择取正确的管理风险技术的基本要求之一是客观、准确地进行识别。如何进行有效识别呢?第一,对导致执法风险的根源进行深入分析。本文以E市基层地税业务信息系统里的信息为基础,正确筛选有关
18、税收、操作系统里常常出现的风险点与环节,采用下列方式识别各项风险:第一,由内部自查总结出的问题识别风险;第二,通过执法流程发现风险点;第三,按照基层地税部门的日常管理与中心工作识别;最后是由以往的同类案例中分析风险点。在深入、仔细研究之后,概括出六大方面、20个环节的执法风险:3.1.1税务登记方面(1)设立登记环节:未主动及时地督促纳税人进行税务登记,使得有关信息不全面,导致流失税款、漏管漏征等问题。(2)注销或变更登记:未作税款清算处理而办理变更登记,造成税款流失等问题。(3)非正常户管理方面:将部分正常纳税人归为非正常户范围,少缴或不缴纳税款,因此带来风险。(4)外出经营管理方面:没有依
19、据要求核销或办理外出经营活动税收管理证明,使得税收流失,带来风险。3.1.2税款申报征收管理方面(1)纳税申报环节:未对纳税人申报资料不全、逾期办理申报、不办理申报等问题限期整改;没有整改的亦不进行相应的惩罚;随意篡改纳税人申报信息,使得有关信息不够客观、真实。(2)税款征收环节:示意企业转引税款、收过头税或是有税不报;没有依据要求结报税款并划解入库,导致了贪污、挪用或截留税款等问题。(3)催报催缴环节:没有按照要求及时催缴催报逾期缴纳税款、逾期申报等问题;催缴期限内没有缴纳税款的未做后续处理,造成税款流失等风险。(4)欠税管理环节:未及时核算欠税问题;没有及时进行催缴或发布欠税公告;在清理过
20、程中没有依据要求计算加收滞纳金;税务干部由于个人利益对欠税企业视而不见,没有及时采取强制措施、税收保全等,有的还将执法行动泄露给纳税人,帮助其转移资产,对涉嫌犯罪的纳税人不及时移送司法机关,造成国家税收流失以及渎职风险。 3.1.3票证管理方面(1)发票管理环节:未按规定妥善保管发票,造成发票丢失、损毁的风险。 (2)发票审批和发售环节:未对纳税人发票领购资格做出认真审核就售出,导致出现税收等流失问题。(3)代开发票:不遵守有关制度要求,逾越权限范围,破坏税收征缴秩序,导致出现应征但少征或没有征收等问题。(4)税收票证管理:没有按照要求缴销、结报或保管票证,导致出现挪用贪污税款、税款积压或丢失
21、票证等问题。 3.1.4税收法制建设方面(1)制定文件环节:上级地税部门及其他部门制定的规范性文件存在不符合上位法规定或其他漏洞的问题。基层地税部门在贯彻执行国家税收政策和上级文件时,会出现随意使用政策法规,擅自作出有利于部分企业或者地税部门自身利益的解释,造成执法风险。(2)减免税环节:对不符合减免税条件的、优惠政策使用不当的、未履行调查职责的减免税事项等予以审批;徇私舞弊,变通减免政策、不进行审批或越权审批,使之受到税收优惠待遇;借助于法律法规中的一些漏洞对其本该享受的优惠政策横加阻挠。(3)税额税率核定环节:不按要求进行核定审批,鉴定税种不全面或鉴定错误,造成税收流失风险。(4)行政复议
22、环节:税务机关未根据要求对行政复议申请进行处理;或是做出的行政复议决定与法律规定相违背。(5)行政诉讼环节:在应诉准备、出庭、申诉等一系列过程中,可能因对案件事实不清、证据不充分、定性不准确等因素造成败诉的风险。 3.1.5税务稽查方面(1)稽查选案环节:不遵守有关的程序要求,拖延案件、随意扣押、有案不选、自行销案等等;向被查企业走漏消息,阻碍稽查工作正常开展;泄露举报信息、致使举报人遭受报复。(2)稽查实施环节:违反检查要求,擅自更改检查项目和范围;故意以证据不足不能认定为由,掩盖被查对象偷逃税行为,采用核定纳税方式处理,使被查企业躲避法律责任;未按照法定程序采取税收保全或强制措施等。(3)
23、稽查审理:滥用自由裁量权,随意掌握案件处理尺度,降低或加重处罚程度。3.2基层地税执法风险的具体表现从风险识别的结果看,基层地税系统执法风险主要表现在以下八个方面:(1)税收执法不作为:不作为是指拖延或拒不履行法律责任的现象,一般表现在执法者对法定责任在法定时间内不履行或明确表示不履行,例如:对逾期申报、逾期缴纳税款的纳税人不履行催报催缴职责;无正当理由不回复纳税人的咨询或不受理复议申请等。(2)税收越权执法:该种行为就是行政执法主体与有关执法者在开展执法活动过程中,超越了法律法规规定的权限范围,或者实施了根本无权实施的行政执法行为。结合工作实践,基层地税越权执法的形式主要是以下几种:一是执法
24、主体越权,指基层地税部门在无委托的情况下,行使了应由其上级主管部门行使的执法权;第二,管辖范围越权,即各地税务单位超出实际的管辖范围进行执法活动;第三,职能越权,即开展了超越自身职权范畴或地税部门职责范围内的行为,如涉税案件构成刑事犯罪时,执法人员私自将案件截留,未移送司法机关,造成执法风险。(3)滥用自由裁量权:该种行为即有关执法者在税收执法行政权可调整的范围内滥用裁量权,在产生了相应损害结果后导致的执法风险,主要有下来三类风险:其一,报复行为、为了自身利益等不当执法动机与裁量规定的动机及目的不相符;其二,非法裁量行为导致最后的结果不准确,主要表现为融入了社会关系、自身利益等法律没有规定的考
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