可持续渔业管理的支柱:几种管理制度的比较分析.pdf
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1、可持续渔业管理的支柱:几种管理制度的比较分析1自 然 资 源 保 护 协 会N A T U R A L R E S O U R C E S D E F E N S E C O U N C I L242中 文 版可持续渔业管理的支柱:几种管理制度的比较分析34可持续渔业管理的支柱:几种管理制度的比较分析12渔业可持续性标准可持续性标准代表了管理制度的目标,即一个渔业国家想要从渔业中获得的产量水平,通常以年度为基础,分不同渔业设定。本白皮书所研究的几种制度均采用了三种标准之一:最大可持续产量 (MSY) 、 最大经济产量 (MEY)或最佳产量(OY)。海洋法公约联合国海洋法公约(海洋法公约)常被称
2、为海洋宪法,是一项为海洋和海洋活动提供总体法律框架的国际条约。除其他内容外,海洋法公约规定了一套全面的国际规则,处理各国各自专属经济区内和国际水域内的渔业活动。这些规则在很大程度上说的就是国家的权利和义务,以及在跨界鱼类种群和高度洄游鱼种方面进行合作的义务1。截至今日,已有 168 个联合国缔约国批准了海洋法公约,包括澳大利亚、新西兰、中国和欧盟。美国和其他 13 个国家是该条约的签署国,但还没有批准它。海洋法公约 采用 “最大可持续产量” (MSY) 作为国际可持续性标准2。 根据 海洋法公约 , 渔业管理和养护措施的“目的应是在包括沿海渔民社区的经济需要和发展中国家的特殊要求在内的各种有关
3、的环境和经济因素的限制下,使捕捞鱼种的数量维持在或恢复到能够生产最大可持续产量的水平,并考虑到捕捞方式、种群的相互依存以及任何一般建议的国际最低标准,不论是分区域、区域或全球性的。”3。1 Martin Tasamenyi 和 Quentin Hanich,海洋法公约下的渔业管辖权,载于1982 年海洋法公约30周年:成功、挑战和新议 程 第 108,110 页(David Freestone 编辑,2013 年)。2 见联合国海洋法公约,1982 年 12 月 10 日,1833 U.N.T.S. 397, http:/www.un. org /depts/los/convention_ag
4、reements /texts/ unclos/unclos_e.pdf (最后一次访问 2019 年 2 月 4 日),第61条,第 119条 下称UNCLOS。 3 同上。第 61条 3。可持续渔业管理的支柱:几种管理制度的比较分析3虽然海洋法公约本身没有提供 MSY 的定义 , 但 MSY 一般被理解为 “在当前的生态和环境条件下可以从一个 鱼类 种群或混合种群中捕捞的最大的长期平均渔获量或产量”4。为了防止过度捕捞,维持渔业的存续和蓬勃发展 , 实现 MSY 的鱼类种群能够在无限期内产出最大的产量5。MSY 通常以公吨计量。例如,假定一个渔业的最大可持续产量为每年 100 万公吨,如果
5、在几年内每年从鱼群中抽取超过 100 万公吨的鱼,就有可能使该国无法在今后几年内捕捞到 100 万公吨的渔获量。在同一个例子中,每年抽取少于 100 万公吨的捕获量则导致该国比它应该捕捞的渔获量少。下图说明了 MSY 的概念: S.M. Garcia,粮农组织渔业部渔业资源司61995 年通过并于 2001 年生效的执行 1982 年 12 月 10 日联合国海洋法公约有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定(联合国鱼类种群协定)补充了海洋法公约中的渔业管理规定7。除了重申 MSY 是可持续发展的标准外,联合国鱼类种群协定还明确规定,MSY 应作为所有渔业的参考点。对于未过度捕
6、捞的健康鱼类种群,联合国鱼类种群协定规定,制定渔业管理策略应确保捕捞死亡率不超过最大可持续产量对应的水平。对于过度捕捞的种群,应该把能够产生最大可持续产量的生物量作为重建目标8。澳大利亚澳大利亚的可持续性标准是 “最大经济产量”, 即 MEY, 而不是 MSY9。MEY 是渔业总收入和4 见贸易和农业司渔业委员会,经合组织2017年渔业审查: 渔业政策总调查 5 (2018年1月23日), http:/www.oecd.org /officialdocuments/ publicdisplaydocumentpdf/?cote=TAD/FI(2017)14/FINALAFMA,小型中上层渔业管
7、理概况:https:/ www. afma. gov.au/ fisheries / small- pelagic-fishery (最近 一次访问2019年2月4日); https:/ www. afma.gov.au/ fisheries / southern - eastern - scalefish - shark- fishery , 南部和东部有鳞 渔业和鲨鱼渔业管理概况(最近一次访问于2019年2月4日)。 53南方鱿鱼钩钓渔业管理概述,AFMA,http:/www.afma.gov.au/fisheries/southern-squid-jig-fishery ( 上一次访问
8、2 月 4 日 )。 54 1994 年澳大利亚渔业资源管理法,第 58 条(“管理计划”可能“限制可以授予的授权数量,或者规定不得再授予授 权”)。有限进入是一种常见的投入管理工具,只允许固定数量的经营者在某一特定渔业中捕鱼,新的经营者只能通过购买现有权利进入渔业。澳大利亚是在 1960 年代和 1970 年代率先将有限进入作为投入控制措施的国家 / 区域之一。Corbett A. Grainger 向新西兰学习,前注 35,50-51 页。14欧盟欧盟通过 TAC、配额、捕捞努力和技术措施管理渔业65。TAC,在欧盟也称为捕鱼机会66,指某一年中可从特定种群中捕捞的最大量。大部分商业鱼类种
9、群每年都会被设定 TAC67, 然后以国家配额的形式在欧盟成员国之间进行分配。与澳大利亚或新西兰不同的是,欧盟并没有将捕鱼权分配给个体渔民。相反,每个成员国可以自行决定如何将这些捕鱼机会分配给其渔民和悬挂其国旗的船只。无论成员国选择了哪种方式分配捕鱼机会,它都有责任确保渔获量不超过欧盟规定的最高水平68。欧盟还采取了广泛的投入控制,以限制投入其渔业的努力。这些限制规定在一套广泛的规则中,规定了渔民如何、在何地和何时捕鱼。具体来说,它们包括网具最小网目尺寸、禁渔区域和季节、网具设计和使用规范以及最小上岸尺寸等措施69。对于一些鱼类种群,在某一地理区域内,船队受到最大捕捞努力的限制。与 TAC 一
10、样,最大捕捞努力量一般也分配给各个成员国,成员国可根据欧盟的立法和规定,自行决定如何将捕捞努力分配给悬挂其国旗的船只70。美国与澳大利亚和新西兰非常相似,美国通过产出控制工具(主要是每个联邦管理的渔业的 TAC以及副渔获物和鱼类尺寸大小的限制)以及投入控制工具(包括渔具限制、禁渔区、季节性关闭以及持有量限制71) 相结合的方式来管理渔业。 每个联邦管理的渔业都必须设定 “年度捕获量限制”(即年度 TAC)(除了少数短周期鱼种不受这一要求限制),这也成为控制这些被密集开发的鱼种的捕捞死亡率的首要机制。美国划分为八个渔业管理区域,每个区域都有一个区域渔业管理委员会,为该区域的渔业制定管理政策72。
11、65 理事会条例(欧共体)2009 年 11 月 20 日第 1124/2009 号,鉴于 (10),可见于 https:/eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do ? uri=OJ:L:2009:343:0001:0050:EN:PDF (“欧共体一级的渔业资源管理特别以总可捕量、配额、努力制度和技术措施为基础。应采取适当步骤,确保成员国采取必要措施,有效地执行这些管理措施。” ). 例如,见理事会条例(欧盟)2018 年 1月 23 日第2018/120号,将某些鱼类种群和鱼类种群群体2018年的捕捞机会确定,见https:/eur-lex.eu
12、ropa.eu/legal-content/en/TXT /?uri=CELEX:32018R0120120(上次访问日期为2019年2月4日)。 66 见欧盟管制条例,鉴于 (22)。67 例如,见欧共体,委员会提议2019 年大西洋和北海捕捞机会(2018 年 11 月 7 日),http:/europa.eu/rapid/press-release_ IP-18-6301_en.htm(上次访问日期为 2019 年 2 月 12 日)。 68 欧盟渔业配额介绍,欧盟渔业,https:/ec.europa.EU/Fisheries/cfp/Fishing_rules/tacs_en(上次访
13、问日期为 2019 年 2 月 5 日)。69 技术措施介绍,欧盟渔业,https:/ec.europa.EU/Fisheries/cfp/fishing_rules/Technical_Measures_en(上次访问日期为 2019 年 2 月 4 日)。70 例 如, 见理 事 会 条 例( 欧 共 体)2007 年 6 月 11 日 第 676/2007 号 , 可 见 于:https:/eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do ? uri=CONSLEG:2007R0676:20110101:EN:PDF(上次访问日期为 2019 年 2
14、 月 4 日)。 71 例如,见50 C.F.R. 622.38;日限是指一个人可以在单日内合法地保存的某一特定种类和大小的鱼、贝或海藻的最大数量或磅 。 占有限制是指在场地或在途中每日允许占有的数量。又见鱼的日渔获量限制与鱼的占有量限制有什么区别?华盛顿渔业及野生 生物部,https:/wdfw.wa.gov/help/questions/49/What+is+the+difference+between+the+daily+catch+limit+and+the + possession+limit+for+fish%3F+(上次访问时间为2019年2月4日)。 72 见 16 U.S.C
15、. 1852。可持续渔业管理的支柱:几种管理制度的比较分析15http:/www.fisherycouncils.org/例如,在北太平洋区域阿拉斯加水域进行的商业捕捞活动除受到禁止某些副渔获物、渔场关闭、渔季限制和渔具限制等特定限制外,还受到诸如“捕捞限制”和“最大可保留数量”等“一般限制”73。与澳大利亚和新西兰一样,美国在一些渔业中采用了个体渔业配额,作为管理措施对经济和社会影响的一种机制,称为“有限准入特权”,个体捕捞配额被记录在联邦许可证中,授权其持有者捕捞特定数量的鱼,通常可通过出售或租赁转让74。有些渔业使用“船组”,即将捕获量分配给一组渔民自我管理,而不是个人75。73 50
16、C.F.R. 679 部分。 74 美国法典161802(26),1853a(7)。 75 根据马格努森 - 史蒂文斯渔业养护和管理法分配渔业捕获量:原则和实践,美国国家海洋渔业局(2012 年 2 月),https:/ repository. library.NOAA.gov/view/NOAA/4117(最后一次访问时间为 2019 年 2 月 12 日)。16许可证、执照和船舶登记76如上文所述,在本白皮书所讨论的所有管理制度中,许可制度、许可证 和船舶登记制度都是重要的投入控制。每个制度都使用许可证或登记制度来 管制可能从事商业捕鱼的船只。这些制度还对可能通过许可证制度从事不同 类型商
17、业捕捞活动的人施加限制。另外,本文所讨论的所有管理制度都实施 了某种形式的购鱼许可证制度,以规范和限制谁可以购买渔获。海洋法公约海洋法公约并不要求其成员采用许可或执照制度或其他具体的投入控制。然而,海洋法公约的确考虑到沿海国使用“向渔民、渔船和捕捞设备颁发许可证”来管理其渔业。澳大利亚澳大利亚依靠许可制度来管理其渔业77。许可证可授权其持有人使用渔船从事商业捕捞、休闲捕鱼或鱼类加工78。澳大利亚的捕鱼许可证通常附带各种条件的限制,例如对获准捕捞的鱼的种群和数量、捕捞频率、作业地区、捕捞方法和渔具的使用,以及许可证的使用期限。许可证的有效期最长为五年,但大多数渔业限制为一年,届时持证者可申请延期
18、79。商业渔民在商业渔船上担任船长、船员和工程师之前,必须取得资格证书80。一些渔业在各自的渔业管理计划中制定了自己的规则和政策。获准在某一特定渔场捕鱼的许可证持有人必须遵守管理计划中规定的任何其他条件81。在澳大利亚,捕鱼许可证一般允许由一个人转让给另一个人82。由于许可证是发给在澳大利亚境内的人而非船只,所以只要船只符合适用的条件,许可证持有人可以随时更换船只83。在澳大利亚水域捕捞的渔船没有统一的登记要求,但是,所有希望在公海捕鱼的人都必须向 AFMA 登记其渔船84。如果鱼类加工者、批发商和零售商想收购和销售十个指定澳大利亚渔场中的渔获,他们必须持有购买许可证85。这些渔业包括南部蓝鳍
19、金枪鱼渔业、珊瑚海渔业、南部和东部有鳞鱼和鲨鱼76 在不同的监管制度之间,“license”和“permit”这两个术语在概念上并没有一致的区别。每个监管制度都使用自己的地方术 语, 白皮书采用了适用的监管制度所采用的同样术语。 77 澳大利亚渔业管理法,1991 年,第 32(1) 条。 78 同上,第 32(4) 条。 79 捕鱼权和许可证介绍,AFMA,https:/www.AFMA.gov.au/fisheries-services/Fishing-Rights-Permits(上次访问日期 为 2019 年 2 月 4 日 )。80 见 澳 大 利 亚 商 业 渔 民,澳大利亚海 事
20、 安 全 局。( 最 近 一 次 访 问 日 期 为 2019 年 2 月 4 日 ),https:/www.amsa.gov.au/ audiences/ commercial-fisher。 81 澳大利亚渔业管理法,1991 年,第 32(5)-(7) 条。 82 同上,第 32A 条。 83 同上,第 32(1C)条。 84 同上,第 4(A) 页。 85 同上,第 6 章,第 2 分节;1992 年澳大利亚渔业管理条例,第 4 章,第 2 分节。可持续渔业管理的支柱:几种管理制度的比较分析17渔业以及东部金枪鱼和旗鱼渔业 86。在需要密切监测某些管理规定有效性的渔场,一般都需要获得渔
21、获收购许可证。例如,AFMA 向东部金枪鱼和旗鱼渔业实施了购买许可证制度,以监测 蓝枪鱼和黑枪鱼禁令的实施情况和掌握这些鱼的上岸情况 87。渔获收购许可证的有效期一般为12个88。新西兰新西兰采用了与澳大利亚基本相似的捕捞许可证制度。与澳大利亚的情况一样,渔民在新西兰水域从事商业捕捞活动需要有捕捞许可证89。这种许可证的附带条件有很多种,包括允许捕捞的种群、区域和方法、可使用的船只、渔具的类型和数量、捕捞或处理方法、上岸地点和捕捞时间90。此外,申请捕捞许可证的人可能必须提供一定数额的第三方担保或保证金91。初级产业部有一个许可证登记处,记录有关每个捕捞许可证的相关资料92。但是,与澳大利亚不
22、同的是,新西兰法律禁止持有捕捞许可证的人将许可证转让给他人93。就渔船登记而言,新西兰要求所有用于商业捕鱼的船只必须在“渔船登记册”上登记,比澳大利亚要求更高94。根据新西兰法律,只有领有执照的捕鱼者才被允许接受出售的鱼。除少数例外,商业捕鱼者必须将捕获的鱼卖给经批准的持有执照的鱼类收购者95。欧盟欧盟规定,渔船必须取得捕捞许可证才能在欧盟水域从事商业捕鱼活动96。欧盟授权其成员国根据欧盟立法和规定发放和管理这些许可证97。根据欧盟法律,每艘船必须悬挂成员国的国旗,并在欧盟的“船队登记册”上登记98。每艘船都有一个欧洲共同体船队注册号,使船只易于识别和搜索99。为了取得和持有捕捞许可证,船舶必
23、须遵守关于渔船“识别、技术特性和装配”的最低要求100。然而,欧盟并不对许可证附加有关鱼类种群、区域或渔具的具体条件。欧盟也不颁发个人捕捞许可证或渔获收购许可证,这些方面由成员国自己来管理101。86 渔业权和许可介绍,前注 79。 87 澳大利亚渔业管理条例(修正案)1997 年,前注 79。 88 渔业权和许可介绍,前注 79。89 1996 年新西兰渔业法,第 6 部分 另见 https:/www.fishserve.co.nz/ information/permits。 90 1996 年新西兰渔业法,第 92 条。 91 同上,第 91(5) 条。 92 同上,第 98、100、29
24、7 条。 93 同上,第 89(10) 条。 94 同上,第 103-113A 条。 95 新西兰渔业公司(有许可证的捕鱼者)1997 年条例,第 3 条。 96 欧盟管制条例,鉴于( 13)。 97 见同上,第 6(5) 条。 98 欧盟委员会执行条例第2017/218号关于渔业船队登记。99 NeT 船队登记系统,ht tp:/ec.europa.eu/fisheries/Fleet/index.cfm(上次访问日期为 2019 年 2 月 4 日)。 100 欧盟管制条例第 4(9) 条。 101 见欧盟管制条例。18美国美国也利用许可证和执照制度来管制捕鱼。然而,与澳大利亚或新西兰不同
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