PPP项目政府直接签回购协议 ppp项目是什么意思.docx
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1、PPP项目政府直接签回购协议 ppp项目是什么意思ppp项目是什么意思?5分钟深入了解什么是ppp模式PPP项目政府直接签回购协议第一篇PPP是广义的公私合作投融资模式,具体又分了很多种方式。比如BOT(Build-Operate-Transfer)就是建设运营移交方式,企业负责投资建设、拥有一定期限的特许经营权,然后到期后无偿移交给政府。狭义PPP的主要特点是,政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深,企业对项目前期可研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与,双方合作的时间更长,信息也更对称。PPP的应用范围则非常广,在发达国家,PPP既可以用于基础设施的投资建设(如水厂、电厂),也可
2、以用于很多非盈利设施的建设(如监狱、学校等)。从短期管理合同到长期合同,包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离都可以使用。常见的几种PPP模式以下是常见的几种PPP运作模式:BT(建造、移交)企业与政府方签约,设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设,并在完工后即交付给政府。BOT(建造、运营、移交)企业被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营,期满后,转交给公共部门。BTO(建设、移交、运营)企业为设施融资并负责其建设,完工后即将设施所有权移交给政府方;随后政府方再与之签订经营该设施的长期合BOO(建造、拥有、运营)企业自己融资、建立、并拥有永久的经营权。DBOT(即设
3、计、建设、经营、转让)企业负责设计、建设,完工后进行特许经营,期满后,转交给公共部门。O&M(运营与维护合同)私营部门的合作伙伴,根据合同,在特定的时间内,运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。TOT(移交、运营、移交)政府部门将拥有的设施移交给民营机构运营,通常民营机构需要支付一笔转让款,期满后再将设施移交给政府方。相关人士也给了简单的识别方法:凡是有“B”的,说明是企业要出资建设,凡是有“T”的,说明企业要移交,有一个“O”的,是企业有期限的经营,有两个“O”的,是企业永久经营,也就是拥有。PPP模式在中国1982年,PPP模式在英国兴起,随后在欧洲开始流行。国内则方兴未艾,2014
4、年,财政部印发财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知(财金2014112号),公布天津新能源汽车公共充电设施网络等30个政府和社会资本合作模式(PPP)示范项目作为第一批试点,第一批试点项目总投资规模约1,800亿元,涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。目前,财政部已经公布了3批试点项目,并通过这些试点项目引导地方政府学习、引进这种模式到城市管理之中。中国从2013年首次提出允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营以来,不到三年时间中国已发展成世界最大的PPP市场。近年来,随着中国经济增速下行压力
5、不断显现,政府越发重视PPP模式在财政发力中的重要作用。原因一方面在于中国公共服务的市场化提供刚刚处于起步阶段,通过PPP模式逐渐扩大社会资本参与,是一种较为稳妥的选择;另一方面,目前中国基础设施建设水平远低于发达国家,以基建作为拉动经济增长的重要途径仍有较大的空间。截至2023年10月30日,全国PPP综合信息平台已收录PPP项目10685个,总投资12.7万亿元。其中,进入执行阶段项目1014个网:,总投资1.72万亿元,项目涉及能源、交通运输、市政工程、环境保护、水利、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育、旅游、城镇综合开发、政府基础设施等19个行业。PP
6、P在中国已形成一股热潮。世界银行副行长劳拉塔克女士于2023年10月7日在世界银行举行的“PPP改革在中国”研讨会上表示,中国在基础设施PPP方面已是全球领袖。一个案例让你了解PPP项目案例项目:重庆第三、第四垃圾焚烧发电厂投资企业:重庆三峰环境集团此次签约项目中,在市政设施领域,主城区第三垃圾焚烧发电厂、第四垃圾焚烧发电厂均由三峰环境集团采取PPP模式中的BOT(建设运营移交)模式投资建设。洽谈签约:洽谈近两年合同厚达几百页这次签约,看起只是个仪式,其实经历了漫长的准备阶段。三峰环境董事长雷钦平说,这次签约的第三、第四垃圾焚烧发电厂项目,之前的准备和洽谈已花了近两年时间。因为涉及发改委、市政
7、、环保、规划、国土、财政、建委等十几个市级部门,又是公共基础设施项目,与公众日常生活息息相关,政府各部门的层层把关都尤其严格,所以就不停洽谈、汇总、优化,最后的合同达几百页厚。PPP之于政府:政府一次性投入变分期购买服务根据签约内容,第三垃圾焚烧发电厂按日处理垃圾能力4500吨/天设计,投资约20亿元,第四垃圾焚烧发电厂按日处理垃圾能力3000吨/天设计,投资约15亿元。两厂总投资在35亿上。按照以往公共基础设施全部由政府投资兴建的模式,政府财政就要一次性投资35亿元以上。而现在通过PPP方式,这35亿元就由企业出资,而政府分期购买企业的服务。以垃圾焚烧发电为例,在运营阶段每处理一吨垃圾政府付
8、一定费用,收购所发电能,这样就减轻了政府当期财政压力。PPP之于公众:服务更专业更有质量如果政府出资建一个垃圾焚烧项目,需要成立专业的团队来负责。而通过PPP方式让企业建设、运营,政府只需确定原则、要求并履行监管职责,具体项目都由专业化的企业来负责设计、设备集成、安装施工和运营管理,而市场化本身就有竞争压力,如此,企业就能提供更专业、更有质量的服务。以第三、第四垃圾焚烧发电厂项目为例,三峰环境在国内垃圾焚烧行业具有绝对的领先优势。早在2000年,三峰环境就引进德国马丁公司垃圾焚烧发电和烟气净化处理全套技术,经过不断消化、吸收和创新,目前已完全实现国产化。利用该技术,垃圾燃烧产生的烟气通过严格的
9、物理、化学净化处理工序,达到欧盟2000的环保标准。这个标准意味着,从烟囱中基本看不出任何排放,除了冬天时有些白色的水蒸气。在臭味方面,因为都是密闭结构,通过臭气处理,不会有臭气外溢。另外,垃圾都有渗滤液,三峰环境通过超滤、反渗透等工艺严格处理后,可达到国家一级排放标准,也就是跟雨水是一个排放级别,不过这部分水也不会外排,而是用于焚烧发电厂的内部循环使用,比如浇花、养鱼等。因为先进的技术,三峰环境被国家发改委称为“国内垃圾焚烧发电行业的领军企业”,国家环保部将唯一的“国家环境保护垃圾焚烧处理与资源化工程技术中心”建在三峰环境。目前,三峰环境在全国的市场占有率在30%以上,并多次参与国家行业标准
10、的制定。除重庆已建和在建的垃圾发电项目外,还在四川、广东、广西、山东、安徽、云南、辽宁等省市以BOT模式投资了17个垃圾焚烧发电项目,技术和设备已应用到40多个项目90多条生产线中。因跟政府签的PPP协议中,有关于服务质量等的约定,这也对企业形成约束,“我们要对垃圾进行三化(无害化、减量化、资源化)处理,还要达到各种环保指标,不然政府可以视我们违约,解除合同。”三峰环境董事长雷钦平说。PPP之于企业:微利但稳定与金融、房地产等暴利行业不同,社会资本参与公共基础设施建设,这种PPP模式带给企业的利润较薄,但较稳定。以此垃圾焚烧项目为例,企业的收入来源是政府购买服务,比如处理一吨垃圾多少钱(事实上
11、,居民每月也交了垃圾处置费,目前是每户每月8元)。另外,就是把焚烧发的电卖给电网。三峰环境集团董事长雷钦平说,这种利润都是微利,但比较稳定,而且企业看好以后环保产业的长期发展。除了政府购买服务外,也有用户直接付费的方式,比如地铁、高速、医院等。用户支付不够的部分,有可能再由政府付费购买,视协议而定。PPP项目评审标准2023年6月8日,财政部等20部委联合下发关于组织开展第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知,该通知第一次公布了完整的PPP项目评审标准(下称评审标准)。该标准一共15条,前九条是定性的否定标准,后六条是定量的肯定标准。笔者梳理此前PPP相关文件规定,得出认定中国PPP项目的如下
12、十项标准:【实施主体】问:PPP中的政府方一般由三方组成:授权机构、实施机构及出资代表。那么这三方分别是指谁呢?评审标准第1条规定:国有企业或融资平台公司,作为政府方签署PPP项目合同的不作为备选项目。而作为政府方与社会资本签署PPP合同的就是PPP项目的实施机构,也就是明确指出国有企业或融资平台公司不能作为PPP项目的实施机构。否定了发改投资20142724号“行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构”的说法。关于授权机构,有以下相关文件财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金【2014】113号),项目实施方案的第六部分监管架构:监管架构主要包括授权关
13、系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权,以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权关于实施机构,有以下相关文件财政部和发改委的法规文件对实施机构担任主体的规定不一致。基础设施和公用事业特许经营管理办法则规定县级以上政府可以授权有关部门或单位作为实施机构。基础设施和公用事业特许经营管理办法是目前关于PPP项目实施机构的法律效力最高的规定,其十四条规定:“县级以上人民政府,应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作,并明确具体授权范围。”按照通常理解,此处的“单位”不仅包含事业单位,还包括国有企业等其他相关单位。按照财政部的规定,只有政府指定的有关职能部门和事
14、业单位可以作为项目实施机构。2014年11月财政部印发政府和社会资本合作模式操作指南第十条:政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”据此规定,有三类主体可以作为PPP项目实施机构:一是政府;二是政府指定的有关职能部门;三是政府指定的事业单位。发改委则认为行业运营公司或其他相关机构也可以作为项目实施机构。发改委于2014年12月发布国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见,规定:“明确实施主体。按照地方政府的相关要求,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责PPP项目的
15、前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作”。政府购买服务管理办法(暂行)财综201496号第四条规定:“政府购买服务的主体(以下简称购买主体)是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。”结合上述文件的内容,可以总结出政府方的组成。答:授权机构:指县级以上人民政府,只有在特许经营中才是必须的有,政府购买服务中未强制要求。实施机构:实施机构指和社会资本签订PPP项目合同的政府方。无论是采用政府购买服务,还是特许经营方式,PPP项目实施机构只能是政府、政府指定的有关职能部门和事业单位三方中的其中一方。出资代表:融资平台公司和行业运营公司可以作为PP
16、P项目中政府方的出资代表。【实施范围】问:PPP项目可以包括商业项目吗?PPP项目用地可以是经营性用地吗?评审标准中规定“不属于公共产品或公共服务领域的”不作为备选项目。这与此前规定是一致的。政府和社会资本合作模式操作指南财金2014113号第六条规定:“基础设施及公共服务类项目,适宜采用政府和社会资本合作模式。”基础设施和公用事业特许经营管理办法第二条规定:“基础设施和公用事业领域的特许经营活动,适用本办法。”按照第二批PPP示范项目申报通知财金201557号规定,公共服务领域包括“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等”。答:因此P
17、PP项目的范围只能是公益项目不包括商业项目,经营性用地不宜作为PPP项目用地。【合作期限】问:PPP合作期多长?BT是PPP吗?为什么?PPP项目是政府和社会资本长期合作。合作期多长,其他文件并没有规定。只有征集第二批及第三批PPP示范项目的财金201557号及评审标准规定:采用建设-移交(BT)方式实施的,或者合作期限(含建设期在内)低于10年的,不作为备选项目。PPP强调项目全生命周期。一个基建或公共服务项目,设计寿命通常在50年到100年。但考虑金融机构融资期限的可行性,规定最低10年是适当的。目前,除非政策性银行,能够做到10年贷款的银行也寥寥无几。答:BT仅仅涉及投资和建设环节,其期
18、间也就2年左右,根本未包括全生命周期。项目全生命周期强调的是运营网:。只有由社会资本负责项目运营,才能提高项目效率,才能做到物有所值。从现有PPP文件上规定的PPP运行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看,PPP项目都带O(运营)。当然L(租赁)、M(管理)等也可以视为一种变相的运营。因此,不带运营的BT不是PPP。也就是说真正的PPP项目都要带O,就是运营环节。【融资方式】问:PPP模式是地方政府基础设施的融资方式,那么以固定回报、保底承诺、回购安排进行融资的项目是PPP吗?基础设施和公用事业特许经营管理办法第21条规定:“政府可以作出承诺,但不得承诺固定投资回报”。财金201557号及
19、评审标准明确规定采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的将不被列入备选项目。答:采取固定回报、保底承诺、回购安排的项目实则仍是地方政府借债融资,扩大地方政府债务,违背了PPP风险共担、绩效评价等原则,因而不属于PPP项目。【采购方式】问:PPP项目社会资本应该如何选择?政府采购法中规定政府购买服务采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一采购来源、询价五种采购方式。政府和社会资本合作项目政府采购管理办法财库2014215号进一步规定:增加了竞争性磋商的采购方式。基础设施和公用事业特许经营管理办法第三条规定:“本办法所称基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共
20、和国境内外的法人或者其他组织。”在司法实践中,特许经营项目未采用竞争性方式选择投资人,往往认定合同无效。因此评审标准规定:“未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的”不列为备选项目。答:对于PPP项目,无论采用特许经营还是政府购买服务,均应采用竞争性方式选择社会资本。【风险共担】问:在PPP模式下,政府和社会资本是什么关系?财金2014113号第11条,规定PPP项目“在政府和社会资本间合理分配项目风险。”评审标准将“风险识别和分配是否充分、合理,利益共享机制能否实现激励相容”作为重要评审标准。值得注意的是,政府可以承担最低流量、最低供应等风险,保证社会资本不至于因不可预见原因明显亏损。但与之
21、对应,PPP项目应限制社会资本的高额收益作为对冲。答:PPP项目是政府和社会资本之间类似合伙的合作关系,双方共担风险、共享收益。【物有所值】问:政府为什么要推行PPP模式?财金2014113号第八条规定:“财政部门应对项目实施方案进行物有所值经重新验证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。”PPP物有所值评价指引(试行)规定现阶段以物有所值定性评价为主,定量评价作为补充。而在评审标准规定既要定性评价的也要定量评价。”从现行政府及国外经验来看,政府推行PPP的基本目的是物有所值,也就是政府要合算。目前一线城市推行PPP不力的重要原因就是觉得PPP物不所值。目前物有所值评价分为定性评价和定
22、量评价两种类型,政府和社会资本合作模式操作指南(试行)中规定:定性评价重点关注,项目采用政府和社会资本合作模式,与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过,对政府和社会资本合作,项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。可以看出两种评价方式的目的都是为了让政府获得利益,以减少政府的采购支出成本。答:物有所值评估是实施PPP项目的基本条件。【财政可承受】问:目前地方债务水平较高,政府是否有能力支付PPP项目的补贴呢?财金201557号规定:
23、示范项目“每一年度,全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”该规定明确了政府支出责任占年度公共预算支出比例的上限。答:只有通过财政承受能力论证,证明政府有支付能力时,才作为PPP项目。评审标准规定:“未按财政部相关规定开展财政承受能力论证的”不作为备选项目。【相关手续完整】问:在准备阶段需要哪些手续?评审标准特别强调符合城市总体规划和各类专项规划、按规定程序完成可行性研究及立项工作的,土地、环评等审批手续完备。以上十项标准可以用一段话总结下:PPP项目是基础设施和公共服务类项目(公益项目),由县级以上人民政府授权,政府或者其职能部门或事业单位作为实施
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