反腐败与制度创新.doc
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1、反腐败与制度创新反腐败与制度创新【关 键 词】反腐败/制度创新/防止产生腐败/严厉打击腐败考察发达国家反腐败的成功经验,反思我们反腐败的经验教训,我们发现严密制度以 防止腐败,严厉制裁以打击腐败,即“使人不能腐败,使人不敢腐败”是治理腐败的根本 举措。问题是,如何严密制度使人不能腐败?如何严厉打击腐败分子的制度使人不敢腐败? 这是需要从理论上深入探索、实践中必须解决的重大问题。本文认为关键在于标本兼治的 制度创新。一、严密制度,防止产生腐败反腐败要注意避免走入重刑主义误区,1重视事前的防范和事中监督,使之难以产生 腐败,故防止产生腐败应成为制度创新的重点。1、健全权力监督制约机制。很多论者在分
2、析我国腐败现象的原因时,都认为权力缺乏监督制约是重要原因。然而, 究竟在权力运行的哪些环节缺乏监督制约,如何加强对权力的监督制约,这是需要深入探 讨的。第一,提高党的纪律检查委员会的政治地位,实行纪委垂直领导体制。我国反腐败工 作查处了一批要案大案,如陈希同、成克杰、程维高、吴文达2、丁仰宁等腐败案件表明, 加强对党委主要领导的监督制约具有紧迫性。现行对党委主要领导监督制约的主要机制是 上级党的纪律检查委员会监督下级党委会。这样的机制主要问题是有监督权的上级纪检委, 对下级党委存在信息不对称、知情不够的问题,同级党的纪检委虽掌握地方政情民意,但 又无权监督党委会,同时,人大目前无论从理论上还是
3、制度上均不能监督同级党委,政协 的监督主要方式是民主协商,没有强制力和约束力,另外,人民检察院和政府的监察部门 是在同级党委领导下开展工作的,他们不可能对同级党委主要领导进行监督制约,这就存 在了对党委主要领导,也就是人大、政府、政协、政法机关的一把手监督不到位的问题。 如何健全对党委主要领导的监督制约机制呢?笔者认为,主要是提高党的纪律检查委员会 的政治地位,完善其运行机制。首先是提高纪委的政治地位,赋予同级纪委监督同级党委 的权力,发挥其了解政情民意的信息优势。其次,实行纪委垂直领导体制,人事、财务独 立于地方,使之不受地方党委政府的干预。再次,赋予纪委列席党委会议的权力,跟踪监 督主要决
4、策,使之掌握充分的信息,将监督的起点提前,突出事前和事中监督,改变目前 纪委忙于事后查办腐败案件的形象。再次,完善纪委的反腐败责任制,对于应当履行监督 职责,应当查办的腐败案件,各级纪委疏于履行职责的,纪委有关责任人要承担法律和纪 律责任。第二,加强人大对一府两院的监督。笔者强调:(一)完善人大及其常委会对其任命 的一府两院工作人员的质询、弹劾和罢免程序,对渎职、腐败官员要经常性地行使质询、 弹劾和罢免权。 (二)突出人大对其任命官员的事前和事中监督,发现可能存在问题的,人 大就要派出调查组,进行调查,防止出现腐败以及腐败进一步蔓延。 (三)加强人大对一府 两院尤其是政府的财政监督。目前财政资
5、金的运作法治化程度低,财政预算刚性不强,执 行过程弹性大,领导随意支出未列入预算内的资金,而下属的财政部门又难以对此进行制 约和监督。另外,各地公共工程超预算严重,腐败问题突出,人大要有专门的调查委员会, 针对公共工程支出问题进行深入审核调查,发现问题就要追究有关人员的责任。为强化人 大对财政监督的力度,建议人大内部成立会计监督委员会,类似西方国家议会中的会计院。(四)建立人大监督的法律和纪律责任。目前人大的主要工作是审议立法案,通过人事任 免案等,其监督职能发挥得极其有限。第三,公开性制度建设。笔者以为要借鉴国外政务信息公开的立法经验,推进政务信 息公开方面的立法,建立强制性的政务信息公开制
6、度。这其中的关键,是要把各种决定的 理由,包括集体会议讨论的各种观点,以及决策时所考虑的主要观点和理由,应向有关当 事人和社会充分公开。要加强立法方面的信息公开制度建设,允许社会旁听人大会议,参 加立法及其他重大事项决定的听证。司法方面,要放弃司法神秘主义,突出说理性,司法 审判过程中合议庭成员的意见以及审委会各成员的意见,不要作为国家秘密,而是要作为 判决的理由及其形成过程,向当事人和社会公开。尤其值得一提的是,当前对于反腐败工 作有重大意义的公开性制度建设,是规定公开各级干部尤其是领导干部本人及其家属财产 的数量、种类、地点、来源,以接受群众监督和举报以及有关机关的核查。当然,公开性 方面
7、的制度建设关键是新闻舆论监督的法治化。很多腐败分子不怕举报,就怕媒体曝光, 目前新闻媒体受官方控制程度很高,缺乏相对独立性,时常官员唱戏,媒体喝彩,其监督 功能受到很大的限制,因此要通过新闻立法,确立新闻自由、公正、客观原则,保障新闻 媒体独立采访报道的权利,以充分发挥其监督功能。第四,完善人民群众信访监督制度。我国在执行信访工作中出现了一些问题,比如实 践中不允许越级上访,对上访群众以各种理由进行压制、打击、报复,甚至刑事制裁问题, 3这严重损害了党和政府的形象,影响了信访制度沟通和监督功能的发挥。笔者以为,首 先要允许人民群众越级上访。正是因为问题在下面得不到解决,人民群众才去越级上访的。
8、 其次,建立相应的责任追究制度。对于信访中发现有问题的官员一定要调查处理,对于不 切实履行信访职责的官员要追究其失职责任,对于压制打击报复上访群众的官员要追究其 法律和纪律责任。调查和处理权可由纪检和监察部门来行使。再次,采取切实措施保护人 民群众的上访权利。建立信访的登记、答复制度,期限处理制度,重要案件的信访人(证 人)的保护制度。最后规范的越级上访制度,凡信访案件未能在基层得到处理的,信访人 就可以进行越级上访,同时信访人可以要求纪检和监察部门对有关信访部门及相关部门和 人员进行调查处理。第五,巡察工作制度化。2003 年中央向地方派出巡察专员,对地方高级干部和金融、 人事、土地转让等重
9、大专项问题进行监督检查。笔者建议在试点的基础上,制定巡察工作 条例,使巡察工作制度化、经常化、权威化。要通过制定规则,赋予巡察专员监督从中央 到地方的主要干部,专项检查金融、人事、土地出让、国有资产流失、海关等容易发案领 域的工作等职责,赋予巡察专员以直接受案权、提请纪委等有关机关调查权、提请对有关 官员违法违纪责任的追究权、提请党委会和人大对有责任官员的弹劾和罢免权等职权。2、健全干部人事制度。我们的干部人事制度主要是委任制,官员对上负责,他们的提名、选拔、晋升,主要 由上面决定,必然导致他们热衷于往上走后门,拉关系,找靠山。要制度上遏制吏治腐败, 根本性的是民主,即在选人用人方面,要扩大民
10、主,在干部管理上实行监督的民主化。扩大民主可以在两个方面进行:一是扩大基层直接选举的范围。将目前在村级直选的 基础上,逐步扩大到县级机关的直选。县级政府及其部门、法院、检察院的主要领导,均 纳入直接选举的范围。改革候选人的提名方式,党内要提出多名候选人,实行差额选举, 允许候选人之间就其政策主张进行电视辩论,但要求辩论的内容不得违反现行法律和政策 规定,否则其他候选人可以要求法院确认选举无效。通过候选人之间的辩论,让选民明辨 候选人的道德、水平、施政才能,选出最佳人选。二是扩大党内民主。由于党居于执政地 位,掌握巨大的权力,党内民主的水平直接影响人民民主的水平,扩大党内民主对于发展 人民民主具
11、有特殊重大的意义。首先是扩大党代表大会和委员会的决策权,实行票决制。重大理论问题、重大历史问题、方针政策问题、发展战略问题、人事提名问题等,都由委 员会通过投票方式来决定。其次,地方党政主要领导要通过差额选举来产生。再次,改革 委任制干部的产生办法。改变由某个人或少数人来选少数人的选人用人机制,对于一般委 任干部,采取公开考试,公开答辩,向社会公示,择优选用的机制;对于重要委任干部的 选用,采差额方式,被选人辩论,集体投票决定。事实上各地正在推行的干部竞争上岗, 就是在选任用人领域实行竞争。问题的关键是如何建立和完善干部竞争的规则,保证竞争 合法有序地进行。在干部的管理上要突出对干部的监督。对
12、干部的管理不是要去干预他的法定工作,甚 至包办代替,而主要是监督。要加强监督,就要严密各种监督制度。要保持监督的持久动 力,就必须保证监督的民主性。只有人民以及真正代表人民利益的官员,才能有持续不断 的监督动力。而要保证监督的民主性,就必须加强党和国家体制的民主性,这其中实行干 部任期制、选举制和竞争制尤为关键。干部任期结束,要继续当选,就必须拿出令人信服 的政绩,否则,在竞争的情况下,他就难以继续当选。为了能够继续当选,他就必须代表 人民利益和意志,持续不断地履行好自己监督的职责,保持对干部监督的持久动力。3、以行政许可法的实施为契机推进行政审批制度改革。行政审批的大量存在是导致腐败的一个重
13、要制度性原因。每一项行政审批权都可能被 滥用,成为机关创收、个人腐败的机会。很多论者,强调改革行政审批制度对于反腐败的 重大意义,4笔者深为同意。这几年,政府及其部门自觉地清理行政审批事项,取得了一 定的成果,但有关部门利益的实质性审批事项仍然保留较多,给产生腐败留下许多制度性 的温床。因此,严格控制行政审批,是防止腐败所必需。当前要以实施行政许可法为契机, 彻底清理行政审批事项,把不符合行政许可法要求的行政审批事项全部予以清理,严禁借 行政审批来收费,来谋取部门和个人利益,并严格按照行政许可法的要求规范行政审批的 实施,落实“公开、公正、公平”原则,借以铲除腐败产生的温床。同时,行政机关对行
14、 政许可的管理、监督,可以借鉴“决策、执行、监督”行政三权分离模式,借以发现行政 审批过程的问题,杜绝行政审批过程中的腐败现象。54、加快生产资料市场化配置方面的制度建设,阻止权力进入市场。生产资料的价格双轨制导致腐败,这已是不争的事实。随着大量生产资料由市场来配 置,双轨制导致的腐败也基本得到遏制。但在土地资源的配置上,长期以来我们实行的是 协议转让方式,市场配置率很低,转不转让,以什么价格转让,主要由官员决定。这里就 存在巨大的腐败机会。事实上,各地的土地转让不少存在腐败的问题,与土地资源的市场 化配置率低存在直接关系。虽然我们推行经营性商业用地以拍卖方式进行配置,但有些地 方仍然以各种理
15、由,以协议方式转让土地使用权。另外,应当按照市场法则运行的金融机 构贷款,也存在不按市场法则,而按领导批示和其他非正常方式放贷的问题。从各地查处 的一些金融腐败案件来看,违法干预贷款、非法发放贷款比较严重。非法转让土地、非法 干预招投标、非法干预贷款等问题实质权力并未退出市场。因此,阻断权力进入市场应成 为制度建设的重要方面,其中的关键就是继续完善并认真落实经营性用地的拍卖办法,招 标投标法,政府采购法以及各种金融法律法规等,强化纪检、监察和检察机关的监督查处 力度,对于利用权力干预土地出让、招标投标、银行放贷的,要严肃追究其法律和纪律责 任。5、建立和完善财产实名制和财产申报制度。有论者强调
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