城市土地使用权到期续租与否——基于财政可持续性的分析-黄文浩.pdf
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1、城市土地使用权到期续租与否?城市土地使用权到期续租与否?基于财政可持续性的分析黄文浩8【摘要】温州20年产权房续租事件反映了我国土地政策还不完善的境况,过渡性办法虽暂时化解风险,却也使具有普遍性的70年城市土地使用权到期后是否需要续租的问题彰显了出来,并进入公共政策议程。目前,地方可支配的财政收入高度依赖由土地出让金构成的土地财政。基于此,论文运用单案例研究法,以保障财政的可持续为前提,具体分析非常态期限和常态期限两种情形的法律与现实,并对续租与否进行财政可持续性评价。研究发现,续租政策与财政可持续性有着互为影响的关系。续租政策对财政可持续性的影响作用短期内更为显著,财政可持续性对续租政策的影
2、响尽管不大,但在长期起到了关键的作用。论文强调土地财政的结构性调整应是一个渐进过程,这有利于地方政府形成健康的公共财政体制。【关键词】土地使用权 续租财政可持续性 土地财政财政风险【中图分类号】D63 【文献标识码】A【文章编号】16742486(2017)02002721一、问题提出2016年4月,浙江省温州市住宅的土地使用权及期限问题引发巨大争议。经当地国土资源局初步排查,温州市鹿城区内有600余套的20年产权房受影响,深圳、青岛等地也曾发生类似情形,但在全社会形成此般制度性焦虑效应尚属首例。对用于居住的房产来说,居民只拥有自政府转让时起若干年的使用权,一般为70年。届满续期问题将关系到广
3、大人民群众的切身利益,到目前为。黄文浩,中国人民大学公共管理学院,博士研究生。感谢匿名评审人的意见。基金项目:中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目(16XNH023)。i凳舞穗壤瞵铆毒鹫妻黪6 27万方数据专栏:土地政策止仍无土地年限续期如何执行的法律安排和实施细则。从财政可持续性看,这一政策漏洞引发到期后续租与否的难题,进而触及“土地财政”可持续性的根本问题。2017年全国两会期间,对70年住宅土地使用权到期续期问题:李克强总理在记者会上指出,有恒产者有恒心,就是可以续期,不需申请,没有前置条件,也不影响交易;国土部部长姜大明在“部长通道”回应社会热点问题时,提
4、出居民购买住房,其财产一定会受到法律的有效保障;国土部巡视员董祚继建议“住宅用地使用权有偿续期”(王尔德,20l 7)。可见,这个问题需抓紧研究提出议案。政策制定必须建立在财政可持续性的基础上,否则不但可能造成政策目标不能实现,还会给经济带来新的冲击。作为研究切入点,20年产权房属于先行先试的个别情况,是地方灵活施行政策的非常态产物,为厘清土地政策与财政可持续发展之问关系提供了契机。由此,“土地财政”问题呼之欲出,这种模式的转型升级决定了地方财政的可持续性程度与效果。当土地使用期限为20年,到期后续租政策对地方财政永续发展有什么影响?如果发生在70年期限的常态化情况下,又会产生什么影响?土地产
5、权的发生机制应是一致的,为什么会导致这两种方式及其结果的分异?怎样规避由此产生的地方财政风险和危机?回答这些问题需从中国式“土地财政”出发,梳理地方财政收支规模和结构的历史走势及现状,并分析其政策、体制等方面的成因与影响可持续性的风险源。二、概念、文献与分析框架(一)概念内涵国有土地使用权出让金收入简称“土地出让金”,是基于土地使用权的租金,它构成有偿使用国有资源产生的非税收入。土地出让金纯收入(即土地使用权价格)是狭义的土地财政,续租政策主要讨论的就是这部分地方财政收入。原统计El径将其归入预算外资金收入中的地方政府性基金收入,2007年后纳人政府性基金预算管理。土地出让金收支占地方政府性基
6、金收支相当大一部分(见表1),比重在80上下浮动,发挥土地优化配置功能。28 i嘲嘲黪糍囊孵劳万方数据城市土地使用权到期续租与否?表1 2010_2015年土地出让金和地方政府性基金的收支占比资料来源:财政部预算司(2010_2015)。土地财政是一种以地生财的财政行为模式,成为地方获得现实快捷“财源”的最有效手段,但其负面效应和依赖性随时间推移逐渐增强。从表1可看出,土地出让金收支额在2014年达到峰值后便大幅回落,变化难以预测和把控。土地出让金和与房地相关的税收基本上由地方政府控制,除此之外,以储备的土地作抵押向城市融资贷款也是土地财政的重要组成部分。因这部分财政收入大多是一次性所得,其被
7、切断引起的负面影响会瞬间爆发,而又没有相关的可持续税收作补充的话,财政可持续性将会面I临来自各方的压力和突发危机。地方也不愿意自断财路,但就算土地财政不被移除,长此以往政府对其依赖性将会愈发增强,政策一旦失去或失效所产生的破坏力会完全颠覆地方财政可持续性。归根结底,这是土地财政自身的“劣根性”使然,它既能立即带来可观的短期效应,又不可避免地陷入长期的恶性循环之中。土地使用权出让后,若土地不能增值或价值降低,潜在金融和财政风险就会叠加甚至形成新的债务,“卖地还债”的土地财政不可持续。(二)文献简述续租政策关乎土地出让金的存续与否,其核心是土地财政问题。孙秀林、周飞舟(20l 3)指出,地方政府致
8、力于土地资源征用、开发和出让以获得预算内外的财政收入,这种策略行为选择在很大程度上受分税制改革确立的财税体制的影响。除了这层单向因果关系外,张彬彬(2014)认为分税制与土地财政存在“长期的互动影响作用”。地方谋求独立利益身份参与到与纵向中央、横向其他地方之间的博弈,加上以GDP和财政税收经济指标为主的向上负责和政绩考核,形成经济分权和政治集权的内在驱动力。外在驱动力包括分税制后的财政压力、中央默许的软预算约束以及土地所有与出让制度。在内外激励共同作囊嘲麟期臻罐囊_|;|蘸i 29万方数据专栏:土地政策用下,地方寻求最大化利用辖区内资源的不规范财政模式就不可避免,即借土地出让实现短期财政利益最
9、大化。土地财政是不健全土地制度与不规范财政模式的耦合,这两者都体现了具有公共性和承担着公共职能的政府治理情结。出让一块土地、财政每笔收支都包含着公共政策目标,土地交易收入“不仅为公共责任的履行提供财力支撑,而且形成了一种不同于正统财政意义上的土地财政制度安排,尽管这个制度仍不完善”(刘尚希,2015)。但是,土地财政不管作为中央政府的“应急工具”,还是作为地方政府的“获利手段”,都是不可持续的。在可开发土地存量减少的前提下,城市土地使用权到期不续租或无偿续租,会直接导致未来土地出让金收入的萎缩甚至蒸发,这对原本相对脆弱的地方财政无疑是沉重打击。温州事件具有示范意义,是因为受影响者一般在买卖房屋
10、时才发现产权到期需要续租。如果不买卖,到期后不续租能否居住还没有共识和定论。现实困境自然而然转化成学界研究分野:其一,有偿续租是大部分研究的观点和结论。这派主张可分为统一有偿续租和差别化有偿续租两类,认为收取土地使用费是体现土地国家所有权的必然要求。若是免费自动续期,建设用地使用权就沦为土地所有权,将造成变相的土地私有化,与我国的基本经济制度相背离(张翔,2012)。遵循用益物权和使用者付费原则,要取得此种权利,自然产生了权利人再次缴纳土地出让金的义务。否则是对土地所有权人利益的侵害,并加剧土地资源利用效率低下和稀缺性之间的矛盾(叶剑平,2016)。其二,一部分学者认为无偿续租合情合理。“到期
11、续费”之说于法无据,土地公有制情况下,无恒产者无恒心,应按照物权法规定进行无条件续期(王才亮,2016)。这意味着逾期后不需要补交费用,也不需要再次办理不动产登记手续,自动地继续合法使用土地,地方政府及部门不能就此问题擅自作出规定(孙宪忠,2016)。无偿续租论者都是从法律法规的解读中搜集续租与否的辩护依据,可见,这种涉及限制公民基本权利的立法问题须由全国人大制定,否则可能并极而引起社会动荡。不管是有偿抑或是无偿,住宅期满后仍有居住权和所有权,只是转让受到限制,国家无正当理由、不经法定程序不能收回土地或拆掉房屋,也不需要按照原有形式再重新签订土地出让合同(江平,2016)。但是,优先保护公民的
12、住宅所有权会使地方政府执法时面临公共管理难题,并难以应对持续出现的或大规模爆发的城市土地管理问题。自动续期的遗留问题“将对业主重建决议、房产税改革和以房养老的推行产生负面影响”(陈越鹏,2016:90)。究其根本,万方数据城市土地使用权到期续租与否?这是政府忽视了续租政策对财政可持续性的影响。(三)理论及分析框架1财政可持续性理论财政可持续性(Fiscal Sustainability)理论常常与债务问题相联系。20世纪70年代末,有学者用财政压力解释政府税收和支出的紧张关系。1985年,财政可持续性被首次提出(Buiter,1985),来识别作为经济实体的国家财政能否保持偿债能力。1987年
13、,联合国关于可持续发展的报告中,财政压力一词演变为“财政可持续性”,主要在环境和经济领域进行讨论。直到20世纪90年代中期,财政可持续概念才得以确立和推广。2004年,美国政府会计标准委员会44号报告中,用此概念说明州和地方政府的经济状况。很多西方国家正经历着低增长、高赤字、高违约的危机,加上人口老龄化的支出压力和财政部门过于弱势的境况,促使它们对财政可持续越发重视。从研究内容上看,主要分为两种路径:其一,财政健康(Fiscal Health)角度,强调公共部门是否拿出适度的收人,为适度的公共服务提供资金(Chapman,2008;Ward&Dadayan,2009)。研究范围包括财政能力、国
14、家结构性赤字、政府间收入转移等。其二,统计学角度,通过计算核心变量“基础财政收支”(Primary Balance),将政府清偿债务的能力作为财政可持续性模型的测量指标(Burnside,2005)。一派主要测量偿付能力,通过平稳性来确定是否可持续,这些单位跟检验和协整检验都有不同的限定性条件(Hamilton&Flavin,1986;Mahdavi&Westerlund,201l;Raju,2011);另一派是目前实证研究中采用较多的方法,从动态可计算一般均衡模型(DCGE)出发(Berrittella&Zhang,2015),探讨动态有效下的财政可持续性指标。伴随债务问题的蔓延,财政可持续
15、性理论也开始受到新兴市场国家的关注。通过计算政府拖欠概率(Xu&Ghezzi,2002)、政府资本净值(Barnhill&Kopits,2004)、自然债务限度(Mendoza&Oviedo,2004),将不确定性引入分析,并构建公共债务可持续性模型(IMF,2003)。国内研究偏向从积极意义上来考察该理论,主要指财政的收支平衡、有序运行的发展状态。马拴友(2001)运用通货膨胀率和经济增长率,得出中国积极财政政策可持续性指标为负,公共部门只有很小的赤字扩张空间。与此相反,郭庆旺等(2003)运用现值约束法,检验政府跨时期预算约束和非篷齐博弈条件是否成立,结论是我国财政赤基础财政收支是指总收入
16、和总支出之间的差异,属于国家层面的会计问题。万方数据专栏:土地政策字政策是可持续的。财政可持续性是一个开放但还不成熟的新概念,通常将其等同于债务负担率(DebttoGDP Ratio)和周期预算平衡。从长期来看,表现为财政保障能力的可持续,为维持相对稳定的社会制度(社会福利水平)提供足够财力支撑;从短期来看,表现为财政政策的适用性,为经济调节和市场运行机制健全发挥政府的引导和先导作用。已有研究证明了我国特有的土地财政是不可持续的,其本源“土地出让金”是续租问题和财政可持续性的理论与现实的契合点,因此财政可持续性对续租政策具有相当的解释力。2分析框架城市治理需要可持续的地方财政作支撑,就土地出让
17、来看,如果续租政策采取不用续租或无偿续租的方式,就难以维持“土地出让金一土地财政一地方财政收入一财政可持续性”的动态平衡。换句话说,城市房屋所依附的土地权属留有政策空白和模糊,导致到期续租问题在实际操作中存在很大争议。王晓霞(2007)认为,关于财政可持续性的已有研究尚无对策性思考。政府具体的财政政策需要达到均衡状态,既取决于经济承受能力,又取决于政府自身行为,是居民对策性思考的综合结果。单靠数据的测量只能获取财政可持续性的表面信息,却不足以完全解释真实现象的内涵和表现。在可持续发展过程中,财政可持续性不仅受到当前高度复杂性和不确定性的影响,还与过去的历史经验和事实紧密相连。上一阶段的积累会在
18、下一阶段得到延续与传承,而且发展程度越高越快的地方越难以摆脱对以往政策的依赖,并可能演化为无法回避的系统性风险。这背后反映了续租政策对地方财政状况的消极影响,并进而对整体的积极可持续增长造成威胁。相对于成熟经济体制,我国现处于体制急速转轨之中,经济增速放缓,对财政可持续性造成损害的风险又与体制性风险交织在一起,沉淀下来的深层次矛盾日益突出和显性化。已有研究着重考察续租政策的实施原理和手段,鲜有文献从土地和财政相结合的视角分析续租政策与财政可持续性的关系,使得续租与否问题悬而未决。另外,土地使用权常态期限(70年)与非常态期限(2070年不等)到期后的续租问题有着不同的产权属性,其与财政可持续性
19、的影响程度也不一致,所引发经济和社会矛盾的广度、深度需加以区分。因此,需纳入财政可持续性因素看待城市土地使用权到期续租与否的政策制定(见图1)。肇转jI舜|l诗I皤:缈12:,漆冬瓤 、-万方数据城市土地使用权到期续租与否?资料来源:作者自制。政策制定L一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一图l 本文的分析框架三、典型案例:城市土地使用权到期续租与否(一)政策背景1住宅产权不明晰国外的土地和房屋产权大多是私有性质,住户拥有永久的使用权,不存在土地出让金问题。我国土地使用权有期限,从该地块取得之日起算,住宅用地的一般出让年限是70年;而房屋产权中的土地使用权期限,是从开发商购地(获得土
20、地批租权)开始计算。不管是20年还是70年,土地使用年限到期后,只要房子还能住都得续签土地。关键在于续租是否有偿?我国土地具有属于国有或集体所有的特殊性质(见表2),地面上的房屋是私有财产,两者在同一空间上存在着所有权的差异,进而引发使用期限矛盾和冲突。表2 国内外城市住宅的产权比较:1: 一J j+1t:二,;墨潢嗍黪垮$啭溪霸j33万方数据专栏:土地政策(续上表)资料来源:作者自制。美国、意大利、El本和西班牙的房屋永归产权人。房产是房地合一的,通过政府估价、市场价值计征,每年按时缴纳房产税、物业费、房屋保险便可入住,抗拒不缴或逾期欠缴将收归政府所有并公开拍卖。英国和新加坡比较相似,房产的
21、产权年限进行分级管理:一种为永久产权(比例较少),除非政府征地,使用期限是永久的;另一种为买家以契约方式向土地所有者租借土地所有权,租借年限、续签权利及相应租金在地契里注明,租约过期可继续申请续约。缴足遗产税后,买到的房子只要不卖就可世代相传。与其他国家相比,我国土地的市场化程度不高,交易市场的进入和退出机制还不明确。另外,房产的土地和房屋是分离的:国有土地使用权的取得方式有划拨、出让等,土地使用者有偿(支付土地出让金)或无偿获得;物权法规定私人对合法的房屋享有所有权(即房产权),其年限是永久的。土地使用权可继承,也可转让剩余年限或提前收回,但届满续期政策模糊,这是产生温州事件的根源。2法理基
22、础存争议我国法律法规有涉及续租与否的表述(见表3),然而关乎核心利益的具体细节并没有加以制定和完善。物权法规定“自动续期”是引发争论的导火索,该如何续期、需不需要土地出让金及缴纳标准都没有明确,这个制度缺乏必要的顶层设计和上位法依据。表3 关于城市土地使用权到期续租问题的法律法规34;纂糊濑瓣万方数据(续上表)城市土地使用权到期续租与否?资料来源:作者自制。去年(2016年)温州等地出现少数住宅的国有建设用地使用权到期,续期问题重新受到关注。同年1 1月,国务院发布关于完善产权保护制度依法保护产权的意见,提出要研究土地使用权到期后续期的法律安排,推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预
23、期。同年12月,国土资源部印发自然资源统一确权登记办法(试行)。随后在国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函中,针对温州当地20年产权房续期问题,采取“两不一正常”处理办法,即业主不需要提出续期申请,不收取费用,正常办理交易和登记手续。这个“过渡性措施”是地方行政管理部门在房地产交易和不动产登记等工作中执行和操作的重要依据,也是对相关法律安排的补充,但这个暂时性办法到何时结束仍然未知。(二)实践样态1非常态期限:法律问题目前政策法规下城市房子70年产权到期后的归属有三:第一,产权人重新办理土地使用权出让手续,签订土地出让合同,延长土地使用权期限,向国家续缴土地出让金;
24、第二,产权人在其他地方重新购买房屋居住,或因规划需要国家收回土地和地上建筑物,对业主进行一次性经济补偿;第三,房随地走,国家收回土地连同房子,用类似拆迁安置的办法解决。温州20年产权房续租须万方数据专栏:土地政策三分之一房价的做法是参照第一种情况。先由第三方评估机构评估土地价格,根据单位地价折算出楼面地价,再算出总的土地出让金,与地方政府向开发商出让国有土地使用权而收取出让金相类似。1990年后,温州在不超过居住用地出让最高年限70年的前提下,按2070年分档,由受让方自行选择办理出让手续,并交纳相应的土地出让金。早在2004年,深圳国际商业大厦同样由于历史遗留问题,存在20年产权年限房屋到期
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