干部选拔任用机制在纵向地方政府间关系中的作用与限度——基于浙江省市县党政负责人的问卷调查-郁建兴.pdf
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1、2016年第1期总第167期中共浙江省委党校学报Journal of ZheJiang Party School of CPC缸I No1,2016-乞IGeneral No167干部选拔任用机制在纵向地方政府问关系中的作用与限度基于浙江省市县党政负责人的问卷调查口 郁建兴 蔡尔津 高 翔摘要:“依绩效提拔”的干部选拔任用机制是解释中国纵向政府间关系,乃至地方政府行为和地方治理绩效的一种重要理论。这种理论认为,“依绩效提拔”的干部选拔任用机制赋予了上级政府自上而下落实政令的权力。但浙江省55名市县党政负责人的问卷调查显示,目前的干部选拔任用机制是上级政府调控和引导地方政府行为的有限工具。第一,
2、绩效的激励范围有限,表现为地方干部并不都认同“依绩效提拔”的判断,且有较稳定晋升预期的干部更不认同这一说法。第二,绩效的激励效果有限。一方面,“一票否决”指标的约束力不强,只有少数干部认为触犯“一票否决”指标会终止晋升之路。另一方面,其他类型绩效的激励效果差异显著,受访者认为重点工作比综合性考核排名、经济绩效更有助于晋升,而创新则被认为是展示治理能力的重要途径。“依绩效提拔”赋予了上级政府下达具体政策任务推进某些重点工作的较强权威,但并未给予上级政府设立绩效标准引导地方政府转变行为模式的有力影响。关键词:干部人事制度;绩效;晋升;地方干部;纵向地方政府间关系中图分类号:D630。3 文献标志码
3、:A 文章编号:10079092(2016)010012010一、问题的提出“依绩效提拔”的干部选拔任用机制是解释中国纵向政府间关系,乃至地方政府行为和地方治理绩效的一种重要理论。黎安友指出,1978年以后中国的干部选拔任用开始具备功绩制特征,意味着党更多依据绩效而不只是派系关系来选拔任用干部。依绩效提拔的干部选拔任用方式不仅保证了国家统一和政权稳固,更型塑了“分权化威权主义”的纵向治理模式,是高层级政府调控和引导地方政府行为的重要政策工具。周黎安认为,高收稿日期:20151218作者简介:郁建兴,浙江大学公共管理学院教授、院长、教育部长江学者特聘教授;蔡尔津,浙江大学公共管理学院博士生;高翔
4、(通信作者),浙江大学公共管理学院副教授。基金项目:国家社会科学基金青年项目“新型城镇化进程中的地方政府职能转变与体制机制创新研究”(项目号:14CZZ029);国家社会科学重大招标项目“地方政府社会管理创新的制度化研究”(项目号:13&ZD040)。Nathan,Andrew J,“Authoritarian Resilience”,Journal of Democracy,V0114,No l,PP617Landry,Pierre F,Decentralized Authoritarianism in China:The Communist PaayControl of Local Eli
5、tes in the PostMao EraCambridge University Press2008PP3 15812万方数据中共浙江省委党校学报 2016年第1期层级政府可以构建面向下级政府的晋升竞赛并设定竞赛标准,运用政治锦标赛激励地方干部落实政令。由于地方干部需要以绩效换取晋升,高层级政府可以通过把政策目标纳入竞赛标准来保证其落实。实践中,这些竞赛标准既可以是政治忠诚、经济绩效,也可以是辖区民意等。他们的实证研究验证了经济绩效与干部晋升的相关性。欧博文、李连江关于地方政府选择性政策执行的研究揭示,自上而下的干部考核是地方干部“尽职尽责履行不受村民欢迎政策”的原因之一。陈汉宣、高洁也发
6、现,当高层级政府将死亡人数纳人考核指标体系后,安全生产就得到了较好的保障。然而,“依绩效提拔”这一解释概念也受到了诸多质疑。首先,关于干部晋升的实证研究得到的并非都是支持性的结论。陶然、苏福兵等从逻辑和实证两个层面否认了政治锦标赛的适用性,指出并不存在显著证据支持经济增长带来干部晋升这一论断。陈婷和龚启圣的研究则显示,区域间的资源禀赋差异将消解“依绩效提拔”机制的有效性。其次,我们关于政策自上而下落实的案例研究也表明,当高层级政府提出服务型政府建设的施政纲领,并建立符合科学发展观的党政领导干部考核指标体系时,地方政府并未真正实现向服务型政府的转变,而是形成了“让社会政策为经济发展服务”的地方发
7、展型政府新形态。各级政府GDP增长率层层加码的行为,更有可能是在分权财政体制下地方政府追求利润最大化的表现,而非上级政府下达考核指标下的产物。如何解释“依绩效提拔”的干部选拔任用机制在影响地方政府行为时的矛盾现象?回答这一问题,需要跳出现有干部选拔任用机制有效与否的二元对立思路。的确,绩效以及与之相伴随的考核、奖励与晋升是地方干部决策时的重要考量。关键的问题在于,“依绩效提拔”中的绩效影响地方干部行为的程度和边界如何?事实上,“绩效”可区分为约束型绩效(对应任务型指标,如重点工作、“一票否决”)、激励型绩效(对应预测型指标,如经济绩效)等不同类型。任务型指标是干部责任制的重要组成部分,主要指上
8、级政府下达的具体目标或任务。预测型指标源自市场化改革后发生的新变化,它意味着高层级政府在某些领域不再给地方政府分配具体任务,而是允许地方政府自行选定目标和实施手段。现有研究既没有确认绩效与晋升之间的相关性,也尚未比较不同类型绩效的影响效果。考虑到地方干部的时间和资源有限,且不同类型绩效之间还可能存在潜在冲突,地方干部就必然要在其中权衡选择。因此,以理解纵向政府间关系和地方政府行为逻辑为目标,我们需要了解:地方干部在多大程度上认同绩效会带来晋升,又认为何种绩效更能换取晋升呢?本文旨在指出干部选拔任用机制在我国纵向地方政府间关系中的有效性与有限性。以往关于中国纵向政府间关系的研究侧重央地关系(或中
9、央与省的关系),而较不重视省与地级市、县之间的关系。但这一以中央为起点的分析方式并不能完整刻画中国整体的分权状况。一方面,市县两级政府是直接面向民众且职能最为完备的政府层级,是影响我国政府治理绩效的最重要政府层级。另一方面,1984年干部人事制度“下管一级”改革后,干部选拔任用机制的作用集中体现在上下级的政府间关系之中。基于这样的认识,我们周黎安:中国地方官员的晋升锦标赛模式研究,经济研究,2007年第7期。刘剑雄:中国的政治锦标赛竞争研究公共管理学报,2005年第3期。Chen,Ye,Li,Hongbin,Zhou,LiAn,“Relative Performance Evaluation
10、and the Turnover of Provincial Leaders in China”,Economics Letters,2005,(88),PP。42l4250Brien,Kevin J,LiLianjiang,“Selective Policy Implementation in Rural China”,Comparative Politics,31(2)PP-167_186 chanHon S,Gao,Jie“Death Versus GDP!Decoding the Fatality Indicators on Work Safety Regulation in Post
11、Deng China”,The China Qu盯terly 2012,June,PP355377陶然、苏福兵、陆曦、朱昱明:经济增长能够带来晋升吗?对晋升锦标赛理论的逻辑挑战与省级实证重估,管理世界)2012年第12期。Chen,ring,Kung,James“Do Land Revenue Windfalls Create a Political Resource Curse?Evidence from China”Working Paper 2015郁建兴、高翔:地方发展型政府的行为逻辑及制度基础,中国社会科学,2012年第5期。郁建兴、李琳:当代中国地方政府间关系的重构基于浙江省县乡两
12、级政府扩权改革的研究,学术月刊,2016年第1期。OBrien,Kevin J,Li,Lianjiang,Selective Policy Implementation in Rural China”,Comparative Politics,1999,31(2),PP167 H 18613万方数据中共浙江省委党校学报 2016年第1期选取了长期实行干部省管县体制的浙江省为研究对象,在区分了综合性考核、经济发展、重点工作、创新、“一票否决”等不同类型绩效的基础上,设计面向市县党政负责人的问卷调查。问卷调查结果显示:第一,绩效的激励范围有限,表现为市县党政负责人并未形成干部考核评价结果与晋升关系
13、的一致意见,且有较稳定晋升预期的干部更不认同“依绩效提拔”的判断。第二,绩效的激励效果有限。一方面,“一票否决”指标约束力不强,只有少数干部认为触犯它会终止晋升之路。另一方面,其他类型绩效的激励效果差异显著,受访者认为实施创新、完成重点工作比改善综合性考核排名更有利于干部晋升,而经济发展指标的影响则相对较小。最后,我们讨论了上述发现对理解中国纵向地方政府间关系以及地方政府行为的贡献,以及对于改善上下级政府间互动模式的启示。二、干部选拔任用机制已有研究述评以央地关系为核心的纵向治理是国家治理的核心命题之一,而干部选拔任用机制则被认为是中国在分权改革后得以有效推进经济发展的重要制度基础。Blanc
14、hard和Shleifer认为,由于缺乏政治集权,俄罗斯中央政府未能有效控制地方政府的掠夺型行为,结果地方政府阻碍了经济增长。相反,中国在分权化改革的同时保留了强有力的政治集权,从而规制了地方政府的掠夺性行为,塑造了市场维护型联邦主义。李磊用分权化威权主义概括了中国的纵向治理机制,认为以干部人事制度为核心的政治集权是中央在分权背景下保持自上而下有效控制的重要工具。那么,干部选拔任用机制究竟如何在纵向政府间关系中发挥作用呢?围绕这一问题,已有研究形成了两种互为补充的主要观点。第一种观点扎根于县乡治理的实践经验,侧重描述上级政府如何在分权的压力型体制下运用约束型指标实现自上而下的控制。第二种观点则
15、以“政治锦标赛”理论为代表,更侧重分析高层级政府如何运用预测型指标激励、引导地方政府行为。(一)干部责任制与约束型绩效干部责任制是高层级政府用于控制和监督地方政府行为的重要途径。荣敬本等注意到,中央政府将财政权、组织人事权逐级下放给地方政府后,仍然保留了给地方规定的各项指标,由此使纵向治理体制从中央集中的动员体制过渡到了分权的压力型体制。在这一体制下,上级政府为了完成下达的指标,以责任状的形式,“采用数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”向下级政府施加压力,要求地方干部为目标任务的完成情况承担个人责任。陈汉宣、高洁考察了陕西省西安市周至县1988年以来干部责任制的实施情况后也发现,自上而
16、下分解指标任务是中国纵向治理体系中独特的绩效管理手段。它意味着地方政府不仅要履行法定职责,还要完成上级下达的一系列具体的目标任务,且其中不仅明确了地方政府应执行的内容,更规定了达标的量化标准。值得指出的是,一些研究者认为中国并不存在自上而下的考核指标体系,但关于干部考核任用机制的实证研究否定了这一论断。高洁指出,绩效管理在中国国家治理体系中的运作包含了两个层面:一是中央政府将宏观政策纲领转化为具体政策目标,并通过行政体制逐级向下传达;二是县级政府将政策目标进一步细化为地方干部可执行的具体任务。这就是说虽然以个人为主体的Blanchard,Olivier,Shleifer,Andrei,“Fed
17、eralism with and without Political Centralization:China Versus Russia”,IMF Staff Papers,2001,48(Special Issue),PP171179Landry。Pierre F,Decentralized Authoritarianism in China:The Communist PartyControl of Local Elites in the PostMao EraCambridge Uni-versity Press2008,PP3I一58荣敬本、崔之元、王拴正、高新军、何增科、杨雪冬:从
18、压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革)中央编译出版社,1998年版第2840页。Chan,Hon S,Gao,Jie“Can the Same Key Open Different Locks?Administrative Values Underlying Performance Measurement in China”Pub1ie Administration,2013。9l(2),PP366380陶然、苏福兵、陆曦、朱昱明:,2012年第9期。 Edin,Mafia,“Why Do Chinese Local Cadres Promote Growth?Institut
19、ional Incentives and Constraints of Local Cadres”,Forum for DevelopmentStudies 1998(1),pp97127EdinMafia“State Capacity and Local Agent Contml in China:CCP Cadre Management from a Township Perspective”,The China Quartedy,2003(173)PP3552托马斯海贝勒、雷内特拉培尔:,经济社会体制比较),2012年第3期。原文为Guiding Indicator,直译为引领性指标。不
20、过。考虑到引领性指标与语境不符,且中国各级政府在制定五年规划时用的标准表述是。预测型指标”,故此处也采用预测型指标的说法。EdinMaria,“Remaking the Communist PartyState:The Cadre Responsibility System at the local Level in China”China:An InternationalJournal,2013 1(1),PP11515万方数据中共浙江省委党校学报 2016年第1期再是不完成即惩罚的约束型指标。中央政府推动任务型指标向预测型指标的转变,显然有着转变经济发展方式等考虑。不过,研究者们并不认为高
21、层级政府就此放弃了对地方政府的干预和引导。他们指出,改革开放后高层级政府在扩大地方政府自主行为空间的同时,通过设立干部选拔任用的绩效标准为地方政府设置了“指挥棒”,从而型塑了政治锦标赛。由于关注的绩效指标类型发生了变化,政治锦标赛的运作逻辑也就不同于干部责任制下“完成任务”的达标逻辑。周黎安指出,中国中央一地方间的块状治理结构使得高层级政府可以构建地方政府间的政治锦标赛,设立竞赛标准并辅以晋升激励,由此激励地方干部争取相对最优绩效。与干部责任状相比,政治锦标赛中高层级政府并不规定明确的“达标”线,而是更侧重设立竞赛标准,强调相对绩效甚于绝对业绩,因而更加突出了地方政府的自主性、积极性。相应的,
22、地方干部关心的不只是完成任务,而是如何竞优,其绩效也就有着更强的激励特征。需要指出的是,政治锦标赛的应用范围不是全体党员干部,而是主政一方的党政负责人。政治锦标赛理论认为,中国的纵向治理机制采用的是“行政发包”,或“中央治官、地方治民”的分级治理逻辑,这意味着地方党政负责人需要为地方治理绩效承担主要责任。在实践中,我国地方层面的权力形态也有着突出的“中心一边缘”结构特征,地方党委和政府在工作时间、工作内容和工作流程方面高度“耦合”,其党政负责人是影响区域经济社会发展的最重要行动者。相应的,研究者们多采用经济发展、社会发展等治理指标作为地方政府间横向竞争的竞赛标准,认为地方干部可以用这些绩效中的
23、相对较好表现来获取晋升。尽管指标类型、运作逻辑都与干部责任制有着较大的差异,预测型指标调控和引导地方干部行为的有效性同样建立在绩效与晋升的关系之上。显然,假如良好的绩效不能带来晋升,地方干部的努力程度就会大打折扣。Eaton、Kosta发现,在干部轮岗频率较高时,尽管高层级政府把环境保护作为重要指标纳入了考核评价的指标体系,地方干部也并不会真正严肃地加以对待。原因就在于地方干部为环保做出的努力较难影响绩效,进而影响晋升。不过,激励型绩效能否带来晋升,也依旧是个充满争议的不确定结论。以省级层面干部晋升的研究成果为例,薄智跃发现省上缴税额与省长职务晋升呈显著正相关,而GDP增长率与干部晋升关系并不
24、显著。周黎安等的多项研究则表明,省级领导任期内平均经济绩效等与晋升都有显著正相关。Choi发现,经济绩效与省长的晋升情况有正相关,而省委书记的晋升则同时受到了绩效与政治联系的双重作用。贾瑞雪等也发现,经济绩效和政治联系在省级领导的晋升中互为补充关系。不过,陶然等的测算发现,GDP增长率与省级领导晋升没有显著正相关,王贤彬、徐现祥运用包括人均GDP增长率、人周黎安:中国地方官员的晋升锦标赛模式研究,经济研究,2007年第7期。周黎安:,社会,2014年第6期曹正汉:中国上下分治的治理体制及其稳定机制,社会学研究,2011年第1期。樊红敏:县域政治运作形态学分析河南省H市日常权力实践观察,东南学术
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