经济学院.pptx
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1、经济学院财政系财政系 公共管理教研室公共管理教研室第十二章 公共管理的新策略第一节 公私部门的伙伴关系第二节 公共企业的管制方式第三节 非营利组织与公共服务第四节 公共管理的创新策略第一节 公私部门的伙伴关系一、从民营化到建立合作伙伴关系 近年来,盛行于世界各国的公共部门民营化改革逐步演化为建立公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系;这种公共部门和私人部门之间的合作伙伴关系(public-private partnership PPP) 注重在两大部门间建立一种平等互利及在优势互补基础上的公共服务供给机制。 所谓PPP是将一些原本由公共部门承担的工作转移到私人部门,但公共部门始终承担着提供公共物
2、品或服务的责任。这表现在三个方面:确定公共服务应达到的水准以及可以支出的公共资源;制定提供服务的价格、安全、质量和绩效标准;监督执行这些标准并对违反的情况实施裁决和处罚。 在不同国家中PPP的不同模式 在英国,表现为Private Finance Initiative (PFI),即私人部门对一些长期公共基础设施建设的融资;在荷兰,表现为公共部门和私人部门之间的一些制度安排,如联合生产、公担分担风险等;在欧洲大陆,PPP还可以指公民社会与社区发展中的合作伙伴关系;在美国,利用PPP方式对旧城区进行改造和重建;P P P 也 可 以 指 公 共 政 策 的 网 络 ( P o l i c y N
3、etworks ),协调集体行动,促成目标实现。 实现公私部门之间的风险分担;可以增加公共设施建设的融资;增加公共服务供给,竞争提高服务质量;在基础建设中的设计、建造及运作增加创新 公私合作伙伴的具体型态包括:服务外包、公共设施的商业式管理、公私混合式的组织管理、公私部门的共同生产等。 二、伙伴关系的具体形式及评价有什么优越性呢?公私部门合伙关系的角色差异 私人部门作用的增加私人部门伙伴角色只提供基础设施建設基础设施建设与辅助性服务基础设施建设及由私人部门提供部分公共服务基础设施建設及提供更多公共服务 政府角色提供公共服务提供核心公共服务提供核心公共服务不用担当营运之角色范例公共建設非核心的医
4、院服务,非司法性的法庭服务社区以至教育设施(例:非办公時段使用)公路、铁路、港口设施、停车场不同PPP类型中,私人部门的参与程度及风险私私 人人 部部 門門 參參 與與 的的 程程 度度 私私 人人 部部 門門 風風 險險 程程 度度 政府部門政府部門 政府公司機構政府公司機構 設計設計 / 建設建設 營運營運 / 維護維護 / 服務服務 / 許可許可 投資投資 設計設計 / 建設建設 / 營運營運 租賃租賃 / 開發開發 / 營運營運 建設建設 / 擁有擁有 / 營運營運 購買購買 / 建設建設 / 營運營運 建設建設 / 租賃租賃 / 營運營運 / 轉讓轉讓 建設建設 / 擁有擁有 / 營
5、運營運 / 轉讓轉讓 私有化私有化 第二节 公共企业的管理机制一、公共企业的重要性在世界各国的公共部门中,公共企业都占据着重要位置,在国民经济中发挥举足轻重的作用。在市场经济国家中,公共企业是特殊法人机构,负责向公众提供商品和服务,盈利首先归自身所有,多数公共企业的收支不纳入政府预算,其运作方式本质上是独立的。所有公共企业都面临着政府所有权如何行使的问题。 公共企业的社会责任公共企业的管制(规制)社会政策和产业政策的制定与协调投资政策的制定公共企业的财务管理问题。 公共企业管理始终面临一些特殊而复杂的问题,诸如: 其中,公共企业的控制与责任是最根本性的问题。而这个问题的核心是政府是否应该以及怎
6、样经营企业? 如果公共企业以混合所有制(股份制)的形态存在,那么问题的关键仍然是: 如何认识政府在经济活动中的角色和定位 公共企业提供的服务一般包括:电信、电力、天然气供应、供水排水等公用事业;铁路、空运、水运、城市公交等交通运输事业;银行、保险等金融服务系统;航空、航天、能源、邮政、造币等特殊企业。二、公共企业的管理效率实践经验表明,市场机制的激励效应强于计划经济,公共企业大都效率欠佳,因此,自20世纪80年代起,在全世界减少政府干预的潮流中,公共企业的规模逐步缩小;在保留下的公共企业中也大力提倡引入市场机制,强化竞争,以提高公共企业的管理效率。英国、美国、法国、加拿大、日本等发达国家相继掀
7、起公共企业民营化的改革。随着民营化的进展,公共企业逐步退出竞争性领域,然而,对于“公共企业是否应完全退出竞争性领域”至今仍是一个有争议的问题。然而,从理论上讲,政府所有并不一定导致公共企业低效率;而放松管制引进竞争也并不一定解决公共企业存在的所有低效率问题,且竞争机制的引进也不足以约束企业的垄断行为。事实上,某些产业所固有的技术、经济特征,使其无论如何引入竞争,仍具有自然垄断的性质。可见自然垄断行业仍需政府管制,只是应寻找新的更有效率的管制方式。三、竞争性公共企业的管理方式根据管制对象和实施手段的不同,政府管制可分为经济性管制与社会性管制。 经济性管制主要是针对 自然垄断行业的管制,如电力、自
8、来水和管道运输业、交通运输业、通讯业和金融业等的价格和进入的控制。 社会性管制是基于对生产者和消费者健康和安全的考虑,制定一些规章制度对涉及环境保护、产品质量和生产安全等方面所实行的管制,以纠正经济活动所引发的各种副作用和外部影响。 控制产品的价格。如在美国上一世纪80年代,民用航空委员会对飞机票价的管制。发放许可证或营业执照。 如日本、法国、意大利等国早经济振兴时期,政府制定了由企业出面向社会集资修路、收费还贷的特许经营政策。制定行业标准和要求行业公开信息。如要求生产者向消费者公开产品性能、质量、使用注意事项等信息,以减少消费者因信息不对称性可能造成的损害。 税收、补贴和政府采购。如美国对航
9、空工业、计算机和半导体工业,大型高新技术成套设备制造业等,实施买(卖)方信贷支持,以抵御企业技术创新及新产品开发风险。 进入管制。如日本实施的“大店法”,按照保护中小零售企业的政策目标控制垄断,促进竞争。 竞争性企业的管制方式 自然垄断型公用事业的管制方式(一)进入管制 实行国有化,由政府所有,并委托经理人员代理经营。采取授予特许权经营的办法。将垄断权力授予那些能够以更低的价格提供更优质服务的企业;将一个全国性垄断企业分解为若干地区性企业,促使这些企业展开区域间竞争。 (二)价格管制 保护消费者利益,促进社会分配效率的提高;促进自然垄断产业提高生产和经营效率;维护企业发展潜力。 要有利于使企业
10、具有一定的自我积累能力,以不断扩大投资规模,提高产业供给能力。 私人部门的公共政策杂志 民营化工具箱民营化工具箱包包 Water and Sanitation (1997) Solid Waste Management A Guide to their Design Telecommunications Regulation Handbook Labor Issues in Infrastructure Reform第三节 非营利组织与公共服务 对非营利组织有很多不同的称谓,如慈善部门、第三部门、独立部门、志愿组织、民间组织、公民社会组织、免税组织、影子政府等。 可以从四个方面给非营利组织下定
11、义 1.从法律意义上 2.依据组织的资金来源 3.依据组织的特征 4. 依据组织结构和运作方式一、非营利组织的界定从法律意义上的定义 美国税法规定:能够享受免税资格的组织就是非营利组织。 免税组织必须符合三个条件:(1)该机构的运作目标完全是为了慈善性、教育性、宗教性的事业;(2)该机构的净收入不能用于使私人受惠;(3)该机构所从事的主要活动不是为了影响立法、也不干预公开选举。享受免税资格的组织享受免税资格的组织依据资金来源下定义联合国国民经济核算体系将经济活动分为5类:金融机构、非金融企业、政府、非营利组织和家庭。 非营利组织的大部分收入不是来自于市场价格出售的商品和服务,而是来自其成员缴纳
12、的会费和支持者的捐赠。 如果收入一半以上来自市场销售,就是营利组织,如果一半以上的收入来自政府资助则属于政府部门。从其资金来源判断从其资金来源判断依据组织特征下定义 具有以下5个特征的组织就是非营利组织1. 有服务于大众的宗旨2. 有不以营利为目的的组织结构3. 有不致令任何人利己营私的管理制度4. 具有合法免税的地位5. 具有可提供捐赠人减免税的合法地位组织结构特征组织结构特征依据结构与运作下定义 美国霍布金斯大学非营利组织比较中心提出,符合以下五个条件的组织属于非营利组织: 1.组织性,有严密的规章制度,是正式的组织; 2.民间性,不是政府组织; 3.非利润分配性;4.自治性,自主管理,不
13、受外部控制;5.志愿性,由志愿者组成董事会,广泛吸收志愿工作人员参与。非营利组织有非营利组织有6 6大特征大特征 1.是正式的组织 2.是民间的组织 3.非利润分配 4.自主治理 5.志愿性的团体 6.公共利益的属性 1.1.文化娱乐;文化娱乐;文化艺术、休文化艺术、休闲娱乐;服务俱乐部闲娱乐;服务俱乐部 2.2.教育研究:教育研究:学校、其他教学校、其他教育,教育研究等育,教育研究等 3.3.健康:健康:医院康复、医疗机医院康复、医疗机构;心理健康、其他健康构;心理健康、其他健康f f服务服务 4.4.社会服务:社会服务:紧急救护、收紧急救护、收入支持与维持等入支持与维持等 5. 5. 环境
14、:环境:环境、动物环境、动物 6. 6. 发展与住宅发展与住宅 7. 7. 法律宣传与政治法律宣传与政治 8. 8. 慈善中介与自愿服务慈善中介与自愿服务 9. 9. 国际活动;国际活动;国际救护组国际救护组 织、人权组织、发展协织、人权组织、发展协 会组织会组织 10.10.宗教:宗教:各种教会组织各种教会组织 11.11.商业与专业协会商业与专业协会 12.12.其他组织其他组织二、非营利组织国际分类中国的非营利组织(第三部门) 国内组 织机构 国外组 织机构专业性服务机构: 医疗、教育、文化艺术等社会性服务机构: 民政系统的企事业单位 企业管理机构 社 会 团 体学术性团体:各种研究会等
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