法律知识机制谈谈城市房屋拆迁中被拆迁人的权益保护dibu.docx
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1、Evaluation Warning: The document was created with Spire.Doc for .NET.省人民政府府水行政主主管部门建建立水土保持监测网网络,对全全省水土流流失动态进进行监测、预报,省人民政府府定期将监监测、预报报情况予以以公告。县县级以上人人民政府水水行政主管管部门及其其所属的水水土保持监监督管理机机构,应当当建立执法法谈谈城市房房屋拆迁中中被拆迁人人的权益保保护机制谈谈城市房房屋拆迁中中被拆迁人人的权益保保护机制作者毛中华华摘要:在目前的城城市房屋拆拆迁领域中中,被拆迁迁人权益保保护现状堪堪忧。究其其原因在于于城市房屋屋拆迁立法法方面的混混
2、乱和空白白以及行政政权力的异异化。城市市房屋拆迁迁法律制度度层面的缺缺陷导致被被拆迁人权权益保护机机制失灵。具体表现现为:拆迁迁许可制度度不完善、拆迁补偿偿安置制度度不合理、被拆迁房房屋的价格格评估制度度形同虚设设、拆迁裁裁决制度异异化、强制制拆迁制度度为害尤甚甚。要有效效保护被拆拆迁人的权权益就必须须从对行政政权力的规规范和约束束入手改造造现行的城城市房屋拆拆迁法律制制度。关键键词:城市市房屋拆迁迁;被拆迁迁人;权益益保护;行行政权力一一、绪论房房屋是普通通公民终其其一生努力力奋斗而拥拥有的最重重要的私有有财产,是是他们生存存和发展的的根基。试试设想,一一个上无片片瓦、下无无立锥的人人将会处
3、于于怎样的困困境呢?基基于房屋在在公民财产产权利中的的重要性,国国家也通过过立法加以以重点保护护。但在近近年来的城城市房屋拆拆迁中,损损害被拆迁迁人财产权权利甚至侵侵犯被拆迁迁人人身权权利的行为为却频频发发生:房地地产开发商商以断电、停水、恐恐吓等方式式,甚至以以殴打绑架架等严重侵侵犯人身权权利的行为为逼迫居民民接受拆迁迁;地方政政府退居幕幕后,坐视视被拆迁人人权益惨受受践踏而少少有作为,在在不应干预预的场合倒倒是积极有有为地偏向向拆迁人。究竟是什什么原因导导致被拆迁迁人的权益益遭受严重重侵犯?被被拆迁人的的权益保护护机制为何何失灵?应应如何完善善被拆迁人人的权益保保护机制?这些正是是本文力图
4、图解决的,笔笔者希望通通过对上述述问题进行行全面分析析和深入论论证来为保保护被拆迁迁人的权益益出谋划策策,以尽绵绵薄之力。二、被拆拆迁人权益益保护现状状堪忧(一一)被拆迁迁人在城市市房屋拆迁迁中处于弱弱势地位,是是利益受损损者一般而而言,被拆拆迁人往往往是处于社社会底层的的群体,他他们由于自自身在社会会经济方面面的弱势,因因而在城市市房屋拆迁迁的利益博博弈中处于于下风,不不具有响亮亮的话语权权。近年来来,城市房房屋拆迁中中侵犯被拆拆迁人财产产权利和人人身权利的的野蛮拆迁迁等恶性事事件屡屡发发生,严重重影响了社社会稳定,被被拆迁人与与地方政府府之间的矛矛盾也日益益尖锐:被被拆迁人要要么因缺乏乏保
5、护自身身权益的力力量而选择择以自杀等等极端方式式来表达对对当下城市市房屋拆迁迁制度的抗抗议(如南南京翁彪事事件、北京京朱正亮事事件等);要么选择择以爆发群群体性事件件来表达自自己的利益益诉求,发发泄对拆迁迁人和地方方政府的不不满(如湖湖南嘉禾事事件、河北北定州事件件等)。稍稍有良知的的人对被拆拆迁人遭受受的不公正正待遇感到到不平,也也对翁彪式式的悲剧抱抱以同情,更更令他们愤愤慨的是拆拆迁人无视视国法的肆肆意妄为和和地方政府府的违法行行政。(二二)行政权权力行使不不当,政府府公信力缺缺失目前在在城市房屋屋拆迁领域域是行政主主导拆迁,不不管被拆迁迁人是否愿愿意,他都都只能接受受政府作出出的拆迁决决
6、定并负有有配合拆迁迁进行的义义务,行政政权力对于于被拆迁人人而言具有有支配性。根据行政政法原理,“行政权与与公民权具具有不对等等性,行政政权具有优优益性或支支配性。行行政权可以以设定、变变更或消灭灭公民的权权利义务,而而公民却不不具有同样样的权利。”正是因因为行政权权的这一特特性,使得得被拆迁人人在城市房房屋拆迁的的利益分配配活动中受受制于政府府,而政府府一旦不依依法行政就就将严重损损害被拆迁迁人的利益益(违法进进行强制拆拆迁对被拆拆迁人权益益的巨大危危害即是明明证);又又由于政府府未能遵循循法律优位位原则,没没有严格按按照法律规规范来调整整城市房屋屋拆迁中形形成的利益益关系,致致使拆迁许许可
7、、裁决决等制度几几乎丧失了了保护被拆拆迁人权益益的价值。“一些地地方政府部部门建设规规划出尔反反尔,造成成居民不能能回迁”的的情形则严严重损害了了政府在人人民群众中中的形象,使使公民对政政府抱有强强烈的不信信任感。(三三)缺乏有有效的权利利救济途径径来保护被被拆迁人的的权益前已已述及,拆拆迁许可、裁决等制制度因行政政权力行使使不当已然然难以发挥挥保护被拆拆迁人权益益的作用。行政诉讼讼又因为“面临诸多多法律困扰扰以及受到到现实环境境制约”而而在解决城城市房屋拆拆迁纠纷案案件中“处处于比较尴尴尬的境地地,”不能能充分地保保护被拆迁迁人的权益益。“如丰丰台区法院院行政庭22002年年以来共受受理因拆
8、迁迁裁决引发发的行政诉诉讼案件223件,判判决维持的的11件,裁裁定驳回的的2件,原原告撤诉的的7件,判判决撤消结结案的仅33件。”此此例说明被被拆迁人要要想通过行行政诉讼来来维权决非非易事,因因为他们很很难胜诉。这反过来来就要求能能为被拆迁迁人先提供供切实有效效的行政救救济制度。三、被拆拆迁人权益益难获有效效保护的原原因(一)立立法方面的的混乱和空空白1、城市房屋屋拆迁管理理条例的的继续存在在缺乏法理理基础。国国务院于22001年年新修订的的城市房房屋拆迁管管理条例(以下简简称条例例)是目目前调整我我国城市房房屋拆迁领领域的主要要依据,但但由行政法法规来规范范对非国有有财产的征征收明显违违反
9、了宪宪法修正正案(四)第第二十条和和立法法法第八条条的规定。需要澄清清的是:宪法修修正案(四四)第二十十条规定:“国家为为了公共利利益的需要要,可以依依照法律规规定对土地地实行征收收或征用并并给予补偿偿。”立立法法第第八条规定定对非国有有财产的征征收只能制制定法律,这这里的“法法律”都不不是通常意意义上的广广义的法律律,而是狭狭义的法律律(即由全全国人大及及其常委会会制定的法法律)。行行政主体对对被拆迁人人的财产权权利的限制制甚至剥夺夺没有被置置于法律的的约束之下下,而是遵遵从低位阶阶的行政法法规(况且且这一法规规也缺乏合合宪性),严严重违背了了法律保留留原则和下下位法不能能与上位法法抵触的原
10、原则,所以以立法上的的僭越是导导致政府机机关在城市市房屋拆迁迁中违法行行政的根源源。2、立立法对城市市房屋拆迁迁法律关系系定性错位位。关于城城市房屋拆拆迁法律关关系性质的的问题一直直在理论上上纷争不休休,有持民民事法律关关系说者,也也有持行政政法律关系系说者,但但与条例例对城市市房屋拆迁迁法律关系系认定一致致的混合说说似乎占据据主流地位位。判断某某一法律关关系的性质质关键是看看主体之间间的地位:若主体之之间地位是是平等的,都都以自己独独立的意志志参与法律律关系并不不受对方的的强制,则则该法律关关系是民事事性质;若若主体之间间地位是不不平等的,一一方可以将将自己的意意志强加给给对方并能能单方面设
11、设定、变更更或消灭对对方的权利利义务,则则该法律关关系是行政政性质。就就目前条条例的规规定而言,城城市房屋拆拆迁法律关关系兼具行行政和民事事两种性质质。首先,在在拆迁许可可、拆迁裁裁决、强制制拆迁等法法律关系中中,行政机机关作出的的是具体行行政行为,其其意志对相相对人有支支配性和强强制性,此此类关系属属于行政法法律关系性性质。其次次,拆迁人人和被拆迁迁人之间就就拆迁补偿偿安置协议议而发生的的关系属于于民事法律律关系性质质,因为双双方地位是是平等的,以以意思自治治原则来进进行协商。有论者则则从城市房房屋拆迁法法律关系的的应然属性性出发,认认为“房屋屋拆迁行为为是民事法法律行为,应应受民法规规范的
12、调整整,拆迁行行为仅仅涉涉及拆迁当当事人的民民事利益,完完全发生在在民事生活活领域,与与国家利益益和政府行行政权力的的行使无涉涉。”笔者者认为,从从城市房屋屋拆迁的实实际运作过过程出发,城城市房屋拆拆迁法律关关系中的确确包含了民民事法律关关系,但是是在政府主主导拆迁的的条件下,行行政法律关关系在城市市房屋拆迁迁法律关系系中无疑是是占据主要要地位的。民事法律律关系在城城市房屋拆拆迁法律关关系中是依依附于行政政法律关系系而存在的的,具有从从属性。根根据主要矛矛盾决定事事物性质的的哲学观点点,城市房房屋拆迁法法律关系的的性质其实实就是行政政法律关系系(尽管其其不是纯粹粹的和典型型的行政法法律关系),
13、当当然这一认认识并不与与条例契合。通通过前面的的分析可以以看出:条例将将城市房屋屋拆迁抹上上民事法律律关系的色色彩,混淆淆了城市房房屋拆迁法法律关系的的性质,淡淡化了政府府的行政责责任,导致致整个城市市房屋拆迁迁制度运行行不畅。33、立法对对“公共利利益”的界界定不明晰晰,未区分分公益拆迁迁和商业拆拆迁。在我我国的宪法法和有关法法律中对于于“公共利利益”的规规定仅是宣宣示性的,过过于原则和和概括,不不利于在实实践中正确确认识和区区分城市房房屋拆迁的的目的:即即是基于公公益,还是是出于商业业目的。而而公益拆迁迁和商业拆拆迁在法律律规范的适适用、法律律关系的性性质、拆迁迁补偿安置置费用的标标准、权
14、利利救济的途途径方面是是不相同的的。所以,立立法未明确确“公共利利益”的界界限“在实实践中产生生了极大的的负面影响响,”使“各级政府府和房屋拆拆迁行政部部门动辄以以公共利益益为由剥夺夺被拆迁人人的权益,造造成被拆迁迁人与行政政机关权利利与权力的的对峙。44、立法中中两权分离离的规定。我国的宪宪法和相关关法律始终终规定土地地所有权属属于国家,至至今仍不承承认私人可可以拥有土土地所有权权,仅允许许私人享有有房屋所占占土地上的的使用权。尽管有论论者认为,“政府作为为国有土地地所有权人人的代表,不不能基于其其享有的土土地所有权权限制国有有土地使用用权人处分分其权利,也也不能在无无明确法律律根据的情情形
15、下介入入、干预这这种行为,而而应尊重国国有土地使使用权人处处分其权利利的行为。”但是,由由于“城市市房屋拆迁迁是征地,是是城市房屋屋所有人(国国家作为所所有人除外外)依法享享有的城市市国有土地地使用权的的灭失。所所有城市房房屋拆迁,实实质就是对对城市国有有土地使用用权的争夺夺。”所以以,国家是是不可能不不限制国有有土地使用用权人的权权利的,而而且国有土土地所有权权和使用权权的分离正正是导致“目前拆迁迁中双方缺缺少对等的的谈判机制制、补偿标标准偏低、拆迁程序序不公正、被拆迁人人的权利被被漠视和被被侵害、拆拆迁矛盾扩扩大和激化化的深层次次原因。”也就是说说,两权分分离的规定定也是被拆拆迁人权益益难
16、获有效效保护的立立法之源。5、立法弱化了司法权,使司法机关在处理城市房屋拆迁案件时难有作为。特别是在拆迁人和被拆迁人无法达成拆迁补偿安置协议时,被拆迁人不能提起民事诉讼,要寻求司法解决必须先经过行政裁决,并且如果被拆迁人对行政裁决的结果不服提起行政诉讼,而“即使法院认定行政裁决行为不合法,也只能判决撤消并判令由原处理机关重新裁决。拆迁双方的权益纠纷并不能在法院得到最终解决。” 这样一来,被拆迁人便无法绕开行政权力的干预,其权益也很难得到有效保护。(二)行政权力的异化行政权之所以在城市房屋拆迁中不应有为时越位,应有所为时缺位,有其深刻的经济原因和错综复杂的社会背景:1、地方政府自身的利益需求使其
17、和房地产开发商这一特殊利益集团结成了利益同盟。在城市房屋拆迁中,政府可以通过出让被拆迁房屋所依附的土地的使用权而换取数额可观的土地出让金,又由于我国目前的财税体制不健全,是所谓的收支两条线,“政府对于土地出让金的使用所受到的制约和监督少,自主支配的灵活性大。”这就能够解释为什么地方政府对于城市建设乐此不疲,对于拆迁人的违法行为睁一只眼闭一只眼,而置被拆迁人的利益于不顾。亚当.斯密的“经济人”理论在政府身上同样适用,行政权力一旦缺乏制约,便会偏离法制轨道而去实现自身利益的最大化。这样一来,被拆迁人的利益空间便被地方政府所挤占。“当政府介入、干预拆迁活动时,往往站在拆迁人一方,使本来在经济上就处于
18、劣势的被拆迁人处于更加不利的地位,使其合法权益难以得到有效保障。”所以地方政府的自利动机是导致本应为维护处于弱势地位的被拆迁人权益的公权力异化为特殊利益集团的保护伞的原因。2、地方政府官员追求仕途升迁所形成的好大喜功的政绩观。要想真真正正、踏踏实实地搞好一个地方的经济建设需要较长的时间,但不少地方政府官员缺乏耐心,他们希望自己在仕途上能迅速地飞黄腾达,所以用短平快的方式建立政绩是他们实现个人升迁的最优选择。扩大城市建设规模,大搞旧城改造正好可以达到他们追求立杆见影的效果的目的:房地产开发等固定资产投资能在短期内迅速拉动GDP的增长,而GDP的增长速度又是衡量地方政府官员政绩的重要标准;改头换面
19、后的城市建筑尽显富丽堂皇,一派繁华景象,外界理所当然地会认为:这座城市取得了巨大进步,当地官员为经济建设做出了杰出贡献。在行政长官急功近利的思想的影响下,地方政府打着公共利益的幌子,以快速发展社会经济为名只求短期经济效益,在城市房屋拆迁中忽视了对被拆迁人的权益的保护。3、某些地方政府官员的腐化行为在城市房屋拆迁中推波助澜也是行政权力异化的原因之一。值得注意的是:上述三种原因并非孤立地存在于城市房屋拆迁中,而是相互交织在一起形成了异化行政权的合力并对被拆迁人权益的保护产生负面影响。四、现行的被拆迁人的权益保护机制的缺陷(一)拆迁许可制度亟待完善1、正当性的缺失。自2004年7月1日起开始施行并发
20、生效力的行政许可法第八十三条第二款规定:“本法施行前有关行政许可的规定,制定机关应当依照本法规定予以清理;不符合本法规定的,自本法施行之日起停止执行。”这意味着条例中关于拆迁许可证的规定已经丧失了正当性,但是国务院至今为止并未根据行政许可法对条例中不符合上位法的拆迁许可进行清理和停止执行。行政许可法继行政处罚法、价格法、立法法在相关领域规定听证制度后也在行政许可领域确立了听证制度。而条例中却并没有关于拆迁许可听证的规定,这明显有违上位法。并且城市房屋拆迁许可证的发放事关被拆迁人的切身利益,有关政府部门在未告知作为利害关系人的被拆迁人可以申请听证的情形下就擅自向申请城市房屋拆迁许可的拆迁人发放,
21、违反了行政程序法的基本原则-参与原则,非法剥夺了被拆迁人的知情权、陈述和申辩权、申请听证权。这种违法行政的行为放纵了拆迁人,使其在城市房屋拆迁中自恃持有拆迁许可证而肆意妄为,导致野蛮拆迁等违法拆迁的行为屡禁不止,严重损害了被拆迁人的权益。2、审核失察和疏于监管。在目前的拆迁许可证的发放过程中,行政机关往往在对申请拆迁人的资质和实施拆迁的必要条件没有经过严格审查的情形下就轻易地发放拆迁许可证,使很多不具备法定许可条件的房地产开发商或其他组织获得了进行拆迁的资格。而由于“持有拆迁许可证就表示行政机关已经审查并认可拆迁人达到拆迁资格,并向公众证明了这种资格,具有公示公信的效力。”并且“政府事先的行政
22、许可,事实上使双方当事人失去了平等对话的平台,从而使被拆迁人的权利极易受侵害。”所以许可机关未尽严格审核的职责使得拆迁人在拆迁活动中有恃无恐,屡屡侵犯被拆迁人的合法权益。“自我国实行行政许可制度以来,长期存在着重许可轻监管、只许可不监管、重许可的权力不负许可的的责任、重许可中的收费不解决许可后出现的问题的现象。”拆迁许可机关在赋予申请人拆迁资格后就不闻不问,没有履行法定职责对拆迁人进行监督和管理以保证拆迁活动的依法进行;对于拆迁人在拆迁活动中侵犯被拆迁人合法权益的违法拆迁行为也没有及时纠正;更有甚者,纵容姑息拆迁人,没有严格执法和严肃处理有关违法拆迁行为的责任人。3、拆迁许可审查方式不当和拆迁
23、许可发放的条件不严。条例第七条规定:“拆迁人取得房屋拆迁许可证的条件为提交下列资料:(一)建设项目批准文件;(二)建设用地规划许可证;(三)国有土地使用权批准文件;(四)拆迁计划和方案;(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。”从目前条例的规定来看,对拆迁申请人的拆迁申请主要是进行形式审查,即看相关文件、手续、证明等书面材料是否齐备,对于齐备者即发放拆迁许可证。这种审查方式对于拆迁许可而言是不科学的,不对拆迁申请人进行实质审查就无法发现拆迁申请人不合许可条件的问题,因为拆迁申请人提交的资料很难反映出他的真实情况。拆迁许可发放的条件中的拆迁计划和方案是由拆迁申请人一手制订的,根本
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