发达国家畜禽养殖业环境政策与我国治理成本分析_吕文魁.pdf
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1、农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第
2、 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 5 期农业环境与发展 2011 年第 6 期发达国家畜禽养殖业环境政策与我国治理成本分析吕文魁,王夏晖,李志涛,张惠远,孔源,王波(环境保护部环境规划院,北京 100012)摘要:“十二五”期间,我国将畜禽养殖纳入主要污染物减排管理体系,为畜禽养殖污染防治带来良好的契机。通过分析总结国外发达国家畜禽养殖污染防治的环境监管体系和资金管理体系特征,提出我国“十二五”期间的
3、规模化畜禽养殖污染防治治理成本构想。关键词:畜禽养殖污染;环境政策;治理成本文章编号:1005-4944(2011)06-0022-05近年来,我国畜禽养殖业得到了长足的发展,在保障城乡畜禽产品供应、促进农民增收、活跃农村经济方面发挥了重要的作用,然而由此产生和排放的废弃物数量也日益增加,对生态环境,尤其是水体环境造成的污染趋于严重。相对于其污染点多面广、遗留问题复杂、治理基础薄弱的现状特征而言,亟待在“十二五”期间加大畜禽养殖业污染治理资金总额,调整资金结构,统一投资标准,健全资金投入和管理的长效机制。1我国畜禽养殖业造成的环境污染严重全国第一次污染源普查数据显示,2007 年中国规模化畜禽
4、养殖场(小区、专业户)的畜禽粪便和尿液产生量达到 2.43 亿 t 和 1.63 亿 t,COD、TN、TP 的排放量分别占农业源排放总量的 96%、38%和 56%,占全国排放总量的 42%、22%和 38%1。畜禽养殖已经对水、气、土壤造成了严重的环境污染,对农业生产安全和人居环境质量造成了潜在威胁。畜禽养殖已经成为部分水体水质恶化重要污染源,有关研究表明太湖、滇池和巢湖水体总污染负荷中来自农业面源污染的 TN、TP 贡献不容忽视,其中畜禽养殖污染占有较高份额2。据世界卫生组织和联合国粮农组织资料,动物传染给人的人畜共患的传染病至少有 90 多种3。2美国畜禽养殖业环境管理政策养殖业与农业
5、污染导致美国 3/4 的河道和溪流、1/2 的湖泊污染,养殖业污染治理已经成为美国环境政策关注的焦点4。2.1 美国畜禽养殖业环境管理政策特征(1)点源与非点源治理结合。美国通过立法将养殖业划分点源性污染和非点源性污染进行分类管理,专门设有非点源性污染的管理部门,制定了非点源性污染防治规划。点源性污染的防治是经过收集和处理技术使污染物达到国家污染物排放许可。美国的非点源性污染主要是通过采取国家、州和民间社团制定的污染防治计划、示范项目,良好的生产实践推广、生产者的教育和培训等综合措施科学合理地利用养殖业废弃物5。(2)推崇农牧结合发展模式。美国十分注重通过农牧结合来化解养殖业的污染问题。美国的
6、大部分大型农场都是农牧结合型的,从种植制度安排到生产、销售等各个方面都十分重视种植业与养殖业的紧密联系,而且是养殖业规模决定着种植业结构的调整,养殖业与种植业之间在饲草、饲料、肥料 3 个物质经济体系形成相互促进、相互协调的关系,养殖场的动物粪便或通过输送管道或直接干燥固化成有机肥归还农田,既防止环境污染又提高了土壤的肥力6。(3)提供高额财政补贴资金。目前美国资金补偿主要包括农业税收、信用担保的贷款、农业养殖补贴、财政转移支付以及补偿等。一是税费补偿,对集约化畜禽养殖场产生的废弃物和农作物秸秆征收废物税;农 村 水 污 染 控 制 机 制 与 政 策 示 范 研 究 专 刊22Agro-En
7、vironment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&Developmen
8、tAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&DevelopmentAgro-Environment&De
9、velopmentAgro-Environment&Development法律法规具体内容清洁水法1977 年实施、1987 年修订,将集约型的大型养殖场看作点污染源,同时制定了非点源性污染防治规划,由各州自行监督实施 大型养殖场污染许可制度8。2002 年农场安全与农村投资法案对实施生态环境保护措施的农牧民提供经济和技术扶持,根据经营土地上所采用的环保措施多少以及这些措施的应用范围大小,奖励实施环保措施的农牧民以便达到最高环保标准9。CSP 计划对农场主或牧场主的补贴分为 3 档,合同期为 510 年,最高年补贴额为 5 万45 万美元。水污染法侧重于畜禽场建设管理,超过一定规模的畜禽场,建
10、场必须通过环境许可证10。动物排泄物标准针对大型养殖企业(1 000 养殖单位),要求养殖场在 2009 年前必须完成氮管理计划。2008 年农场法案要求项目 60%的资金支出用于解决饲养业造成的水土资源污染问题11。表 1美国畜禽养殖污染防治法规的要点二是财政拨款补偿,设立专项财政资金支持养殖污染治理;三是养殖污染环境责任保险补偿,通过环境投保的方式,由保险公司运作的强制环境责任保险、自愿环境责任保险制度7。2.2 美国畜禽养殖业环境管理的法律法规体系美国制订了严格细致的法律体系防治养殖业污染,涉及到行政管理、经济刺激和产业优化等各个领域,主要法规和要点内容见表 1。2.3 美国畜禽养殖业环
11、境管理资金投入现状美国养殖业污染防治资金绝大部分来源于联邦财政和州财政,但农场主也承担了部分费用,其资金投入结构以引导性和激励性资金为主,依靠具体项目完成资金投放。20022007 年,美国农业法案的支出达到 970 亿美元(如果计算紧急拨款等支出,总支出为 1 050 亿美元),未来 5 年里的农业支出将会降低到 870 亿美元。2002 年和 2008 年 农场法案 都要求项目 60%的资金支出用于解决饲养业造成的水土资源污染问题。2005 年的项目资金中,关于养殖业水土资源保持的支出占项目总支出的73%,合同数占当年合同总数的70%。政府对于农户和农场主的直接补贴锐减,其中废弃物治理的补
12、偿也在逐年下降。其中,2005 年、2008年和 2009 年分别为 243.96 亿、122.38 亿、116.34 亿美元。2007 年得到政府直接补贴的农场占到总农场数量的 40.3,规模越大的区间,补贴覆盖率和补贴额占总补贴的比重也大7。3欧洲畜禽养殖业环境管理政策3.1 欧盟畜禽养殖业环境管理政策特点(1)衔接农业补贴与环境保护补贴。欧盟在不断加强行政监管之外,在经济上实行农业环境补贴,将农业补贴与环保标准挂钩,对减少肥料使用、扩大生态农业耕作、使用有利于环境和资源的其他生产技术都可以给予补贴,并大幅度增加用于环保措施的资金11。(2)制定实施严格的保障制度(表 2)。欧盟制定的农业
13、生态环境补贴政策为纲领性政策,对于资金来源、支持条件、支持额度、违规处罚等都有操作性非常强的明确规定。欧盟 20072013 财政规划,进一步将补贴用于整个农村大环境的综合保护与治理,养殖场为农业生态建设投入越多,其获得的补贴也就越多。(3)引导农户提高环保行为意识。欧洲农业环境保护主要是以自愿方式引导农户积极参与,财政补贴往往以合同方式落实12,成员国在执行农业环境保护政策时,必须尊重公众意愿。(4)落实成员国承担责任。在欧盟共同农业政策的框架内,成员国对农业发展和环境保护采取积极补贴政策。如英国政府规定,农民负责对农场附近的树林、河沟的保护,养殖农场必须有环保计划书,农场遵守了这些措施,政
14、府支付 105 英镑补贴费11。3.2 欧盟养殖业环境管理的法律法规体系欧盟成立以来,致力于改善农业生产环境,促进农业持续发展,不断增加控制养殖业污染的政策,并将其列于欧盟宏观战略政策范围内,确保政策的生命力13,具体法律法规体系见表 3。3.3 欧盟养殖业环境管理资金投入现状农业环保计划的专项资金绝大部分来自欧盟,欧盟每年用于农业环保计划的总支出约为 16 亿美元,占欧盟农业总支出的 4%,各欧盟成员国负责具体实农 村 水 污 染 控 制 机 制 与 政 策 示 范 研 究 专 刊23农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第
15、6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011
16、 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 6 期农业环境与发展 2011 年第 5 期农业环境与发展 2011 年第 6 期国家法律法规具体内容欧盟农村发展战略指南(20072013 年)经过批准的项目和计划所需资金主要由欧洲农业发展基金提供,其中农业环保支付金额占全部农村发展项目/措施支付额的 22%。欧共体硝酸盐控制标准 每年 10 月至来年 2 月禁止在田间放牧或将粪便排入农田。德国粪便法畜禽粪便不经处理不得排入地下水源或地面,畜禽排泄量与当地农田面积相适应,每公顷土地家畜的最大允许饲养量不得超过规定数量。肥料法规定了回用粪便于农田的标准。挪威水
17、污染法规定在封冻和雪覆盖的土地上禁止倾倒任何牲畜粪肥,禁止畜禽污水排入河流。丹麦环保法确定畜禽最高密度指标,施入裸露土地的粪肥必须在 12 h 内施入土壤中,在冻土或被雪覆盖的土地上不得施用粪便,每个农场的贮粪能力要达到 9 个月的产粪量。规划法养殖不同动物的农场执行不同的标准,包括农场与邻居的距离、动物粪便、农场污物的收集处理方案、农场中耕地最小面积、施用动物粪便的种植作物的品种等。法国农业污染控制计划限制养殖规模和养殖特定区域,禁止在土地上直接喷洒猪粪,对于采取环保措施降低氮化物、硝酸盐等污染物排放的,给以一定的公共资助。农业经营单位的生产经营活动达到合同规定的环境标准,政府给予相应补贴。
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