均衡转移之难.docx
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1、均衡转移之难 2022年7月1日,财政部公布了2022年中心对地方均衡性转移支付方法(下称2022版方法)。 与原有转移支付方法相比,2022版方法除持续原先的“解决地方财政缺口”进行的转移支付,新增加了转移支付增幅调控机制和嘉奖资金,增加了民生因素在其中的权重。 同时,新方法首次引入激励机制,意在引导地方财力更多投向公共服务均等化。其中第13条规定,对省以下“均等化努力程度”排名前五位的地区,根据该地区转移支付额的肯定比例赐予嘉奖。 但新方法并未扩大中心对地方均衡性转移支付的规模,所谓增幅调控机制和嘉奖资金,也只是在既有盘子内调整。因此,首次出现的激励机制,属起步阶段,更多作为一种政策导向存
2、在。 “我们这次激励机制是一种新的尝试与探究。今后一个时期,将逐步完善省以下财力差异评价方法,把握嘉奖力度。”财政部预期司体制到处长项中新说。 激励民生投入 均衡性转移支付的概念,可追溯到11015年。 作为11014年实行的分税制改革的配套制度,11015年,中心政府引入了税收返还和转移支付制度。最初,转移支付的形式主要包括税收返还、过渡期转移支付、体制补助、结算补助、专项拨款等。其中,调整地区之间财力安排,弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,实现地区间基本公共服务实力均等化的重任,就落在了“过渡期转移支付”身上,这正是均衡性转移支付的前身。 11015年时,过渡期转移支付只有21亿元的资金规模
3、,此后几年内,也始终没有超过101亿元,其均衡性作用微乎其微。此时,占据主导地位的是中心对地方的税收返还。 直到2002年,中心因改革所得税收入共享方法而增加的收入,全部用于对地方,主要是对中西部地区的一般性转移支付。“过渡期转移支付”概念不再运用,改为“一般性转移支付”。 2022年,为进一步规范财政转移支付制度,更加突出促进公共服务均等化的功能,“一般性转移支付”更名为“均衡性转移支付”。“做出这一变更的目的,主要是为今后完善现行转移支付体系打基础。”财政部预算司体制到处长项中新表示。 除了在计算方法上微调,每年的中心对地方均衡性转移支付方法差别并不大。而2022版方法则做出了较大调整。
4、据项中新介绍,财政部预算司体制处在拟定2022版方法草案后,曾邀请14个省的财政厅预算到处长到北京座谈。 由于缺乏调控体制,地方财力波动幅度较大,甚至地方转移支付出现负增长,因此增加增幅调控机制并没有在座谈会上引起争议。 但对于增加嘉奖资金部分,各方看法不同。 在不少地方财政厅官员看来,转移支付属中心之责,并非恩惠,本就不应规定用途,至于资金的运用状况,则应由地方人大监督。通过对“均等化努力程度”的排名进行嘉奖,事实上间接干预了地方对转移支付资金的用途。 “增加嘉奖资金这一激励因素,其意在缩小省以下地区间差距,促使财力流向低凹地。”项中新对财经记者说,而缩小地区间财力差距,实现基本公共服务均等
5、化,避开社会成员之间利益失衡,本为均衡性转移支付之初衷。 据财经记者了解,近年来,虽然局部县乡财政困难状况有所缓解,但随着公共财政保障范围的拓宽和支出标准的提高,省以下财力分布不尽合理,基层财政压力仍旧较大。 来自财政部的数据显示,从省、市、县三级财力分布看,2022年按财政供给人口计算的人均财力,省级为15.9万元,市级15.8万元,县级仅4.5万元,省、市两级分别是县级的3.6倍和3.5倍。而目前,中国绝大部分公共支动身生在市、县、乡三级,尤其是县乡两级担当了大部分的基本公共服务。 从横向人均财力分布状况看,部分省份不同县之间财力水平也差异巨大,因此,促进省内实现财力均衡的激励因素确有必要
6、。 但是2022版方法中并没有明确嘉奖的额度,地方是否会对“奖金激励”产生主动性,还是个未知数。另外,考虑到现实中的政府工作人员的政绩观和干部考核体系,是否能通过嘉奖的方法达到促进民生投入的目的,目前亦难预料。 弱势的均衡 在中国现行的转移支付体系中,均衡性转移支付资金安排考虑了影响财政收支的客观因素,诸如人口规模、人口密度、少数民族等,并结合各地实际财政收支状况,根据各地标准财政收入和支出差额,以及转移支付系数计算确定,同时考虑到增幅的限制和调整。同时,依据规定,凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区,不纳入均衡性转移支付安排范围。 而其他的转移支付方式则基本根据基数测算、增量返还等方式
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