行政管理学.ppt
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1、行政管理学2008年2008大事记中国南方城市暴风雪山东潍坊火车出轨安徽阜阳手足口病藏独闹事火炬出事汶川大地震云南公交车爆炸奥运会举行请思考中国政府在面对这些突发事件时的反应和对策?奥运会对中国经济的影响?人民币对外升值、对内贬值的后果?地震灾后重建工作如何进行?第一章 绪论第一节 行政管理学概说一、行政管理学的概念、研究对象、学科目的行政管理学Public Administration 或 Administration(一)、行政的概念1、从政府分工及其组织结构的状况来说明。“三权分立”2、从政治与行政的不同功能来解释。政治是国家意志的表现;行政是国家意志的执行。3、从管理的角度来分析和解释
2、。所谓行政,是国家的一种职能,是国家权力机关的执行机关依法对国家事务、社会事务进行组织和管理的活动。(二)、管理和行政管理的要素管理是管辖和治理,指政府依法运用公共行政权力处理公共行政事务的过程和活动。(蝴蝶效应)范围涉及到社会生活的方方面面:从5元垃圾费要纳入水费、行人闯红灯曝光到奥运会的成功举办,打击藏独等。有5个构成要素:1、行为要素;2、人员要素;3、资金和物材要素;4、组织要素;5、时空要素。蝴蝶效应(Butterfly Effect)是指在一个动力系统中,初始条件下微小的变化能带动整个系统的长期的巨大的连锁反应。这是一种混沌现象。美国气象学家爱德华罗伦兹(Edward Lorenz
3、)1963年在一篇提交纽约科学院的论文中分析了这个效应。“一个蝴蝶在巴西轻拍翅膀,可以导致一个月后德克萨斯州的一场龙卷风。”蝴蝶效应说明,事物发展的结果,对初始条件具有极为敏感的依赖性,初始条件的极小偏差,将会引起结果的极大差异。蝴蝶效应在管理学界用来说明:一个坏的微小的机制,如果不加以及时地引导、调节,会给社会带来非常大的危害,戏称为“龙卷风”或“风暴”;一个好的微小的机制,只要正确指引,经过一段时间的努力,将会产生轰动效应,或称为“革命”。精简机构、官员下岗、取消福利房、医疗改革等措施,政府的任何一个举措都将给社会带来一场变革。可见行政管理的重要性。二、研究内容和方法(一)、行政管理学的研
4、究内容:1、行政理论;2、行政组织;3、行政过程;4、行政领导;5、人事行政;6、专门行政;7、行政立法和行政监督;8、行政方法和行政监督;9、行政效率和行政改革;10、行政学说史(二)、行政管理学的研究方法:1、逻辑分析方法;2、法规分析方法;3、历史分析方法;4、实证分析方法;5、比较分析方法;6、系统分析方法;7、规范分析方法;8、案例分析方法等等三、行政管理学的学科特点:1、综合性2、实践性3、系统性4、技术性5、发展性四、和相关学科的关系1、与政治学2、与行政法学3、与企业管理学4、与社会学五、现代行政现象1、行政职能扩展2、不良行政现象增加(1)、组织规模庞大;(2)、决策迟缓;(
5、3)、人员专业化;(4)、官僚化倾向滋长3、行政管理和行政管理理论现代化第二节 行政管理学演进一、早期公共行政研究时期二、传统公共行政研究时期三、修正公共行政研究时期四、整合公共行政研究时期第三节 国家公共行政管理体制一、国家公共行政管理的基础:权力;公共权力;政治权力二、国家公共行政管理的主体:1、政府;2、政府行政机关;3、行政首长(1)、政府首脑;(2)、政府首脑以下的高级政务类行政首长;(3)、各级常务首长;(4)、由宪法和有关法律特别授权的一部分官员4、政府普通公务员 三、国家公共行政管理的客体1、经济性组织2、社会性组织3、政治性组织4、教科文组织5、新闻性组织6、公民四、国家公共
6、行政管理的主要方式第二章 行政职能第一节 行政职能概况一、行政职能的概念和类型职能又称功能、职责。行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能,是相关政治权利主体按照一定的规则,经由一定的过程,通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合,从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称,是国家行政机关因其国家公共行政权力主体地位而产生,并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。要考虑几个相关问题:1、国家产生2、行政目的3、公共政策4、制度创新行政职能类型:1、亚当斯密的守夜人政府理论2、布坎南的理论3、张金鉴分为6个职能:维持、保卫、扶助、管制
7、、服务、发展二、与政府职能、国家职能的联系与区别1、公共行政职能是从立法职能、司法职能相区别的角度较为抽象地探讨公共行政组织管理什么的问题,泛指直接管理社会公共事务的职责和作用。2、政府职能不能完全等同于公共行政职能。一方面。公共行政职能并不是完全由政府履行的;另一方面,政府是构成国家政权的实体,它还具有重要的政治职能,甚至是在某些情况下,还有一定程度的立法职能和司法职能。3、国家职能本质上是一个阶级统治另一个阶级的暴力工具,由一些特殊的机关组成,包括行政机关。从性质上分为:政治职能,即阶级专政职能、军事职能、社会职能、民主职能等。社会职能即立法职能、司法职能、行政职能。三、行政基本职能(一)
8、政治职能也称阶级政治职能,是指政府所承担的维护和实现阶级统治,保卫国家和社会安全的职能,是政府最重要的职能之一。1、阶级专政职能2、军事保卫职能3、社会治安职能4、民主职能(二)经济职能是指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能,是政府最重要的职能,体现着上层建筑决定于并服从于经济基础的特性。我国政府经济职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督等。(三)文化职能是指政府指导和管理文化事业的职能。(四)社会职能是指政府所承担的社会服务和社会保障功能。四、行政职能的作用行政职能是国家职能的具体执行和体现,它反映了国家的性质和政府活动的方向,是政府开展行政管理活动的依据
9、和前提,行政管理各个环节和层面的活动,都可以说是行政职能的运用和展开。其在行政管理中的地位至高无上。作用主要表现为:1、行政职能是决定政府角色的大问题,事关国家的兴衰成败。2、行政职能是行政组织建设的依据、前提和基础。3、行政职能决定着行政管理的内容和方式。4、行政职能的实现是衡量行政管理效率和效能的重要标准。5、行政职能的界定是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提,是我国当前行政改革是否成功的重要条件。第二节 行政职能的演变及定位一、行政职能的演变1、奴隶社会的行政职能2、封建社会的行政职能3、自由资本主义时期的行政职能4、垄断资本主义时期的行政职能5、当代资本主义的行政职能6、社会主
10、义社会的行政职能二、我国政府行政职能的发展趋势:1、保护环境,生产要在可持续的状态下进行。2、把满足人的需求放在重要的位置,即提高人的生活质量,增进人民的健康水平。3、加强廉政建设。第三节 关于行政职能的争论一、国家与社会的关系1、精英政治盛行2、公共支出增长瓦格纳定律恩格尔系数和公共物品.doc罗尔斯社会正义理论二、政府与市场关系1、市场缺陷、市场失灵和政府失灵2、关于政府和市场问题的讨论(1)、亚当斯密的自由资本主义经济理论(2)、凯恩斯的国家干预经济理论(3)、汉森、萨缪尔森、希克斯等的新古典综合学派(4)、哈耶克等的新自由主义经济理论(5)、新凯恩斯主义三、公平与效率的关系1、公平与效
11、率的概念公平通常是指社会成员机会或收入的均等化,以及社会权力的平等化。效率是指资源的合理、有效的配置,在同一时间内投入的最小化与产出的最大化是效率的恒定标准。2、公平与效率的关系效率是指经济蛋糕的大小,平等是指如何分割这块蛋糕。(曼昆经济学原理)3、关于公平与效率的观点(1)、效率优先论(2)、公平优先论(3)、效率与公平平衡论第三章 行政权力 第一节 行政权力概述一、行政权力的涵义1、权力的涵义能力说,权力是指一个行为者影响其他行为者的态度和行为的能力。关系说,权力是一个人或许多人的行为使另一个人或其他许多人的行为发生改变的一种关系。权力是一种社会关系,它存在于人与人的相互关系中。权力是具有
12、一定资格的人(权力主体),为了自己的目的,通过一定的方式,制约或支配他人(权力客体)行为的能力。权力本质上是特定的力量制约关系,体现的是权力拥有者和权力客体两个意志主体不平等的关系。二、权力的构成1、权力主体。是指权力的实质或形式上的拥有者。其基本属性:a.有形性 b.主动性 c.分解性2、权力客体。是权力作用的对象。3、权力目的。是权力主体通过行使权力所要实现的目的,主要表现为利益或价值。4、权力作用的方式。即权力主体为了实现自己的目的,制约或支配权力客体的方法和机制。其方式主要有:a.强制的方式 b.报偿的方式 c.信仰方式5、权力的实现。即权力主体作用于权力客体后所收到的实际效果。三、权
13、力的界定1、权力存在于一定的组织当中,并依附于一定的职位。2、权力必然被少部分人所掌握,并用来达到某种目标,具有实用性。3、权力是对他人、事和财物的支配力量,行使权力的过程就是支配他人行为的过程。4、权力不等于威望,威望是社会公众对某人作用或影响力的评价和认同,与他的人格魅力相关,它是权力行使和其他因素综合的结果。如果说权力是一种工具的话,威望则是一种结果。5、权力不同于权利。权力的基本特征表现为一种支配力量,权利是指依法享受的直接或间接的利益。其实,权力的行使可以带来一定的物质利益,但权利的实现必须以权力为后盾。四、权力的的分类1、家庭权力2、神权3、社团权力4、经济权力5、政治权力五、行政
14、权力及其特征行政权力是国家政治权力的重要组成部分,它是国家行政机关依靠特定的强制手段,为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。其主要内容如下:1、行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员。2、行政权力的根本目标,是通过执行国家法律和政策有效地实现国家意志。3、行政权力的作用方式是强制性地推行政令。4、行政权力的客体包括所有的居民以及由居民所组成的不同社会组织和社会团体,囊括领土范围内的整个社会。5、行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。其特征:1、统摄性2、公共性3、渗透性4、一元性5、强制性6、时效性六、行政权力的结构1、静态结构2、动态结构七、行政权力的主要
15、类型第二节 行政权力配置一、早期分权学说二、三权分立三、政治与行政二分法四、议行合一五、组织权力学说六、行政权力分配方式:1、结构性分配 2、功能性分配七、行政权力分配的途径:1、行政授权 2、权力下放 3、地方自治4、权力外放第三节 行政权力的运行一、行政权力运行规则1、以服务公众为目的。2、以职责范围为界限。3、以层层节制为规则。二、行政权力的制约1、以权力制衡权力2、以责任制约权力3、权力制衡的关键第五章 行政组织第一节 行政组织概述一、行政组织的涵义 所谓行政组织,是一种特定的社会组织,它通常是指为行使国家权力,管理公共事务,通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体
16、系。注意区别:行政机关、行政机构、官署二、国家行政组织的特征(一)政治性1、阶级性 2、决策性(二)社会性1、服务性 2、管理性(三)权威性1、约束性 2、强制性(四)法制性1、国家行政组织自身建设的法制性2、国家行政组织对社会公共行政管理的法制性(五)系统性1、结构性 2、有序性(六)发展性1、动态性 2、适应性三、行政组织的基本要素(一)法律制度健全(二)组织目标明确(三)人事调派恰当(四)权责分配合理(五)财物数量适中(六)运行机制有效(七)行为方式优化(八)价值观念整合四、行政组织的产生与成立(一)依据1、依据宪法 2、法律 3、依据行政裁量权(二)效力1、立法机关 2、内阁 3、立法
17、机关和内阁(三)规程1、由政府或立法机关提起创议案,说明设置特定行政组织的法律依据和现实原因2、由立法机关或政府领导机关审议其合法性和合理性3、由立法机关或政府领导机关决定设置与否4、由批准机关以法定方式向社会公布其产生与成立,并赋予其相应的公共权力。五、行政组织的类型1、首脑机关2、职能机关3、幕僚机关4、咨询机关5、派出机关兰德公司 兰德公司是美国著名的综合性咨询机构,并且在世界上享有盛名。“兰德”的名称是英文“研究与开发”(Research and Development)两词的缩写(Rand)。它正式成立于1948年。其宗旨是“为了美国的繁荣与安全,以促进科学、教育、福利为研究目的”。
18、在朝鲜战争爆发前八天,美国民间咨询公司兰德公司通过秘密渠道告知美国对华政策研究室,他们投入了大量人力和资金研究了一个课题:“如果美国出兵韩国,中国的态度将会怎样?”而且第一个研究成果已经出来了,虽然结论只有一句话,却索价500万美元。当时美国对华政策研究室认为这家公司是疯了,他们一笑置之。但是几年后,当美军在朝鲜战场上被中朝联军打得丢盔卸甲、狼狈不堪,在错误的时间,在错误的地点,与错误的敌人进行了一场错误的战争。美国国会开始辩论出兵韩国是否真有必要的问题,在野党为了在国会上辩论言之有理,急忙用280万美元的价格买下了该咨询公司这份已经过了时的研究成果。研究的结论只有一句话:中国将出兵朝鲜。但是
19、,在这一句话结论后附有长达600页的分析报告,详尽地分析了中国的国情,以充分的证据表明中国不会坐视朝鲜的危机而不救,必将出兵并置美军于进退两难的境地。并且,这家咨询公司断定:一旦中国出兵,美国将以不光彩的姿态主动退出这场战争。从朝鲜战场回来的美军总司令麦克阿瑟将军得知这个研究之后,感慨道:“我们最大的失策是怀疑咨询公司的价值,舍不得为一条科学的结论付出不到一架战斗机的代价,结果是我们在朝鲜战场上付出了830亿美元和十多万名士兵的生命。朝鲜战争开始之际,兰德公司就投入大量的人力和资金进行研究,根据对中国的民族性等的研究,他们的研究结果只有七个字,“中国将进入朝鲜。”兰德公司准备将研究结果以高价卖
20、给国防部,但国防部认为中国决不会跨越鸭绿江,而且认为研究结果价格太高,没有理会兰德公司。不久,中国人民志愿军就跨过了鸭绿江。兰德公司的预测成为现实。美国国防部为检讨自己在这一事件上的错误,事后用200万美元买回了这份已经过时的报告,而兰德公司则一举成名。1948年兰德公司刚刚成立不久,兰德公司研究人员R朗迈就向美国国防部提供了一份咨询报告实验性绕地宇宙飞船的初步设计,主张制造人造地球卫星。这份报告提交国防部后,国防部以“人造地球卫星仅仅是科学幻想”和兰德公司初出茅庐、没有什么影响为名,将它长期束之高阁,不屑一顾。直到1957年11月4日,前苏联将一颗人造卫星送上太空。这一消息震撼了美国朝野各界
21、,美国国防部的官员们方如梦初醒,想起兰德公司的这份咨询报告,这使美国研制卫星的时间延误了10年。兰德公司非常注意对外国国家力量的分析,成功地预测了若干事件。二战后,美苏对峙,开展激烈的军备竞赛,美国一直企图了解对手的进展,但未果。兰德公司从各种公开的报道以及数据上来进行推断。1957年它预言前苏联将发射第一颗人造卫星的时间。结果,前苏联在1957年10月14日发射成功,与兰德的预测仅相差两周,令美国上下震惊不已,使兰德公司的声名更上层楼。而且,它还利用非常有限的资料,成功地预见了赫鲁晓夫、安德罗波夫、戈尔巴乔夫等人的上台。第二节 组织目标一、目标的功用与层次(一)目标的功用1、促进组织结构和权
22、责体系合理化2、建立考核的公平和客观的标准3、增强组织的协调能力和整合能力4、激发组织成员的工作热情和合作意识(二)目标的层次1、总目标2、分目标3、个人目标二、目标的合理化与特征(一)组织目标合理化1、社会承认2、组织能力3、团体状态4、成员意识(二)行政组织目标的特征1、规定性2、服务性3、复杂性合理的行政组织目标主要有三个方面:首先,目标明确;其次,目标一致;再次,目标组合。三、目标管理(一)目标管理的概念(二)目标管理的性质(三)目标管理的实施第三节 组织结构 一、组织结构的性质(一)结构与功能(二)结构与职位(三)结构与模式1、直线集权制2、直线参谋制3、直线职能制4、直线综合制5、
23、直线分权制6、多维结构(四)结构与差异 二、管理幅度与管理层次(一)管理幅度1、按功能划分2、按程序划分3、按地域划分4、按人或物划分(二)管理层次 三、行政组织体制(一)首长制与委员制权力归属和运用完全不同的两种体制(二)分级制与分职制纵横交错、相辅相成的两种体制(三)分权制与集权制行政权力的集中程度存在较大差别的两种体制第四节 组织原则一、组织原则的形成与意义二、组织原则的主要内容1、利恩.埃尔福特的十项工商管理原则2、古立克与厄威克的八项行政管理组织原则3、韦伯的八项理想行政组织的原则4、行为学派的组织原则5、系统学派的组织原则6、权变观的组织原则三、我国国家行政组织的基本原则1、为民便
24、民的原则2、完整统一的原则3、权责一致的原则4、精干效能的原则5、依法行政的原则6、适应发展的原则第五节 组织环境一、一般社会环境1、文化 2、技术 3、教育 4、政治 5、法制 6、自然资源 7、人口 8、社会 9、经济 10、国防二、特定社会环境三、团体社会环境四、组织气候1、结构 2、责任 3、风险 4、奖励5、人情 6、支持 7、冲突 8、标准第六节 组织变革 一、组织变革的动力与过程(一)组织变革的动力1、环境 2、目标与价值观 3、技术 4、结构 5、管理 6、社会心理因素7、专家和专家群体(二)变革的过程发现问题了解问题分析问题拟定方案选定方案实施方案反馈二、变革的阻力与克服(一
25、)变革的阻力1、利益差别 2、习惯性 3、认知(二)变革阻力的克服1、创造和谐的变革气氛 2、力场分析3、广泛的参与 4、建立群体规范 5、强制力 6、利用个人威望 7、改变领导方式以及采取合理方式 8、加强组织沟通 9、加强革新性行为 10、折中妥协(次优原则)三、成功变革的一般条件案例分析 局长的失误某局是个有几十年历史的老单位,政绩不凡,有较好的形象。局长在这个单位呆了近20年,从科员、科长、处长、一直升到局长。几年前他当了局的一把手以后,很重视搞好与同事的关系,很能体贴部属的甘苦。他想,我能当上局长全靠老同事们的支持,只有给他们晋升提拔,才能对得起他们,才能维护自己的领导地位。于是,他
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