社会组织参与政府购买服务存在的问题及对策建议思考.docx
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1、社会组织参与政府购买服务存在的问题及对策建议思考公共服务领域中的政社关系探究历久弥新且意义深远。 作为新公共管理运动影响下的中国行政改革探索,社会组织 自身的优势、政府与社会组织长期的合作传统为政府购买服 务提供了选择逻辑。但是,服务购买的制度实践中也存在政 府精细化管理挤压社会组织生存空间、社会组织能力不强、 政社依赖关系等问题,制约了服务购买效果。为此,需要转 变政府职能,加强社会组织能力建设,推动两者实现良性互 动,从而提高服务购买效果。一、社会组织参与公共服务购买的选择逻辑社会组织参与公共服务购买的制度实践推动了政府垄 断服务模式向政府购买服务模式的转变,这种模式的选择源 于新公共管理
2、运动的改革探索实践与社会组织能力的开展,过程中,并促使公民在决策之前要全面考虑各种信息和各个 备选方案。政府购买公共服务过程是对政府角色和地位重新界定 的过程,在这个过程中,“政府的核心职责不再集中于管理人 员和工程,而在于组织各种资源以创造公共价值;政府的角色 不再是公共服务的直接供给者,而应该作为一种公共价值的 促动者,在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多 种部门组成的关系网中发挥作用”。在这种角色定位的基础上, 政府要做的工作简单而明确:制定规那么、监督执行、评估效 果、调整政策。这种简单而明确的工作分配并非推卸责任, 而是实现权责一致的有效探索。以服务购买的形式而非政府 垄断的
3、形式提供公共服务,政策主旨是为政府瘦身,轻装上 阵,做有限政府。政府“有所为有所不为”,在政府做不好、 做不了的事务面前,选择外包的形式,将资质和能力到达一 定标准的社会组织作为外包对象,完成服务供给的责任,既 有授权的思想表达,又有契约的制度实践,最终达成的目标 是为公民提供优质、廉价的公共服务,满足公民的社会性需 求。而作为承包方的社会组织,那么以公共服务合作伙伴的身 份跻身于服务供给主体阵营,加盟这个阵营对社会组织既是 机遇,也是挑战。政府将养老、社区服务等贴近公民需求的 服务交由社会组织,为社会组织带来了开展契机,通过参与 多样化的服务供给,社会组织能提高与外部力量的资源交换能力,完善
4、自身的内部治理结构,提升自身的公信力。但与 此同时,随着委托事务的转移,授受关系也成为社会组织必 须要面对的难题。社会组织需明确自身的角色定位,当好公 共服务的重要合作伙伴;社会组织要有责任、有担当,加强自 身能力建有效承接公共服务。(二)加强社会组织能力建设,提高合作技能政府与社会组织合作供给公共服务,既有效提升了公共 服务质量,又有效促进了社会组织的开展。因为在这一服务 转移的过程中,社会组织获得了更多的资金和政策支持。当 然,同时这也意味着对社会组织能力建设提出了更高要求。 对于社会组织而言,非常重要的一点是他们需要向公众、政 府和其他组织行为主体证明自己是有能力提供目标明确的 社会服务
5、的。只有这样,它们的存在才会得到社会的认可与 支持。一个成功的服务购买工程,能够最大限度地让公民对 公共服务的质量和目标感到满意。如果工程运转不能由知晓 工程的公民来治理,不能按照公众意愿来实施,工程运行的 结果与公众之间的期望差距将难以预料。服务购买机制的引入,致力于重视社会组织在治理中发 挥直接而持续的作用,保证社会组织有机会学习公共服务的 技术和方法,为它们提供真正的治理机制。这一渐进性的演 进历程,是自然且符合逻辑的。社会组织只有在获取并积累 了充足的知识,在经过一系列的讨论和决策验证的基础上, 才能提出富有意义的政策。公共服务供给者专业身份的属性 使然,即便他们拥有充分的信息和经验,
6、在深远而复杂的事 物上每次都能做出符合逻辑、理性和准确的决定,依然是十 分困难的,这就要求社会组织培养行动技能。由于需要保持 组织效率和生产力,公共行政更多地强调在政府组织中工作 的人们的技术技能。因此,不管是东方国家还是西方国家, 公共行政的教育工程都聚焦于公共管理者的行为技能,并以 此作为人力资源开发的决定因素。培养社会组织管理者和工 作人员进入一个变化迅速、需要具有创新和创造性解决问题 能力的社会环境,必须从增强行动技能的设计思维开始。(三)实现政府与社会组织之间的良性互动随着时间的推移,政府机构不断扩大,官僚自我保护增 强。而政府日益将社会组织看作竞争者甚至是“侵入者”,这 些情况导致
7、社会组织与政府的联系变得越来越遥远,越来越 模糊不清了。政府与社会组织之间的互动模式,会影响行动 者对于他们所处情境的理解和界定。相互作用是权力过程中 的互动关系,只有当政府与社会组织在公共服务供给过程中 相互发生影响时,才可能实现双向互动。在政府购买服务的 模式选择中,政府要将社会组织视为公共服务供给中真正的 合作伙伴。问题的关键不在于政府的能力,而在于政府的态 度。在多样化的伙伴关系建构中,“自上而下”的、以行政命 令为中心的官僚姿态应该被拉下舞台,取而代之的是“自下而 上的”“以公民为中心”的服务心态。当行动被置于公共领域, 一种道德关怀就变成个人行动的基础,或代表机构决定的管 理行动的
8、基础,在行动的辩证性里,公共利益经常被看做是 对行动的合法性辩护。基于公共利益的政社合作,总体目标 是要建立相互信任,形成公开对话的价值认知,共享信息和 资源,建立健全相关机制,推进政府与社会组织之间的良性 互动。同时还离不开政府与社会组织在公共服务供给领域长期合 作的传统。(一)新公共管理运动影响下的行政改革探索在过去的一个世纪里,工业化国家和后工业化国家在政 府管理能力开展上发生了巨大变化,公共服务合同外包就属 于这些变化中的重要一极。多样化的政治和社会环境造就了 政府改革的形势。20世纪70年代,困扰西方国家的三大危 机加速了政府行政改革的步伐。在全球化背景下,20世纪 70年代以来,各
9、国政府纷纷通过行政改革来重新定位政府职 能,提高政府行政效率和服务质量。在这场从“生产者社会” 向“顾客社会”转变的变革中,政府职能也实现了由“划桨”到 “掌舵”,再到服务的转变。公共服务合同外包发生的原始动 力就来自于地方政府的改革韧性。地方政府被认为是行政改 革中坚韧不拔的力量,也是制度创新的主体。公共服务合同 外包是一种广泛且长期的开展趋势。公共服务民营化几乎总 是以公共部门与私营部门在工作效率和产出率方面的比照 假设为依据的。通过将政府资产或行为转移给私营企业,缩 减政府职能,并由此来提高政府的效率和效益。最初作为一 种欧洲现象的新公共管理运动,主张将私营组织的管理方式 引入公共部门管
10、理,即公共组织应该保证效率,视公民为顾 客,并尽可能将更多的公共服务外包或民营化,通过政府再 造方式转变其职能。民营化大师萨瓦斯通过美国扫雪服务的 外包经验,证实了公共服务供给与生产可以别离的做法。一 些对城市开展至关重要的服务供给,如管理车库、开设医院、 提供急救,既可以由地方政府供给,也可以由私营部门提供。 在这些领域中,地方政府提供的服务既可以与私营部门提供 的服务进行竞争,也可以将私营部门排斥在服务供给之外。 “和谐社会”战略目标的提出和“服务型政府”治理理念确实立, 使得公共服务供给模式的创新成为我国社会开展的必然要 求。为此,公共服务供给主体为满足相关对象的公共服务需 求,在公共服
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